高等教育投资制度的行政法研究

1.政府单一投资阶段。中华人民共和国成立之初，有高校205所。其中，私立高校61所，教会学校21所。^[60]受苏联影响，我国实行高度集中的计划经济体制，高等教育也走向公立化。1952年颁布《关于全国高等学校1952年的调整设置方案》，所有高校全部归国家所有。这一阶段的高等教育，采取对学生全部免收学费制度，政府根据“基数＋发展”的原则向各高校拨款，高校的资金单一来源是政府拨款。该时期的教育投资又分成了“中央统一财政，三级管理体制（1950～1953）”和“中央统一领导，条块结合、块块为主（1954～1979）”两个阶段。第一阶段，各大行政区根据本年度中央所确定的方针、原则，按中央财政部统一规定的预算科目表，分别编制年度教育预算，报送财政部门审核，并同时将副本报送高等教育部及教育部。^[61]在“中央统一领导，条块结合、块块为主”阶段，高等教育投资分为中央政府和地方政府投资，高校分为教育部直属高校、中央其他部委领导的部属高校以及地方政府所属高校。^[62]1954年教育部、财政部联合发出《关于解决经费问题程序的通知》：各省（市）教育厅（局）如发生经费不足，需先报请省政府同意考虑解决，如省政府解决有困难时，则由省政府转报中央人民政府政务院考虑。^[63]

政府作为唯一投资主体的高等教育投资制度弊端是明显的：一是制度没有体现效率，也难以实现公平；二是这种制度阻碍了其他投资主体进入高等教育，导致高等教育因为资金不足而影响发展；三是这种制度导致高校资金使用效率低下、“要规模不求质量”地发展。^[64]

2.高等教育投资改革阶段。1978年，十一届三中全会拉开中国改革开放的序幕。在改革开放的大环境下，高等教育投资多元化投资主体制度逐步形成，高等教育成本分担制度在逐步应用，高校的学杂费收取制度试行，公立高校筹资意识增强，高等教育投资制度从拨款制度到学生的资助制度的改革拉开了帷幕。

（1）财政拨款体制改革。1980年，中国财政体制改革成为中央与地方分级管理的财政体制，高等教育拨款也相应进行分级管理——中央各部委所属高校投资由中央财政负责，地方高校由地方财政负责。1986年以前，高等教育拨款的模式是“基数＋发展”。1986年10月《高等学校财务管理改革实施办法》提出高等教育拨款按照“综合定额＋专项补助”的方式进行。综合定额是根据高校、专业和学生的不同类别和层次标准来核定生均成本，再根据学生人数计算出高校的综合定额；专项补助是政府根据各高校的实际需要，安排给各高校使用的专项费用，是综合定额的有力补充。^[65]

（2）高校经费使用制度改革。1980年颁布《高等学校建立学校基金和奖励制度的试行办法》，高校可以建立基金，基金由高校财务部门集中统一管理，校（院）长有批准使用权。^[66]1982年出台《教育部部属高等学校财务管理试行办法》，对高校实行“预算包干、结余留用、超支不补、自求平衡”的教育经费管理办法。^[67]1986年颁布《高等学校财务管理改革实施办法》，规定高校有权按照“包干使用、超支不补、节余留用、自求平衡”自主统筹安排使用经费。^[68]这种制度赋予高校资金使用自主权，提高了资金的使用效率。

3.高等教育投资制度发展阶段。1993年的《中国教育改革和发展纲要》和1994年的《中国教育改革和发展纲要实施意见》对规范高等教育发展提出了纲领性要求。1995年和1998年，全国人大分别通过了《教育法》和《高等教育法》，均明确规定“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。^[69](www.xing528.com)

（1）高等教育投资的分级管理进一步加强。1994年实行分税制，确定了地方政府对高校投资责任。中国高校从1993年开始大规模地合并、调整；2000年下半年，全国高校1018所，教育部直接管理71所，50所高校隶属于中央其他10个部门，地方政府管理为主的896所，^[70]比较清晰的中央和地方两级管理高校模式基本形成。

（2）专项投资制度逐步规范。政府对各专项资金进行了制度性规范。为了配合“211工程”计划的实施，1997年2月，国家教委、国家计委以及财政部联合出台《“211工程”专项资金管理暂行办法》^[71]；1999年5月，教育部、财政部联合发布《面向21世纪教育振兴行动计划专项资金管理暂行办法》，都对专项资金投从资金管理权限和预算、资金管理与监督等方面进行了专门规定。^[72]

4.高等教育投资制度完善阶段。政府对高校使用的资金，特别是财政拨款的资金管理更加严格。2001年《财政国库管理制度改革试点方案》提出“推行国库集中支付制度改革”。2002年，教育部部属的山东大学、南开大学等高校进行国库集中支付制度试点改革。至2007年7月，教育部部属高校全面实行国库支付制度。^[73]2007年，颁布了《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》，对高校财务管理体制、运行机制、规范财经行为与监督体系等方面提出了意见。^[74]2008年，发布《加强教育部直属高校财政拨款结余资金管理暂行办法》，对高等教育投资的结余资金进行了规范。^[75]

2010年4月，发布《中央财政支持地方高校发展专项资金管理办法》，中央财政设立支持地方高校发展专项资金，支持地方高校重点发展和特色办学，中央财政对地方高校开始提供专项支持。^[76]地方高校根据规划进行申报，经主管部门审核后，省级财政部门组织专家或委托中介机构对地方高校的项目进行评估，省级财政部门对评估通过的进行统一汇总，报财政部审核，审核通过后具体下拨省级财政部门，省级财政部门再划拨给各高校。^[77]2010年4月，发布《高等学校信息公开办法》，规定了高校学生奖学金、助学金、学费减免、助学贷款与勤工俭学的申请与管理规定；财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标等内容。^[78]