我国检察官办案责任制改革成果

（一）调整检察官惩戒委员会的组成人员

1.域外惩戒机构组成情况

英美法系和大陆法系国家在检察官惩戒模式上有较大差异，英美法系国家检察官性质上属于行政官，对检察官进行惩戒时不需要特别注意检察官的相对独立性，故基本上没有设立专门的惩戒机构。如美国检察官具有较为浓厚的行政官色彩，和我国检察官一样在法律上没有独立地位，其权力受到司法审查、政治选举和大陪审团制度的约束，惩戒并非防止检察官权力滥用的主要制度。鉴于美国检察官也是职业律师，对其适用律师的惩戒方式，由律师业诉冤委员会或法院进行制裁。对检察官的违纪行为，法院可以藐视法庭为由予以制裁。^[9]另外，律师业诉冤委员会也可以监督检察官遵守行业道德的情况。^[10]

大陆法系国家和地区在对检察官进行惩戒时则既要注意防止检察官权力的滥用，也要注意保障检察官独立行使职权，故往往建立完善的惩戒程序、设立专门的惩戒机构对检察官进行惩戒。在德国，轻微的不正当行为，由检察长决定警告或训诫。职务法庭适用正式纪律惩戒程序负责处理重大的不正当行为。警告或训诫外的其他措施只能由职务法庭决定。检察官对检察长决定的警告或训诫不服，也可以向职务法庭提出异议。州职务法庭由1名庭长和其他成员组成，其他成员中常任和非常任成员各占一半。所有成员均为终身法官，非常任成员必须是涉案法官所属法院的法官。职务法庭的成员由设立职务法庭的法院院长确定。法院院长和其常任代理不能成为职务法庭的成员。担任律师的前法官可以作为常任成员，但只有一名律师可以被任命为职务法庭成员，且该律师应具有能当选律协会长的资格。^[11]，联邦职务法庭设在联邦最高法院，由主审法官1名，常任陪审法官2名以及非常任陪审法官2名组成合议庭进行审判。常任陪审法官和主审法官是联邦最高法院法官，由终身检察官担任非常任陪审法官。^[12]

在法国，在最高司法官委员会内部设有专门负责检察官惩戒的机构。根据法国宪法第65条的规定，最高司法官委员会由总统主持，司法部长为法律上的副主席，可以代理总统为主席。负责对检察官惩戒提出意见的机构除总统和司法部长外，还包括五名检察官和一名法官、一名最高行政法院法官，以及分别由总统、国民议会主席和参议院主席任命的三名既不属于议会也不属于司法界的人员。当最高司法委员会审议检察官惩戒事项时，由驻最高法院检察长任主席。^[13]对于检察官来说，最高司法官委员会不是裁决机构，其作用仅仅是将相关意见提交司法部，最终由司法部作出裁决。^[14]

在日本，对检察官的非违纪处分的处理决定，由设置在总理府的检察官资格审查会负责。对检察官的纪律惩戒则适用公务员法的相关规定，对各检事长、次长检事和检事总长的惩戒由内阁负责，法务大臣负责对检事和副检事的惩戒。检察官不服惩戒处分和行政处分，可以申请人事院审查。由人事院“公平委员会”调查处分是否正当，审议后作出裁决。^[15]

韩国《检事惩戒法》规定了对检察官的惩戒事宜，根据该法规定，法务部内设的检事惩戒委员会专门负责对检察官的惩戒工作。该委员会由1名委员长和6名委员组成。委员长由法务部长官担任，任期为三年。^[16]委员长的职责是统理会务，召集和主持会议。委员会设立干事1人、书记若干人。干事和书记的职责主要是按照委员长的指示，负责制作和保管有关惩戒工作记录和文件。^[17]

在我国台湾地区，对检察官惩戒适用法官惩戒程序。对检察官违法违纪行为进行惩戒前，应先进行个案评鉴，个案评鉴由评鉴委员会负责，评鉴委员会评鉴后认为应予惩戒的，则由台湾“法务部”移交“监察院”进行审查，最后由职务法庭进行审判，也可以由“监察院”直接移送职务法庭审判。职务法庭由公务员惩戒委员会委员长和4名陪席法官组成合议庭进行审理，陪席法官应担任法官10年以上。合议庭由“公务员惩戒委员会委员长”担任审判长。陪席法官由12人组成，这12人每审级4人，由“司法院法官遴选委员会”遴选、“司法院长”任命，任期为3年。陪席法官至少一人（但不能全部）与被惩戒检察官同一审级。职务法庭陪席法官遴选前，先由“司法院”发函请相关机关、团体推荐人选。“公务员惩戒委员会委员长”因故不能担任审判长时，由职务法庭合议庭资深法官担任，合议庭法官资历相同时，由年长者担任，但各法院院长不得担任职务法庭成员。^[18]

2.域外检察官惩戒机构组成的启示

通过域外检察官惩戒机构的介绍，我们可以得到以下启示：

（1）检察官惩戒机构组成人员中法官、检察官应占很大比例。基本上凡是设立专门性惩戒机构的国家或地区，其检察官惩戒机构成员中法官、检察官都占了很大比例。如德国以及台湾地区的职务法庭全部由法官组成，法国的最高司法官委员会大部分由法官、检察官组成。

（2）检察官惩戒机构组成人员的选拔程序应非常严格。如德国、台湾的职务法庭法官都有较为严格的选拔程序，台湾遴选职务法庭陪席法官前，要先由“司法院”发函给相关机关、团体，请它们推荐陪席法官人选。德国和台湾都明确规定法院院长不得担任职务法庭法官。法国限定由驻最高法院检察长任主席，其他法官检察官由法官检察官组成的共同团体选举产生。^[19]

（3）律师作为惩戒机构组成人员应受到严格限制。除德国允许一名律师作为职务法庭成员外，其余国家和地区均没有律师作为惩戒机构组成人员。而且德国实际上对律师担任职务法庭组成人员也进行了严格限制，限定只能有一名律师，不仅要求该律师之前担任过法官，而且要求该律师具有能当选律协会长的资格。

（4）检察官惩戒机构中应注意司法官的层级搭配。如德国联邦职务法庭的审判长和常任陪审法官由联邦普通法院法官担任，非常任陪审法官由涉案法官所属法院系统和涉案法官不同法院的终身法官担任。法国检察官惩戒机构中的检察官除最高法院检察长外，还包括最高法院代理检察长以及普通检察官。台湾职务法庭陪席法官由“司法院法官遴选委员会”遴选12人组成，其中每个审级各4人。

3.关于我国检察官惩戒委员会人员组成的建议

（1）限定检察官惩戒委员会委员必须具有法律专业背景，熟悉检察工作，有能力对检察官的履职行为是否应受惩戒进行专业判断。由于域外检察官惩戒机构基本上只对检察官违反职业操守和道德有关的事项进行惩戒，原则上对检察官的司法行为本身不予惩戒。如德国职务法庭的惩戒事由只能是司法官核心领域之外的司法行为，如生活不检点、不当言论等，但核心领域之内的司法行为，如判决行为，以及为判决作准备的行为不在惩戒之列。^[20]台湾职务法庭惩戒的事由除故意或重大过失导致不起诉和缓起诉错误的外，其余的主要也是程序性违法或违反职业伦理规范的行为。^[21]故域外国家或地区允许少量非专业性人员作为检察官惩戒委员会成员具有合理性。而我国检察官惩戒的事由不涉及检察官违反职业操守或道德的事项，涉及的都是司法行为本身，而对司法行为本身是否需要惩戒进行判断需要专业知识，非专业人士难以胜任。因此，我国检察官惩戒委员会成员都应当具有法律专业背景。在此意义上说，由于大部分人大代表和政协委员不具有法律专业背景，难以对检察官履职行为的正当性、合法性、合理性作出专业判断，故应当修改《惩戒制度意见（试行）》第4条关于惩戒委员会由人大代表、政协委员、法学专家等组成的规定，规定惩戒委员会由政治素质高、具有法律专业知识、职业操守好、熟悉检察工作的人员组成。(www.xing528.com)

（2）限定惩戒委员会中法官、检察官的比例不低于50%，且未担任领导职务的普通检察官的比例不低于10%，不少于1个。为保证检察官惩戒委员会熟悉各级检察工作的实际情况，借鉴域外台湾等地区从不同层级的法院、检察院遴选惩戒机构成员的经验，应规定惩戒委员会中的法官、检察官委员从辖区内不同层级人民法院、人民检察院选任。另外，未担任领导职务的普通检察官应界定为未担任各级检察院内设机构负责人（包括正职和副职）以上职务。

（3）分类建立惩戒委员会委员库，同时明确检察官惩戒委员会审议惩戒事项时的人数要求。可以推广陕西等省份设立检察官惩戒委员会常任委员和非常任委员的做法，检察官惩戒委员会设立少量常任委员，每次惩戒委员会审议惩戒事项常任委员都应当参加，还应建立非常任委员库，每次惩戒委员会审议惩戒检察官事项时，随机抽取若干名非常任委员参加审议，以防止滋生腐败或不公。虽然非常任委员库的人数各省可以不统一，但检察官惩戒委员会审议惩戒事项时的人数应当全国统一。

（4）暂时避免律师担任检察官惩戒委员会的委员。鉴于域外发达国家或地区在司法环境明显好于我国的情况下还对律师担任检察官惩戒委员会成员予以严格限制，而我国目前法官、检察官和律师之间存在利益输送关系的情况还比较常见。避免律师担任检察官惩戒委员会委员既可以防止律师利用担任检察官惩戒委员会委员的职务干预检察官办案，也可以防止律师因检察官以往办案中的交情或过节而在审议检察官惩戒事项时发表不公正的意见。故我国应暂时禁止律师担任检察官惩戒委员会委员。

（二）明确我国检察官惩戒委员会的功能定位

目前，我国包括《惩戒制度意见（试行）》在内的官方文件中似乎都没有关于检察官惩戒委员会功能定位的明确表述。根据《惩戒制度意见（试行）》的规定，惩戒委员会的职责主要是根据人民检察院调查的情况，审查认定检察官是否违反检察职责，并提出当事检察官存在故意、重大或一般过失以及是否违反职责的意见，但对当事检察官的最终惩戒决定及处理则由人民检察院作出。根据《惩戒制度意见（试行）》关于惩戒委员会组成的规定来看，检察官惩戒委员会是相对中立的第三方机构。因此，检察官惩戒委员会的定位应是对检察官是否应承担司法责任进行专业性认定的第三方机构。其在检察工作中承担两方面的功能：一是加强对检察官履职行为的监督，防止对检察官惩戒的行政化、内部化，将检察官办案责任制落到实处。以往对检察官的惩戒完全由检察机关纪检监察部门负责，由于人情因素、社会影响等方面的考虑，对检察官的违法违纪行为容易“大事化小、小事化了”，不能达到以儆效尤的效果。而且检察机关在系统内部对检察官进行惩戒，相关程序和过程不公开，也容易被社会公众认为是“暗箱操作”。检察官惩戒委员会这个独立第三方机构的介入，则改变了对检察官的惩戒由检察机关一家负责的做法，对检察机关惩戒检察官起到监督制约作用，有利于防止对检察官惩戒的“暗箱操作”。二是保护检察官依法履职，防止检察官受到不当惩戒。根据2016年7月中共印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第14条的规定，法官、检察官的履职行为，必须经法官、检察官惩戒委员会审议才能启动错案责任追究程序。这实际上是将经过检察官惩戒委员会的审议作为了追究检察官错案责任的前置程序。而检察官惩戒委员会通过对检察官履职行为的主观过错进行认定，区分是否应当追究检察官的司法责任，从而防止检察官被错误追责，达到保障检察官依法履职的目的。

（三）改进我国检察官惩戒委员会的设立模式

1.设立层级方面。保留各省检察官惩戒委员会和最高人民检察院检察官惩戒委员会的同时，值得研究的是，地级以上市和县（区）有无必要设立检察官惩戒委员会的问题。之所以只在省一级设检察官惩戒委员会，主要是考虑每个省份平均每年因违反办案规定被查处的检察人员违法违纪案件数量仅为3.5件，从惩戒成本和均衡认定责任角度考量，在省一级设立检察官惩戒委员会较为合理。^[22]笔者认为，上述考虑是较为合理的：第一，原来每个省份每年查处的检察人员违法违纪案件仅为3.5件，即使设立检察官惩戒委员会以后，由于对检察官惩戒的公开、透明，可能导致此类案件数量有所上升，但也不至于数量太大，省一级检察官惩戒委员会应当可以消化，没有必要浪费资源在市、县再设立检察官惩戒委员会。第二，目前省级以下检察院人员实行统一管理，由省一级设立的检察官惩戒委员会统一对全省检察官惩戒问题进行审议，也是省级以下检察院人员统一管理的应有之义。第三，在同一省份内检察官惩戒委员会层级过多会导致对检察官惩戒尺度把握不一，影响对检察官惩戒的统一性。而且只在省一级设立检察官惩戒委员会还有利于减少人情等因素的干扰，有利于保证对检察官惩戒的公正进行。

2.分别设立检察官惩戒委员会和检察官遴选委员会

采取惩戒委员会和遴选委员会合一模式的好处在于成立和运行成本较低，避免需要两套人马，两套机构，但其缺点也较为明显：一是遴选与惩戒属于性质完全不同的工作，对委员的要求也明显不同，“一套人马”实际上难以同时满足遴选和惩戒的需要。如检察官遴选委员会一般要求组织人事部门人员参加，但组织人事部门的人员往往不具有法律专业背景，不熟悉检察工作，难以对检察官的履职行为是否应当受到惩戒进行专业判断。二是遴选委员会和惩戒委员会在制度功能、职责定位、议事规则方面存在显著差异，将两者予以捆绑，由同一个机构既负责检察官选任，又负责检察官惩戒，容易导致遴选与惩戒工作的交错混乱，容易干扰惩戒工作的独立性和中立性。^[23]故分别设立检察官惩戒委员会和遴选委员会更为合理。

3.合并设立检察官惩戒委员会和法官惩戒委员会

有观点认为，《惩戒制度意见（试行）》虽然由最高人民法院和最高人民检察院共同印发，但明确规定由两家根据该意见分别制定法官、检察官惩戒工作办法，因此，法官和检察官惩戒委员会应当分别设立。^[24]笔者认为，法院和检察院同属司法机关，法官的履职行为和检察官的履职行为同属司法行为，虽然二者在具体方式上有所差异，但共性远大于个性，在履职行为是否存在故意、重大或一般过失以及是否违反职责的认定方面，法官与检察官并无本质差异。因而，法官惩戒委员会和检察官惩戒委员会分开设立的意义不大。而且，法官惩戒委员会和检察官惩戒委员会分开设立还会增加成立和运行成本。故法官、检察官惩戒委员会采用合一的模式更加合理。

4.进一步理顺检察官惩戒委员会与检察机关纪检监察部门的关系

理顺检察官惩戒委员会和检察机关纪检监察部门的关系，关键是对检察官惩戒委员会审议意见的效力予以合理确定。而确定惩戒委员会意见的效力则必须厘清我国建立检察官惩戒制度的根本原因。在检察官的违法违纪问题上，之所以设立检察官惩戒委员会审议的前置程序，主要原因在于检察官违法违纪问题的特殊性：一方面，检察官属于司法官，对司法官的惩罚容易影响社会对司法公正的信赖，因此对司法官的惩罚应当慎重。由检察官惩戒委员会进行审议，可以采取公开听证等形式，能够较好地保障检察官辩解、举证、申请复议和申诉的权利，可以更为慎重地处理检察官的违法违纪问题；另一方面，检察工作属于技术性较强的工作，检察官的司法行为是否正当、合法，需要由较为专业的人员进行判断，惩戒委员会由资深法官、检察官、法学学者代表等专业性人士组成，能够较好地判断检察官司法行为的正当性和合法性。考虑建立检察官惩戒制度的上述原因，实践中应避免检察官惩戒委员会审议意见流于形式，故应赋予检察官惩戒委员会意见一定效力。考虑检察官惩戒制度不能与现行的纪检监察制度相冲突，建议检察机关仍享有对当事检察官的惩戒决定权，但应在检察官惩戒委员会所提意见的前提下决定如何惩戒，如检察官惩戒委员会认为该检察官不存在故意违反检察职责的行为或履职行为不存在重大过失的情况下，则检察机关不能对检察官进行惩戒；如检察官惩戒委员会认为案件错误是由该检察官故意或重大过失导致的，则检察机关应当对该检察官予以惩戒，但可以根据相关规定和具体情形，决定对检察官处以何种惩戒。

5.对我国检察官惩戒程序进行司法化改造

鉴于由法院审理检察官惩戒事项并作出处理决定不符合我国党管干部体制和纪检监察体制，因此，不能借鉴国外设立职务法院的做法。考虑我国现行体制和其他实际情况，可以对现有检察官惩戒程序进行如下改造：当检察院发现检察官可能存在需要惩戒的行为时，先由省检察院纪检监察部门进行调查核实，查清事实后认为需要惩戒的，提交检察官惩戒委员会审议。被指控的检察官有权申请惩戒委员会委员回避。检察官惩戒委员会进行审议时，省检察院纪检监察部门应出席并进行举证，当事检察官也应出席进行陈述和答辩。检察官惩戒委员会应在双方辩论的基础上，认定该检察官履职行为是否存在故意或重大过失，最后提出是否应对该检察官进行惩戒的意见。根据检察官惩戒委员会意见，由省检察院党组按照相关规定作出处理决定。最高人民检察院检察官惩戒委员会负责审议最高人民检察院检察官履职行为是否存在故意或重大过失，同时还担负审议省以下检察院检察官不服各省检察官惩戒委员会意见申诉的职责。也就是说，各省级检察院以下检察官不服本省检察官惩戒委员会惩戒意见，在一定期限内可以向最高人民检察院检察官惩戒委员会申请重新审议，由最高人民检察院检察官惩戒委员会予以重新审议。只有上述期限届满，检察官未向最高人民检察院检察官惩戒委员会申请重新审议的，省检察院党组才能作出相关处理决定。