完善检察官权力清单制度的改革成果

（一）制定分级分类的全国统一检察官权力清单

如前文所述，由于各省分别制定本省检察官权力清单会导致一系列问题，建议由最高人民检察院制定分级分类的全国统一检察官权力清单。其中“分级”是指根据检察院的四个层级分别制定基层、市级、省级和最高人民检察院检察官权力清单。“分类”是指将全国各级检察院分为几类地区，不同地区类型的检察官的决定权范围有所差异。由于省级检察院的案件数量和人员素质状况相对而言差异较小，故省级检察院检察官的决定权范围全国统一，而全国市级检察院和基层检察院的案件数量和人员素质差异巨大，可以考虑将市级和基层检察院检察官的决定权范围分为大、中、小三个档次，案件数量越多、检察官素质越高的市级检察院和基层检察院检察官办案决定权越大，反之越小。这样既可以做到全国范围内检察官权力清单的相对统一，确保检察官权力清单的权威性和执法标准的相对统一，又可以兼顾不同地区检察院的实际情况。另外，制定全国统一而又分地区类型的检察官权力清单还可以较好地解决目前各地检察官权力清单名称、形式、结构不一致的问题。

最高人民检察院认为目前不适宜制定全国统一检察官权力清单的理由是：一方面，由各省级检察院制定辖区各级检察官权力清单，可以兼顾不同地区检察机关办案数量、人员素质等不平衡的实际情况。另一方面，制定检察官权力清单是过渡性措施，今后检察委员会、检察长和检察官的办案职责权限，最终要通过修改法律和检察机关诉讼（监督）规则予以明确。^[25]然而，如前所述，很多省市区各级检察院的情况同样差异巨大，由省级检察院制定辖区各级检察官权力清单同样不能兼顾辖区各级检察院办案数量、人员素质等不平衡的实际情况。相反，由最高人民检察院制定分级分类的全国统一的检察官权力清单能兼顾全国各地检察院办案数量和人员素质不均衡的实际情况。另外，毫无疑问，制定检察官权力清单只是过渡性措施，将来势必要通过立法或制定检察机关内部司法解释性文件的方式对检察官权力予以固定。通过法律或司法解释性文件对检察官权力予以固定，意味着统一全国范围内各级检察官的办案决定权（至少是统一全国范围内同级检察院检察官的办案决定权）。相对根据各省市区分别制定的检察官权力清单来统一检察官办案决定权而言，无疑根据最高人民检察院统一制定的分级分类检察官权力清单来统一检察官办案决定权更加容易。因此，最终需要通过制定法律或司法解释性文件明确检察官办案权限不应成为反对由最高人民检察院统一制定检察官权力清单的理由。

（二）规范检察官权力清单的授权范围

有学者认为，对入额检察官的权力配置应把握以下几项原则：一是大小原则。即检察委员会或检察长决定重大事项；检察官决定一般和较小事项。二是上下原则。案件正常按程序运行由检察官决定，案件程序发生逆转或者终止，由检察长或检察委员会决定。三是书状原则。对书面决定予以严格审核，对于口头意见，如法庭支持公诉，则检察官自行决定。四是有无争议判断原则。案件没有争议或争议事项比较容易判断的，由检察官决定，案件争议较大，则由检察委员会或检察长决定。五是强制性判断原则。即对人和物采取强制性措施，原则上要经过审批。对于查询财产状况、非强制性证据调查等轻微的强制侦查行为，则由检察官决定。^[26]上述观点无疑对实践中检察机关制定检察官权力清单有一定指导意义。然而，上述原则也存在一些问题，如“大小原则”中何为重大事项，何为较小或一般事项不够明确，不同的人可能有不同的认识。“书状原则”要求对书面决定严格审核，但实践中检察机关的办案决定基本上都以书面形式作出，如果对书面决定都严格把关，要求由检察长审批，则会导致检察官决定权范围过窄。而“有无争议判断原则”可能导致很多小案件由于有较大争议也提交检察长或检察委员会决定，同样违背了放权给检察官的初衷，也不利于检察官业务能力的提高。

最高人民检察院《关于完善检察官权力清单的指导意见》第5条^[27]对检察官的授权问题作出了规定。该条第1款主要是原则性地规定了授予检察官办案决定权应考虑各级检察院职责、不同业务特点、对当事人和其他执法司法机关的影响等因素。第2款则确立了对市级和基层检察院检察官充分放权原则。第3款规定对提出（提请）抗诉、提出纠正违法意见、检察建议等影响其他执法司法机关的决定权由检察委员会或检察长（副检察长）行使，这实际上确立了影响与其他执法司法机关关系的事项决定权不宜下放的授权原则。这三条规定对各省确定和修改检察官决定权的范围起到了一定指导作用，但该指导意见关于检察官授权问题的规定存在不够全面、指导性不够强的问题。

笔者认为，在目前的形势下，确定检察官权力清单的授权范围应把握以下几项原则：

第一，总体上应当充分授权，特别是有亲历性要求的事项应尽量授权。总体上充分授权是本次检察官办案责任制改革的基本要求，也是深化检察官办案责任制改革的重要条件。因此，总体上充分授权是确定检察官授权范围的一项基本原则。亲历性较高的案件决定事项，检察官作为直接承办人，能够通过对事实和证据的审查形成内心确信，从而作出正确决定，而检察长由于没有进行亲历性审查，不容易形成内心确信，难以作出正确决定。因而，对亲历性要求高的事项应尽量授权。

第二，法律明确规定由检察长或检察委员会行使的权力不能授权给检察官行使。如前所述，只有法律明确规定由检察院行使的权力，检察长可以委托检察官行使，而法律明确规定由检察长或检察委员会行使的权力，不能委托给检察官行使，否则就有违法之嫌。(www.xing528.com)

第三，导致程序逆转或终止的权力暂不宜授权给检察官行使。在目前我国司法环境还有待改善，单靠检察官个人难以抵御办案干预，需要通过检察长或检察委员会决定来抵御外界干预或外来压力的情况下，将不起诉、不批准逮捕等导致程序逆转或终止的权力下放给检察官容易导致司法腐败。另外，不批准逮捕、不起诉案件大部分是疑难、复杂案件，目前虽然各地进行了员额制改革，入额检察官基本上为业务骨干，但检察官的整体素质有待提高的整体状况没有根本改变。在这种情况下，将不起诉、不批准逮捕决定权等导致程序逆转或终止的权力下放给检察官也不利于保障案件质量。在此意义上说，部分地区将不起诉、不批准逮捕、附条件不起诉等权力下放给检察官的做法值得商榷。

第四，对其他执法司法机关的行为进行监督或纠正的决定权暂不宜授权给检察官行使。对其他执法司法机关的行为进行监督或纠正，如提出抗诉、检察建议，发出纠正违法通知书等，不仅直接影响其他执法司法机关的正常活动，而且影响到司法实践中执法司法机关之间的协作配合，故对此应慎重，对于此类决定权目前以暂不下放为宜。

第五，重大、疑难、复杂案件决定权暂不宜下放给检察官行使。如前所述，我国检察官的整体素质还有待提高，不少检察官办理重大、疑难、复杂案件的能力尚有待增强。正如有学者所指出，由资深检察长或检察官审核疑难复杂案件，对弥补检察官个人素质和经验不足、保证案件正确处理具有积极作用。^[28]另外，我国目前所处的特殊历史阶段，决定了很多案件的办理不仅需要较强的专业能力，还需要较为丰富的社会经验，甚至还需要调动一定社会资源的能力。因此，在目前的形势和条件下，将重大、疑难、复杂案件决定权下放给检察官，不利于这类案件的处理。从实践中的做法看，各省检察官权力清单基本上都规定重大、疑难、复杂案件由检察长或检察委员会决定。这说明重大、疑难、复杂案件决定权暂不宜下放给检察官行使这一原则在实践中也得到了广泛认可。值得注意的是，实践中一定要严格限定并明确规定重大、疑难、复杂案件范围，避免部分检察院过于扩大重大、疑难、复杂案件范围，从而影响检察官独立行使办案决定权，也避免有些检察官因不愿承担司法责任，以案件属于重大、疑难、复杂案件为由，逃避行使办案决定权。

（三）改变检察官权力清单的授权方式

采用正面清单，对于决定权不明的事项由检察长或检察委员会决定，无疑有利于检察权合法规范行使。然而，办案责任制改革后需要由检察长或检察委员会决定的事项往往是非常重要的事项，这些重要事项被遗漏的可能性极小，因而实践中决定权限不明的事项基本上都是不重要的、偶发事项的决定权，这些事项决定权完全可以由检察官行使。因此，笔者认为，检察官权力清单采用负面清单的形式更符合检察官办案责任制改革和检察工作的实际需要。

（四）规范检察官权力清单的结构和内容

由于程序性和事务性工作不是一种权利，不需要经过授权，而且在办案责任制改革前，这些程序性和事务性工作本身也由检察官承担，故检察官权力清单不应规定检察官承担的程序性或事务性工作内容。对于检察官权力清单是否应规定检察官职责的问题，正如上文中最高人民检察院司改办解读《关于完善检察官权力清单的指导意见》时所指出，办案责任制改革前，检察官也同样履行相关办案职责，这些职责无需另行授权。另外，目前我国建立检察官权力清单制度的目的在于明确检察官的决定权，如果将职责与职权一同规定，不利于突出检察官的权力，故检察官权力清单也不宜规定检察官的职责。因此，制定检察官权力清单时应避免将办案职责、非办案业务、操作性及事务性工作以及司法责任等内容列入权力清单。

在检察官权力清单的内部分类问题上，有以下几个问题值得注意。一是控告检察、案件管理、法律政策研究、检察委员会等业务类型不需要制定检察官权力清单。因为这些部门没有真正意义上的办案业务，不适宜配备检察官，故也无需制定检察官权力清单（具体内容下文再述）。二是未成年检察业务检察官权力清单不适宜单列。由于未成年检察业务并非一项独立的检察业务，其只是将涉及未成年人的各项检察业务抽取出来合并而成的一项检察业务，故未成年检察业务的检察官权力清单完全可以被侦监、公诉等部门的权力清单所涵盖，无需单独制定检察官权力清单。三是没有必要对检察官权力清单分类过细。分类过细会导致检察官权力清单过于复杂，而且会导致检察官权力清单中重复的内容过多，实际上按照侦监、公诉、民行、刑执、刑申等大的业务门类进行分类是较为妥当的。