检察官办案责任制改革：明确配备员额标准

（一）明确可配备员额的检察院内设机构的标准——承担办案职能

从检察官办案责任制改革的目的来看，该项改革的目的是解决检察权运行过度行政化的问题，或者说主要是解决“办案者不决定者，决定者不负责”的问题。或者说，检察官办案责任制改革的目的是为了让办案者决定，由决定者负责。而选出员额检察官的目的是为了让选出的检察官办案，中央也要求进入员额的检察官必须办案。因此，检察院的内设机构能否配备员额的标准应该是这个机构是否承担办案职能。

检察院内设机构中有的承担办案职能，有的承担辅助办案职能，有的承担服务和管理办案人员职能，其中只有承担办案职能部门才能配备检察官员额。实际上，也只有承担办案职能的部门才能落实组建检察官办案组织，并按照新的检察权运行机制运行，也才能实现对检察官办案活动的考核。

界定某个内设机构是否承担办案职能，首先要界定何谓检察官办案责任制改革中的“办案”。有论者认为，办案就是作为诉讼主体的一方参与诉讼活动的过程。^[29]也有论者认为，办案就是依照法律依照程序行使检察权。办案有三个特征：行使对案件的处理、裁判等权能；涉及对案件当事人人身、财产利益的调整；行使办案权能需要依据既定的法律程序。^[30]就第一种观点来看，其对办案所作的定义无疑是不准确的，因为普通民事诉讼的原告、被告和第三人也是作为诉讼主体参与诉讼活动的过程，他们的行为无疑不是办案。实际上，除提起公诉时检察官可以视为诉讼主体的一方外，履行批准逮捕、进行诉讼监督等职能时检察官根本不是诉讼主体。就第二种观点来看，其对办案的界定不够清晰，其概括的办案特征有一定的借鉴意义，但也存在不够准确的问题。如检察机关不具有裁判权，检察机关的办案不可能行使对案件的裁判权能；办案不仅可能影响当事人的人身权利和财产权利，还可能影响当事人的民主权利。另外，办案所依照的法律程序是诉讼法的规定，而不是其他法律或司法解释。因为检察机关的办案指的是诉讼活动中的办案，而不是其他如行政执法办案，而诉讼活动中的办案必须有诉讼法上的依据，按照诉讼法规定的条件和程序进行。因此，笔者认为，检察官办案责任制改革中的“办案”是指检察人员依照诉讼法的规定通过行使对刑事、民事、行政案件的司法审查、处理职能，进行的直接涉及案件当事人人身、财产或民主权利调整，并产生相应法律效力的活动。对于检察机关内设机构而言，只有依照诉讼法的规定有权通过行使对刑事、民事、行政案件的司法审查、处理职能，进行直接涉及案件当事人人身、财产或民主权利调整，并产生相应法律效力的活动的部门才是承担办案职能的部门。

（二）确定可配备员额的检察院内设机构(www.xing528.com)

就前文所论及三类部门来看，第一类部门如承担审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等职能的部门都依照诉讼法规定的条件和程序承担通过行使对刑事、民事、行政案件的司法审查、处理职能，进行直接涉及案件当事人人身、财产或民主权利调整，并且产生了相应法律效力，因而第一类部门承担了办案职能，应当为这些部门配备检察官员额是毫无疑问的，实践中对此也没有异议。第三类部门如承担文秘、政工党务、纪检监察等职能的部门是纯粹的行政、后勤或辅助部门，无权依照诉讼法的规定通过行使对刑事、民事、行政案件的司法审查、处理职能，进行直接涉及案件当事人人身、财产或民主权利调整的活动，这些部门不应配备检察官员额在实践中也基本没有争议。中央政法委员会《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》（中政委〔2017〕9号）也明确规定：“员额应当向一线办案部门倾斜，办公室、政工党务、纪检监察、培训教育、司法技术等部门不得设置员额岗位。”实践中争议较大的是第二类部门，即承担法律政策研究、控告检察、案件管理、检察委员会办公室等职能的部门是否应当配备检察官员额的问题。

笔者认为，虽然最高人民检察院明确承担法律政策研究、案件管理、控告检察等职能的部门可以少量配置检察官员额，实践中各地检察院也大多在这些部门配置少量的检察官员额，但是实际上这些部门是不是办案部门，能不能配备员额仍然值得研究。为判断这些部门能否配备员额，让我们来考察这些部门是否承担了办案职能。根据检察院刑事诉讼规则第664条的规定，案件管理部门的职责是对检察机关办理案件的受理、期限、程序、质量等进行管理、监督、预警。从案件管理部门的职责来看，其职责没有诉讼法上的直接依据，其行使的也不是司法审查和处理职能，不直接涉及案件当事人人身、财产和民主权利调整，案件管理部门行使职能的行为对外也没有相应的法律效力。因此，案件管理部门不具有办案职能。根据《人民检察院法律政策研究室工作条例（试行）》的规定，法律政策研究部门可能与办案有关的职能是：对本地检察工作适用法律问题进行研究，适时提出立法建议，对下级院提出的法律适用问题负责提出咨询意见；对疑难案件和其他地区性重要问题进行调查研究，提供意见和建议；或最高人民检察院研究室制定司法解释。然而，这几项职能都不属于依照诉讼法规定行使对刑事、民事、行政案件的司法审查、处理职能，也不直接涉及案件当事人人身、财产或民主权利调整，不具有相应的法律效力，故这些职能都不是办案。因而，法律政策研究部门没有办案职能。内设机构改革后，各级检察院基本没有单设检察委员会办公室，但该项业务依然存在，那么该业务是否包括办案呢？《人民检察院法律政策研究室工作条例（试行）》也规定了检察委员会办公室业务，即程序性审查提交检委会讨论的事项和案件材料；实体性审查提交讨论的案件，提出相关法律参考意见；督办检察委员会决定事项等。检察委员会办公室的这几项业务，没有诉讼法上的依据，只有检察委员会讨论决定有关事项有诉讼法依据。检察委员会办公室作为检察委员会的办事机构，其职能的依据是相关司法解释性文件，而非诉讼法。检察委员会办公室对案件进行审查时提出法律参考意见，只是供检察委员会成员参考，不是司法活动，因而不是司法审查和处理，也不直接涉及当事人人身、财产和民主权利，没有相应的法律效力。因此，检察委员会办公室相关业务不是办案。内设机构改革后，控告和申诉检察部门合而为一，相关职能也发生了变化。按照新的刑事诉讼规则的规定，对当事人及其近亲属不服生效刑事裁判或检察机关处理决定的申诉，先有负责控告申诉工作的检察部门进行审查，认为可能存在错误的，再由负责捕诉工作的部门进行立案复查。按照上述规定，控告申诉检察部门无疑具有办案职能，应当配备检察官员额。值得注意的是，对于纯粹的控告检察职能，如受理相关案件并进行分流；对妨碍刑事诉讼权利和本院办理刑事案件中的违法行为的控告申诉案件进行调查后提出纠正建议等，控告检察部门在履行这些职能时不直接涉及当事人人身、财产和民主权利调整，不是办案职能。实际上，承担案件管理、法律政策研究、检委会办公室等职能的部门也难以真正落实制定检察官权力清单、组建办案组织、入额检察官办案、对检察官办案进行考核等检察官办案责任制改革的要求。而且，根据中央政法委和最高人民检察院的要求，领导干部入额后必须办案。如果这些部门的入额检察官办理本部门的相关业务也符合检察官办案责任制改革要求，那么意味着分管这些部门的院领导也可以办理这些部门的业务，而不用到办案部门办案，这显然违背中央和最高人民检察院要求。根据上述分析可知，如果仅从办案的角度分析，这些部门无疑都不具有办案职能，不适宜配备检察官员额。

然而，不可否认的是，法律政策研究、案件管理、控告检察、检察委员会办公室等部门与办案有非常紧密的联系，都需要熟悉办案业务的人才，这些部门的部分业务甚至对办案水平的要求比普通办案部门更高。这些部门如果不配置一定的检察官员额，势必难以留住懂办案业务的人才。鉴于这种情况，笔者认为，可以考虑建立研修检察官制度，在这些部门设置研修检察官岗位，定期安排办案部门的检察官到这些部门进行为期半年或一年的研修，这些部门的负责人也是研修岗位，由其他业务部门负责人轮流到这些部门进行研修，考虑工作的连续性，部门负责人研修期限为三年，检察官或业务部门负责人研修期满回归原业务部门，研修期间保留检察官一切待遇，但不对这些检察官进行检察官业绩考核，这样既可以解决这些部门因无法配置检察官员额而导致懂办案业务的人才缺乏的问题，也能让办案部门的检察人员得到更多学习与办案有关的其他业务的机会。

综上所述，建议由最高人民检察院下发文件，根据全国各级检察院业务部门的设置情况，明确承担侦查监督、审查起诉、未成年检察、民事行政检察、刑事执行检察、刑事申诉检察、职务犯罪检察等职能的部门属于办案部门，可以配备检察官；承担法律政策研究、案件管理、检察委员会办公室等职能的部门配备少量检察官员额作为检察官研修岗位；承担综合文秘、政工党务、纪检监察、培训教育、司法技术、司法警察、计划财务装备、后勤服务等职能的部门不能配置检察官员额。