高等教育投资制度的问题分析

高等教育财政拨款制度面临着高等教育在规模上的扩张，以及高校对拨款利用方面的差异。现有的拨款制度出现了新问题。高等教育财政拨款模式由“基本支出预算”和“项目支出预算”构成。可按项目进行管理的部分预算模式，还不能充分说明项目预算就已经形成了比较完善的绩效评估体系。高等教育投资的绩效评估工作仍然还处于起步阶段，评估体系还没有完全建立。

1.缺乏科学标准。虽然政府在对高等教育投资的审批中，有一整套预算编制和数额核定的法律制度，但绩效评估却缺少制度保障，科学合理的评估标准并没有形成体系。高等教育投资资金后期的管理和监督缺乏控制，投资绩效成为资金监管的盲区。现行的项目预算核算制，虽然具有可操作性，但过于注重定量分析，忽视了定性分析，可能造成重复投资。项目评估分类不够细化，各种专项支出，比如大型修缮、科研专项，没有综合衡量实施的可行性和科学性，可能造成投资浪费。评估指标不能兼顾长期和短期利益，对投资支出的效益不够重视。

绩效评估的复杂性。评价指标的确立具有通用性，对不同高校的评价方法也应该统一。而不同区域的经济发展水平不同，各类高校的办学理念、层次、规模不同，统一的评价体系在具体评估工作中，会遇到形式复杂的适用性问题。致力于准确、全面、客观地反映资金使用的真实情况，又有效开展评价工作，这个操作过程充满了各种困难。如果以偏概全，评估工作远离了资金使用的根本目标，对资金的使用无法做出一个全面可靠的评价，普很可能导致绩效评估引人诟病。高校虽然编制预算方案，接受教育部门的监督和考核，但在教育投资“重分配、轻使用”的机制下，一旦争取到教育拨款，对资金的使用往往具有很强的随意性。我国专项资金的分配往往缺乏规范的法律依据和合理的分配标准，资金分配受人为因素的影响很大，有较大的随意性，导致出现一些“跑部钱进”的现象。^[16]

2.轻视拨款后评估。高校和各级教育部门对投资往往重视资金分配决策过程，轻视拨款后对使用效益的评价，有效的资金使用后监督整改机制没有形成。财政资金落实后，资金使用就成了高校的内部责任。高校管理者往往着眼于如何把钱花光，从而实现资金预算便于争取下一年度的财政投资。资金的使用方向、投资绩效和办学成果并没有被完全纳入教育部门监督管控的范围中。教育拨款以获得资金使用效益的最大化为目标，提倡和鼓励资金的合理利用。但面对众多的高校，监督机制不完善，事后评价缺失。带来的后果就是，高校不顾资金效益情况，肆意设置专业，学生培养质量不高，根本不能在资金的使用效益上有所提高，对教育资金使用社会效益化的贡献更是无从谈起。诸多资金的利用，有时候成了教育领域各阶层管理者腐败、挥霍的温床。(www.xing528.com)

3.缺乏独立的评估机构。我国高等教育投资一般实行“谁拨付、谁监督”的管理模式，由教育主管部门通过财政拨付的形式直接拨给高校，中间没有其他机构的介入。在资金使用、管理及效益的评估等方面，没有形成独立的评估机构。资金使用情况的绩效评估是一项专业性较强的工作。基于自己要对自己所拨付资金负责的态度，一旦拨付资金没有完成当初设定的目标，或者出现使用不当的问题，单纯依靠拨款部门的监督和考核，不能完全站在中立的角度评价。独立自主的第三方评估机构则可以避免这种护短行为。

4.欠缺有效的投资监督。高校在资金的使用上具有很强的自主性，往往根据高校的发展规划和方向做出倾斜。从内部层面而言，主要依靠学校内部的自我监督，而这种监督缺乏绩效考评的制度环境。单纯依靠自我监督根本无法避免资金使用上的低效率问题。从外部监督方面来看，考核监督缺少法律依据和规则引领，对高等教育资金使用上的法律考核缺乏具体的规章制度和评估细则。由于各个高校所处地理环境、办学层次、专业设置、人员规模的不同，一套科学合理、适应性强的考核规则体系没有形成，分类考核逐渐流于形式。从绩效层面，高等教育拨款制度在进行改革试点探索。目前，我国尚未建立绩效评价体系，高等教育资金使用缺乏监督和评价机制，导致高等教育的资金困难与浪费、效益低下现象并存。^[17]

总之，现行的教育拨款制度，虽然经历了几次变革，取得了一些进展，但在教育资金的分配上仍缺乏合理利用的充分认识，在效率层面没有完善的评估体系和考核标准，没有形成竞争的拨款模式，拨款方式还依然保留着计划经济时代的痕迹。所以，基于充分有效使用教育资金的目的，即为使资金利用发挥出最大的实效，我们要更加注重绩效，引导高校之间形成良好的竞争氛围，将市场经济优胜劣汰的思想意识引入获得教育拨款的竞争过程中，以高校实力、教学和科研质量的高低确定投资资金的多少，建立起符合我国实际情况的绩效拨款法律制度体系。