检察官办案责任制改革落实成果

（一）新型办案组织尚未完全建立

主要表现在：第一，很多检察院公诉、侦监、民行等办案部门检察辅助人员不足，导致新型办案组织难以建立。问卷调查显示，1290名被调查检察人员中，497名被调查人员反映本院多数部门检察官和辅助人员配比不到1∶1，占38.5%，478名被调查人员反映本院多数部门检察官和辅助人员配比为1∶1，占37.1%；187名被调查人员反映本院检察官和辅助人员配比为1∶2，占14.5%，125名被调查人员反映本院检察官和辅助人员配比为1∶3以上，占9.7%。据笔者掌握的情况看，G省省检察院绝大部分办案部门检察官和检察辅助人员的配比不到1∶1。按照改革要求，各级检察院应当按照1名检察官＋若干名检察辅助人员的比例组建办案组织。上述改革要求难以落实的原因在于：根据中央规定，司法行政部门不能配置员额，研究室、案管、控告等部门只能少量配置员额，这就导致绝大部分员额配置到了公诉、侦监、民行、监所、刑申等业务部门。然而，目前检察院各内设机构的人员编制数量是相对固定的，侦监、公诉、民行、监所、刑申等业务部门入额人员较多，意味着司法辅助人员较少，从而造成这些业务部门出现几名入额检察官共用一个司法辅助人员的局面，导致以检察官为核心的办案组织难以组建。各地虽然也在努力解决这个问题，但很多地方的解决情况不够理想。如2016年1月，G省7家单位联合出台了《G省劳动合同制司法辅助人员管理暂行规定》，规定检察官助理、书记员政法专项编制不足的，由合同制人员担任，数量以核定的员额为基数，结合案件量按一定比例配备。然而，总体来看，实践中合同制检察辅助人员的招录因为配置比例难以确定、规定的待遇难以落实等原因进展较为缓慢。

表2　1290名被调查者反映本院检察官与辅助人员配比情况一览表

第二，检察官和检察官助理的搭配没有实现最优。根据问卷调查的结果，1290名被调查检察人员中，674名被调查人员反映检察官和检察辅助人员的搭配方式为领导指定，占52.2%；549名被调查人员反映检察官和辅助人员的搭配方式为自由选择和领导指定相结合，占42.6%；67名被调查人员反映检察官和辅助人员的搭配方式为自由选择，占5.2%。客观来看，很多检察院都存在部分检察辅助人员无人愿意要，部分入额检察官无人愿意跟的情况，故单纯的自由选择无疑存在问题。但单纯的领导指定又会造成人员搭配无法实现优化，故最好的检察官和辅助人员搭配方式是以自由选择为主，领导指定为辅。但从问卷调查结果来看，大部分检察官和辅助人员的搭配都由领导指定，这一定程度上影响了检察官和检察官助理搭配的优化。

表3　1290名被调查者反映本院检察官与辅助人员搭配方式一览表

（二）改革的配套机制有待完善

检察官办案责任制改革要求建立一系列配套的机制，如检察官和检察官助理的考核机制、检察官办案的监督制约机制等，实践中各地检察院也都积极探索这些机制。然而，由于这项工作没有经验可以借鉴，而且检察机关业务类别很多，业务类别之间差异很大，不少地方虽然初步建立了相关的配套机制，但建立的很多机制还有待完善。如问卷调查结果显示，1290名被调查检察人员中认为检察官办案责任制改革后监督制约机制健全完备，能够发挥监督制约功效的有228人，占17.7%；认为监督制约机制比较健全，需要进一步完善的有969人，占75.1%；认为监督制约机制不健全，存在较大隐患的有93人，占7.2%。这说明目前与新型办案模式相配套的监督制约机制虽然建立，但总体上还有待健全。

图7　1290名被调查者反映改革后办案监督制约机制情况

问卷调查结果还显示，1290名被调查检察人员中，认为检察官办案责任制改革后业绩评价办法科学合理，能够真实反映检察官工作绩效的有211人，占16.4%；认为业绩评价办法比较科学合理，但需要进一步完善的有713人，占55.4%；认为业绩评价办法不科学，不能真实反映检察官工作绩效的有178人，占13.8%；认为业绩评价办法本身没有问题，但执行变样的184人，占14.3%。这说明现行的检察官业绩考核机制总体上合理，但依然存在不少需要完善的问题。就实践中检察机关对检察官和检察辅助人员业绩进行考核的情况看，非办案部门如研究室、职务犯罪预防、案件管理、控告、司法协助等由于没有实际的办案业务，入额检察官业绩考核难以操作；办案部门如公诉、侦监、民行、刑申等主要以案件数量和质量为考核内容，考核相对容易，考核机制也相对较为成熟。然而，无论是办案部门还是非办案部门对检察辅助人员的考核机制都不成熟，大多没有建立专门的考核机制。另外，当前各地在对检察官办案业绩进行考评的过程中面临着两难的局面。一方面，检察官办案责任制重在办案，检察官业绩考评必然也应当重在考核办案数量和质量，中央政策也一再强调加强对办案的考核。另一方面，各办案部门的工作不仅包括办案，还包括大量其他工作，如业务指导，起草工作总结、案件分析、领导讲话等综合性材料、上级部门对口接待、参加会议等，完成这些工作也需要耗费大量时间。如果业绩考核只考核办案情况，其他工作不纳入考核，那么将无人愿意承担这些工作，检察机关各办案部门的正常工作将难以正常开展，而将这些工作纳入考核范围似乎又违背了检察官办案责任制改革的初衷。在不得已的情况下，各地制定的检察官业绩考核规定将大量非办案事项纳入了考核范围，如《G省检察机关检察官业绩评价指导意见（试行）》规定：“检察官因组织安排、工作需要等参加有关专项行动、联席会议、宣传推介，或者应邀参加法治宣传教育等活动，各级检察机关应当将有关工作成绩纳入检察官业绩评价体系，科学评价有关工作，对于表现突出的，可以适当加分。”其他省份也大多将非办案事项纳入考核范围。(www.xing528.com)

图8　1290名被调查者对业绩考评办法的看法饼状图

（三）入额领导干部直接办案规定未完全落实

检察机关入额领导干部办案问题是检察官办案责任制改革中一个非常重要的问题。中央对于检察院和法院入额领导干部办案问题非常重视，多次的全国司法改革推进会都强调入额检察院和法院领导干部必须办案的问题。2017年4月中央政法委下发的《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》和2017年11月中共中央办公厅印发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》也都强调担任领导职务的法官、检察官每年应当办理一定数量的案件，带头办理新类型、重大复杂敏感和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件，并明确了入额法院、检察院领导干部办案的数量要求。2019年4月，最高人民检察院印发的《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》明确了检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件的方式、类型、职责，并规定检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件的数量，按照中共中央办公厅《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》的相关规定执行，还规定要建立领导干部直接办理案件通报制度。实践中检察院领导干部占入额检察官的比例较大，如截至2017年9月20日，G省检察机关仅院领导（包括检察长、副检察长、政治部主任、纪检组长、检委会专职委员）入额就有878人，占全省入额检察官总数的16.3%。如果再加上内设机构负责人的数量，G省检察机关中层以上领导干部占全省入额检察官总数的比例势必非常高。这种情况在全国各地检察院普遍存在。当然这种情况的存在具有一定合理性，因为在各级检察院特别是基层检察院和市级检察院，检察长、副检察长和业务部门负责人大多是因为办案能力突出才担任领导职务的，他们的资历也相对较长。这些因素决定了他们在入额竞争中处于优势地位。因此，检察机关领导干部在入额检察官中所占比例较大本身并无不当。问题的关键在于领导干部入额后必须落实领导干部直接办案的要求。检察机关领导干部占据员额、享受相应的入额待遇而不办案，势必影响改革的顺利进行和检察机关内部的和谐稳定。

然而，根据问卷调查的情况来看，检察院入额领导直接办案规定并未完全落实。问卷调查结果显示，1290名被调查检察人员中认为检察官办案责任制改革后领导干部直接办案制度真正落实的有498人，占38.6%；认为领导干部直接办案制度部分落实的有580人，占45.0%；认为领导干部直接办案制度没有落实的有212人，占16.4%。这说明被调查检察人员中有61.4%的人员认为检察院入额领导干部直接办案制度没有真正落实。当然，客观来看，检察机关领导干部直接办案比改革前有了非常大的进步。在传统三级审批制的办案模式下，不仅检察长、副检察长和业务部门正职不直接办案，很多业务部门副职也不直接办案。改革后，业务部门负责人直接办案落实得比较好，实践中问题较大的是院领导直接办案问题。笔者认为，检察院院领导直接办案难以落实主要有三方面原因：一是惯性思维和做法的影响。以往检察院的领导干部基本不办案，导致很多领导干部觉得办案是一线检察人员的事，认为现在要求领导干部办案本身不合理，甚至认为这轮改革让领导干部办案也是走形式，从而不愿意亲自办案；二是确实事务性工作过多。很多领导干部整天开会，应付检查，阅改文字材料，没有精力办案；三是个别入额的检察院领导干部实际上没有办案能力。

图9　1290名被调查者反映领导干部直接办案落实情况饼状图

（四）检察官单独职务序列对应的待遇未完全到位

建立检察官单独职务序列是检察官办案责任制改革的重要配套措施，建立检察官单独职务序列的目的在于改变以往检察官等级与行政职级挂钩，而行政职数有限，导致检察官尤其是基层检察官职级低、待遇差、发展空间受限、晋升通道狭窄，检察官职业尊荣感不强的局面。中央办公厅和国务院办公厅《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》也注意到了上述问题，规定综合考虑检察官的任职资历、工作经历等条件，比照相应职务层次，按照法律法规和相关政策，确定享受住房、医疗、车补等福利政策和退休待遇。检察官转任司法辅助人员、司法行政人员或者交流到其他党政机关的，按照有关规定确定职务层次。但上述规定非常不明确，实践中难以操作。2017年6月，“两高”政治部联合下发《关于法官检察官单独职务序列实施后交流适用政策的通知》，明确根据中组部相关文件精神，法官检察官转任司法行政人员、司法辅助人员或者交流到其他党政机关的，根据法官检察官等级晋升审批权限，综合考虑任职资历、工作经历等条件，比照确定职务层次。一至五级法官检察官可确定为乡科级，三至四级高级法官检察官可确定为县处级，一、二级高级检察官可确定为厅局级。关于检察官的医疗待遇问题，“两高”层面经过协调，国家卫生计生委办公厅《关于落实法官检察官单独职务序列等级相应医疗待遇适用政策的复函》（国卫办保健函2017【1288】）明确将一、二级高级检察官纳入司局级干部医疗照顾范畴。2018年3月，最高检察院政治部向各省级检察院政治部下发《关于检察官单独职务序列医疗待遇适用政策的通知》明确了一二级高级检察官的医疗待遇问题。关于检察官的差旅待遇问题，财政部《关于法官检察官单独职务序列差旅待遇适用政策的函》（财办行【2018】17号）明确了一二级高级检察官比照执行司局级相当职务人员差旅费标准，三级高级检察官以下比照执行其他人员差旅费标准。2018年3月，最高检察院政治部以《关于检察官单独职务序列差旅待遇适用政策的通知》形式，发文给各省级检察院政治部，明确了上述内容，并要求各级检察院及时协调相关部门落实差旅待遇。由于国家层面对于检察官单独职务序列的很多待遇没有规定，或者虽然有规定，但较为笼统，这就导致各省、市、区检察院只能各显神通。总体来看，出差、医疗待遇、办公面积、地方绩效奖金等落实情况较好，政治、退休等待遇则基本没有落实。各地基本上还是按照原有行政级别而非检察官等级对检察官进行管理，退休后的待遇依然与行政级别对应，而非与检察官等级对应，这一定程度上影响了检察官尊荣感的实现。如江西省由省委组织部、省委政法委、省法院、省检察院、省财政厅、省人社厅、省卫健委、省医保局、省机关事务局、省车改办等部门联合发文，明确了员额法官、检察官单独职务序列对应的退休年龄、公务交通补贴、住房待遇、医疗待遇、差旅待遇，但对相关政治待遇等并未规定。从笔者与不少检察官进行访谈的情况看，绝大部分接受访谈检察官都对检察官的退休待遇问题较为关注，但大部分人都较为乐观地认为在自己退休前该问题应该能够解决。另外，省级检察院和市级检察院的检察官则相比基层检察院检察官对检察官单独职务序列对应的政治待遇问题更为关注。

（五）检察官从事超出法定职责范围外事务的现象依然存在

根据中央《保护司法人员依法履行法定职责规定》的规定，任何单位和个人不能要求检察官从事超出法定职责范围的事务。出现这种情形的，检察院有权拒绝，检察官有权提出控告。2017年10月，中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》再次对该规定予以强调。上述文件下发后，检察机关承担法定职责外事务的现象虽然有所改观，但没有完全杜绝。实践中不少检察院检察官特别是基层检察院检察官仍然承担着征地拆迁、创文、创卫等大量与法定职责无关的事务。实际上其他省份检察机关也有类似问题，如《保护司法人员依法履行法定职责规定》下发后，江苏徐州市创建全国文明城市指挥部依然安排检察官上街协助交警执勤，后经徐州检察院公开拒绝，徐州市检察院检察官才不用上街协助交警执勤。然而，在地方检察院人事、经费保障仍然受制于地方的情况下^[22]，当地方党委、政府安排检察官从事超过法定职责范围的事务时，很少地方检察院有勇气进行抵制。检察官被安排从事超出法定职责范围的事务后，应向哪个部门控告也并不明确。而且在现行的体制下，检察官控告的可能性也不大。实践中，也没有发现安排检察官从事超出法定职责范围事务后，直接责任者和领导责任者被追究责任的先例。