高等教育投资与政府投资：行政法视角的研究

1.投资与教育投资。在投资学意义上，投资一般是指个人或机构通过投入一定的经济资源购买一定的资产或权利，在一定的时间内承担一定的风险，以期获得一定收益的行为或过程。广义上讲，“是为未来收入货币而奉献当前的货币”。^[9]“投资就是资本形成、获得或创造用于生产的资源。”^[10]《中国当代经济大辞典》认为：“投资是指一定经济主体（法人和自然人）为形成资产而投入的资金（资本）或生产要素以获取收益的经济活动。”^[11]投资，一般是指经济主体将一定的资金或资源投入某项事业，以获得经济效益的经济活动，即经济主体为获得经济效益而垫付货币或其他资源用于某项事业的经济活动。

教育投资是指一个国家和地区的各投资主体（政府、企业、个人、高校自身）根据社会发展的要求，向教育领域投入人力、物力和财力的行为，其投资量表现为这些人力、物力和财力的数量及其货币表现。教育投资也是指用于教育、训练后备劳动力和专门人才，以及提高现有劳动力智力水平的人力和物力的货币表现。^[12]作为教育经济学的基本范畴，教育投资反映了内部和外部关系：教育投资反映的内部关系，是指教育投资主体的结构，以及教育投资在教育部门内部的分配比例；教育投资反映的外部关系，是指教育对经济的作用，以及教育投资在国民经济中的比重^[13]。

2.教育投资与高校筹资的异同。教育投资是一个国家或地区根据教育事业发展的需要，政府、社会以及个人投入教育领域中的人力、物力和财力的总和，^[14]与高校筹资存在着共同点和不同点。两者的共同点是：①目的相同，都是为了高等学校的生存与发展。②一定的高等教育教育投资量必然会转化为高校的筹资量。③资金流向相同，都是从高校外部流向高校。两者的不同点：①筹资主体与投资主体互为客体，筹资主体为高校，它是教育投资的对象；投资主体为政府、民间组织、个人等，它是高校筹资的对象。②一所高校所获得的筹资量不一定等于投资量（如捐款不是投资）。^[15]

3.政府与政府投资。

（1）政府。政府是一个具有丰富内涵的概念。使用场合不同，其涵义也有差异。西方学者对政府概念的界定可以分为五种：一是制定规则、为社会公众提供服务的机构，这是最广义的政府；二是治理国家或社区的政治机构，这是第二广义的政府；三是泛指一切国家政权机关——国家立法机关、行政机关、司法机关和其他一切国家政权机关，统称为政府，这是广义的政府；四是指一个国家的中央和地方行政机关，如我国“人民政府”就是指各级行政机关，这是狭义的政府；五是指中央行政机关的核心部分，即内阁及各部，这是最狭义的政府。例如通常所说的“政府危机”“政府改组”即是。^[16]在我国，通常人们只从广义和狭义两种含义上去理解和使用政府概念。广义的政府是指执掌公权力的所有国家机关，包括多级立法机关、行政机关和司法机关。^[17]狭义的政府即国家行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法财政、工业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构，分别管理国家各方面的具体行政事务。^[18]国内行政学界虽然目前还未对“什么是政府职能”形成统一的看法。但对其基本内涵的界定为：“政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体地说，就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。”^[19]政府的社会职能，一般是指政府对社会文化、教育、科学、卫生、社会福利、社会救济、社会环境、公共设施等社会生活领域的公共事务管理职能。

（2）公共投资与政府投资。政府投资是公共投资的形式之一。“政府投资是国家为了实现其职能，满足社会公共需要，由政府通过投入政府财政资金，以建造和转化为政府公共部门资产的行为和过程。”^[20]从法律角度界定政府投资——政府投资是政府及其机构为获得经济效益或社会效益，以一定的资本出资参与或主导的经营事业过程。这一概念包含了投资主体、投资资本、投资对象、投资动机四个要素。^[21]政府是政府投资的投资主体，投资资本包括政府性资金和可作价使用的国有财产。投资对象是各种经营事业过程，是指将政府的出资转变为物质生产或者精神文化生产过程。以获取经济收益为目的，如工业、农业等；不以经济收益为主要目的，如文化、教育等——投资动机包括经济收益和社会效益两种。^[22]

政府投资是政府支出概念下的一个子集，与政府消费、转移性支出三个部分共同组成政府支出。(www.xing528.com)

图1－1　政府支出的组成

西方公共选择理论认为，公共投资是政府为提供公共产品而进行的投资，分为三类：公共基础设施项目投资、公共福利项目投资、公共事业项目投资。^[23]公共财政（Public Finance）是指政府集中部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。这一定义将公共财政与公共投资概念有机结合起来，即“公共财政为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，公共投资是其主要组成部分”。^[24]所谓公共投资，简单来讲就是以政府为投资主体，为提高生产资本的生产力，促进社会经济发展，提供公共产品和满足公共消费，在公共部门进行的投资活动。^[25]公共投资一般由政府承担，政府投资也被称为公共投资。政府为公共目的而投资，但公共投资并非由政府垄断，其他的公益性组织、非政府组织（NGO）等也承担了公共投资职能。公共投资不局限于由政府作为投资主体，政府仅是“公共投资”主体之一；政府投资也并不局限于公共、公益性领域，在竞争性、经营性领域，政府也可以投资，公共投资与政府投资内涵不完全相同。^[26]

4.政府投资高等教育。高等教育投资是指投入高等教育领域人力和物力的货币表现，包括从高等教育供给和高等教育消费需求两方面投入到高等教育领域的所有资源。从广义上讲，高等教育投资是指用于发展高等教育事业、培养不同层次的后备劳动者和专门人才，以及提高现有劳动者的知识和技能所需要的人力、物力和财力的总和的货币表现。从狭义上讲，高等教育投资主要是指教育经费，特指国家、学生个人、社会力量等向高等教育机构投入的可用货币表示的人力、财力和物力的总和。高等教育投资是明确用于高等教育的费用，是用于智力开发，培养具有高等专门知识创新型实用人才的，是一种生产性支出；这种投资同其他投资一样，也将存在着劳动消耗（投入）和劳动成果（产出）之间的比例问题，即投资的经济效果问题。因此，有必要加强高等教育的投资科学研究，探求提高高等教育投资经济效益的办法和途径^[27]。

从目的上来看，政府投资高等教育的目的是满足社会的高等教育需求。政府应当充分发挥市场机制的有效作用，在市场失灵的领域进行投资，以弥补市场机制的不足，并提供必要的公共产品，以提高国民福祉。从高等教育投资主体来看，政府投资高等教育的主体包括所有参与到政府投资过程的组织或个人，在政府投资决策中，财政部门发挥着重要作用。从高等教育投资内容上看，政府投资高等教育由事权和财权两部分组成。^[28]从行为性质上看，政府投资高等教育属于典型的行政行为，本质上是政府在高等教育投资领域运用行政职权进行的管理活动。

5.教育投资与教育投入。“投资”与“投入”。有的观点认为政府对公立高等教育拨款不应叫“投资”，而应该叫“投入”，认为“投入”是不计回报的，“投资”是要求回报的。这种观点存在偏差。其一，“投资”这一概念远远超越了将资金投入营利性单位以获取更多资金回报这种一般的理解，“资”应该理解为资产，指所有有价值的物品；其二，从目的上看，“投资”也不仅是指获取资金、物质利益的回报，而且包括由“投资”而产生的社会效用，比如一些抽象的社会效用，公平、正义、和谐，等等；其三，政府使用财政资金主要追求好的社会效益，有时候也追求资金回报。使用“投资”比使用“投入”更能从高等教育经费提供者的角度考虑，因为“投资”更倾向从投资主体的角度出发，更关注投资的“增益”。