高等教育投资制度研究：构建绩效拨款标准

1.绩效拨款制度构建的步骤。

（1）加快政府与高校关系的变革。政府应解放思想，转变观念，充分利用市场机制的作用。从当前的实际情况来看，政府对高校控制力度还是比较强，高等教育领域需要导入市场机制。市场机制可以促进高校提高绩效，适应不断变化的经济和社会需求，促使高校形成提高资源利用效率和办学效益的动力和压力。政府对高校的管理应从以市场配置为主，到引入市场机制，在政府的宏观调控下使之有效发挥作用，弱化政府对高校的直接行政干预。

（2）开展绩效拨款试点。高等教育拨款制度改革可以先以某几所高校为试点绩效拨款，在总结经验的基础上逐步推广。

（3）立法保障。加快高等教育投资立法，为高等教育绩效拨款方案的顺利实施提供法律保障。可以参考美国的高等教育补助金拨款，包括拨款目的、申请、分配、管理等通过高等教育法确定下来；澳大利亚为高等教育拨款制订了《高等教育拨款法》。用法律来明确界定政府和高校之间的权限，有利于拨款的操作。目前，我国高等教育拨款制度的法律规范非常欠缺，因而需要加快立法步伐，为高等教育绩效拨款提供制度保障。

2.拨款制度现状。

（1）教育拨款法律层面。依据《预算法》和《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）的规定，我国教育投资预算自2002年以来，实行基本支出预算加项目支出预算的拨款支出模式。根据《会计法》中的相关准则和方法，对预算审批和预算执行情况进行会计考核。高等教育方面的立法，主要集中在《教育法》和《高等教育法》。其中对于教育拨款仅仅是简单地加以规定，并没有明确拨款制度的具体实施方法和考核模式、发放方式等具体问题。

（2）教育拨款法规层面。各个中央部委根据各自的实际情况，针对高校的财务考核，制定了相应的规定。比如《教育部、财政部关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》《高等学校财务管理改革实施办法》《教育部、财政部关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》《教育部部属高等学校财务管理试行办法》等。这些文件对财务收支平衡、严格责任等方面都做出了详细的规定，逐步建立了高校经济责任审查机制，以各种专项检查的形式，促进高校教育资金的合理利用。

（3）制度实施现状。我国的高等教育投资以财政拨款的形式拨付到各个高校以后，对资金的使用情况进行评估往往依据教育部门主管单位的文件和考核细则，令出多门。考核形式具有多样性，各项政令随着部门的撤并、领导更替、国家政策和形式的变化出现朝令夕改的现象。也就是说，专门的教育投资评价机制并不健全，没有一部专门的法律法规或者行政规章来进行评估，依据的都是文件、意见或者会计考核、预算、决算等对资金的核算规则。

3.立法建议。国家立法层面，高等教育拨款没有具体的绩效拨款考核方法和制度规范，对绩效拨款制度的规定仅仅停留在“大力促进”“进行绩效考核”的只言片语“口号”上面。拨款程序仅仅依靠教育投资过程中所确立的会计核算准则，只有简单的预算程序，没有具体的拨款程序规则和针对资金拨付的考核标准，高等教育投资缺乏必要的法律依据和保障。高等教育绩效拨款不仅需要法律制度的保障，而且要尽快纳入立法的议程。针对教育拨款制度，有必要要制定专门的考核管理办法，明晰各类考核指标和评价方法，以法律、行政法规或者部门规章的形式加以确认，从而促进绩效考核拨款制度的正常运行。

具体到立法层面而言，根据我国高等教育立法现状和拨款制度等情况综合考量，建议制定专门的《高等教育投资评价法》，以法律保障高等教育资金的合法使用和高等教育投资的绩效。在法律中明确教育资金的来源、资金分配、使用方法、资金使用监督、绩效指标和绩效评估，完善我国高等教育拨款制度的操作规程，将各项评估指标和方法列入法律的考评之中，明确职责，严格责任。对高校使用资金情况进行评价立法是促使其提高管理水平和资金使用效率的重要手段，是对绩效拨款制度实施的有力保障。

【注释】

[1]《财政部、教育部关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》（财教［2010］567号）。

[2]林新新：“税务教育培训资源研究”，载《辽宁税务高等专科学校学报》2008年第2期。

[3]武毅英：“我国高等教育投资体制的构成及运行”，载《有色金属高教研究》1998年第5期。

[4]闵琪：“中国公立高校政府投入有效管理研究——与英国的比较分析”，载《教学研究》2007年第6期。

[5]王伟同、张妍彦、陈艳利：“高等教育财政改革的战略选择”，载《经济研究参考》2004年第60期。

[6]王先俊：“论高校专业结构调整与专业建设”，载《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2002年第4期。

[7]钱显忠：“高等教育投资策略的研究”，载《湖北文理学院学报》2010年第9期。

[8]赵海利：《高等教育的公共政策》，上海财经大学出版社2003年版，第22～25页。

[9]朱沙：“政府保障高等教育公平的财政政策研究”，西南财经大学2008年博士学位论文。

[10]夏丽萍：“高等教育资源配置研究”，四川大学2006年博士学位论文。

[11]柳春慈：“中英高等教育财政拨款方式的比较及其启示”，载《河北理工学院学报（社会科学版）》2004年第1期。

[12]马陆亭：“高等教育财政拨款模式改革研究”，载《北京教育（高教版）》2006年第5期。

[13]Michael Armstrong，Angela Baron，Performance Management，London：The Cromwell press，1998，p.10.

[14]孙志军、金平：“估计比较及启示——绩效拨款在高等教育中的实践”，载《高等教育研究》2003年第6期。(www.xing528.com)

[15]具体法律资料载教育部官方网站http：／／www.moe.gov.cn／，最后访问时间：2013年3月3日。教育资金利用方面的法律制度很多，笔者仅简单地进行了列举。

[16]栗玉香：《公共教育财政制度：生成与运行》，中国财政经济出版社2004年版，第119页。

[17]唐万宏：“绩效评价：高等教育投入机制改革的政策导向”，载《中国高教研究》2007年第6期。

[18]夏建刚：“美国高等教育拨款模式的启示”，载《江苏高教》2002年第4期。

[19]李莉：“英美两国高等教育财政拨款体制的比较及经验借鉴”，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2002年第2期。

[20]王明秀、孙海波：“高等学校预算绩效评价及对策与措施研究”，载《科技与管理》2005年第4期。

[21]Currie，Richard DeAngelis.Globalizing Practices and University Responses：European and Anglo－American Differences，London：Praeger Publishers，2003，p.114.

[22]Currie，Richard DeAngelis.Globalizing Practices and University Responses：European and Anglo－American Differences，London：Praeger Publishers，2003，p.114.

[23]李莉：“英美两国高等教育财政拨款体制的比较及经验借鉴”，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2002年第2期。

[24]夏建刚：“美国高等教育拨款模式的启示”，载《江苏高教》2002年第4期。

[25]Burke Joseph C.Accountability，Reporting，and Performance：Why Haven’t They Made More Difference.New York：N／A.／2011：p.10.

[26]阎元：“我国高等教育财政投入与拨款模式研究：困境与改革”，东南大学2006年硕士学位论文。

[27]刘琳、钟云华：“中英高等交友财政拨款模式比较分析”，载《高教探索》2010年第1期。

[28]Stanley E C，Patrick W J.Quality Assurance in American and British Higher Education：A Comparison In Quality Assurance in Higher Education：An International Perspective，1998，pp.39－56.

[29]范文曜、马陆亭主编：《国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款》，教育科学出版社2004年版，第9页。

[30]宋彬：“政府教育绩效预算：理论模型、经验借鉴与实证分析”，同济大学2007年博士学位论文。

[31]宋兰旗：“中国高校筹资制度创新研究”，吉林大学2011年博士学位论文。

[32]柯华庆：“实效主义法学纲要”，载《法律与社会科学（2010年第7卷）》，北京大学出版社2010年版，第71～80页。

[33]王莉华：《中英高等教育绩效拨款研》，浙江大学出版社2008年版，第304页。

[34]张彦通主编：《欧洲地区高等教育质量保障体系研究》，北京航空航天大学出版社2007年版，第11页。

[35]Burke Joseph C.Accountability，Reporting，and Performance：Why Haven＇t They Made More Difference.New York：N／A，2001，p.10.

[36]魏新主编：《教育财政学简明教程》，高等教育出版社2000年版，第142～147页。

[37]王莉华：“我国高等教育绩效拨款的局限与对策”，载《中国高教研究》2010年第5期。