改革制度设计：研究检察官办案责任制改革成果

（一）检察官权力清单制度有待改进

2014年7月召开的全国大检察官研讨班首次提出检察机关将探索建立权力清单制度后，不少试点检察院开始探索制定主任检察官权力清单。2015年9月，最高人民检察院印发的《检察院司法责任制意见》明确要求由省级检察院结合实际制定本省各级检察院检察官权力清单，制定权力清单后报最高人民检察院备案。随后，全国各地检察机关普遍制定检察官权力清单，然而，各省级检察院制定的检察官权力清单差异较大、问题较多。为指导各省级检察院做好权力清单的制定及修改完善工作，2017年3月28日，最高人民检察院出台了《关于完善检察官权力清单的指导意见》。^[11]2017年4月，在海南省召开的全国检察机关司法责任制改革推进会上，最高人民检察院要求各省级检察院根据该指导意见进一步修改检察官权力清单。随后，很多省份按照该指导意见的要求对本省检察官权力清单进行了修改。如广东省原来制定的检察官权力清单是三级检察院通用的，后来按照该指导意见分别制定了三级检察院检察官的权力清单。2017年7月，最高人民检察院也制定了适用于最高人民检察院机关的检察官司法办案权力清单。然而，最高人民检察院《关于完善检察官权力清单的指导意见》尽管针对各省检察官权力清单方面存在的问题提出一些解决思路，对于各省检察机关完善检察官权力清单制度起到了一定的指导作用，但在各省分别制定检察官权力清单的背景下，这种指导意见无法从根本上解决各地检察官权力清单不规范、不统一、不完善的问题，况且该意见的部分内容本身值得商榷。随后，随着内设机构改革的推进和相关法律的修改，不少地方检察院又对检察官权力清单进行了修订。总体来看，我国的检察官权力清单制度存在以下方面的问题：

1.省级检察官制定的权力清单在形式上差异过大

目前各省份制定的检察官权力清单主要有五种类型：一是一份清单一类权力。即全省只制定一份检察官权力清单，三级检察院检察官权力内容完全相同。海南、福建、河北、重庆以及广东旧版权力清单采用这种模式。如《海南省检察机关检察官权限指引（2017年版）》明确规定适用于全省各级人民检察院，但该指引只是一般性地规定了各业务部门检察官的权力，没有对省级、市级和基层检察院检察官的权力进行区分。这意味着海南省三级检察院适用统一的检察官权力清单。《河北省检察机关司法办案权力清单（试行）》、《重庆市检察机关检察官办案权限配置办法（试行）》和《广东省检察机关检察官职权划分暂行规定（试行）2016年版》也适用于全省三级检察机关，同样没有对省级、市级和基层检察院检察官的权力进行区分。二是一份清单三类权力。即全省只制定一份检察官权力清单，但在这份权力清单中分别规定三级检察院检察官的权力。如《天津市检察机关检察官办案权力清单（试行）》中分市检察院、市检察院分院和基层检察院三级规定了检察官的权力。《上海市各级人民检察院检察官权力清单（2017年版）》和《云南省检察机关检察官权力清单（试行）》也采取这种做法。三是两份清单三类权力。即制定两份检察官权力清单，但在两份文件中规定三级检察院检察官的不同权力。如江苏制定了两份检察官权力清单文件，即《江苏省人民检察院检察官职权清单》和《江苏省设区市及基层检察院检察官职权清单》，后一份权力清单中对设区的市和基层检察院检察官的权力分别予以了规定。四是三份清单三类权力。如广西壮族自治区人民检察院印发修订后的《广西壮族自治区人民检察院检察官权力清单（2019年版）》《广西壮族自治区市级人民检察院检察官权力清单（2019年版）》《广西壮族自治区县级人民检察院检察官权力清单（2019年版）》，以及2020年《山东省人民检察院检察官办案职权指导意见（试行）》《山东省市级人民检察院检察官办案职权指导意见（试行）》《山东省基层人民检察院检察官办案职权指导意见（试行）》就是这种情况。

各地制定的检察官权力清单在名称上也五花八门。有的叫“检察官权力清单”，有的叫“司法办案权限清单”，有的叫“检察官权限清单”，有的叫“检察官职权清单”，有的叫“检察官权限指引”，有的叫“检察官授权范围的规定”，有的叫“检察官办案权限配置办法”，有的叫“检察业务职权划分规定”，有的叫“明确检察官权限的暂行规定”，还有的叫“检察人员职权划分指导意见”。除了少部分省份检察官权力清单名称相同外，大部分省份检察官权力清单的名称不一致。虽然对检察官权力清单而言，名称似乎是无关紧要的，但名称的五花八门一定程度上也影响了检察官权力清单的严肃性。

各地制定的检察官权力清单的结构也具有较大差异。在内设机构改革前，各地检察院基本都制定了侦监、公诉、控告、刑申、民行、案管、刑执、研究室等几类业务的检察官权力清单，不过具体的分类上又有所不同，有的地方如天津还单独规定了未成年检察和检察委员会检察官权力清单，有的地方将侦监和公诉业务合并在一起制定刑事检察业务检察官权力清单，还有的地方如黑龙江则分类更细，其不是按照侦查监督、审查起诉等大的岗位进行划分，而是将公诉岗位分解为刑事二审上诉案件审查岗、刑事二审抗诉案件监督岗、刑事审判监督案件监督岗、刑事不起诉案件审查岗等岗位，按照分解后的具体的办案岗位制定检察官权力清单，其将省检察院分为30个岗位，将市检察院分为27个岗位，将基层检察院分为20个岗位分别列明检察官权力。内设机构改革后，有些地方如广西重新按照新设立的内机构制定了检察官权力清单，有些地方则尚未对检察官权力清单进行调整。

无疑各地检察官权力清单在形式、名称、结构等方面差异较大的局面，与各省分别制定检察官权力清单模式有重要关系。检察官权力清单形式、名称、结构等外在的差异虽然不影响检察官权力清单在当地的实际运行，但势必损害检察官权力清单的严肃性和权威性。

2.制定检察官权力清单的主体过于庞杂

虽然最高人民检察院明确要求由省级检察院统一制定辖区各级检察院检察官权力清单，然而，由于省内检察院的情况差异较大，且检察业务过于庞杂，省级检察院制定的检察官权力清单难以涵盖所有的检察业务，实践中仍有不少省份允许下级检察院制定检察官权力清单，如北京、云南、河北均授权市级和基层检察院制定本院检察官权力清单。北京市人民检察院只制定了《北京市人民检察院检察官权限清单》，其他市分院和基层检察院的检察官权力清单则分别由本院制定。《云南省检察机关检察官权力清单指导意见（试行）》第11条规定：“各分、州、市、县（区）人民检察院可以根据本指导意见的精神，制定本院检察官权力清单。”《河北省人民检察院检察业务职权划分规定（试行）》中对河北省检察院检察官的权力予以了规定，但其他市分院和基层检察院检察官的权力，则由各检察院分别在本院制定的检察业务职权划分暂行规定中规定。海南省虽然规定制定的检察官权限指引适用于全省三级检察院，但同时又规定各级人民检察院可以结合工作实际对相关权限进行适当调整，报海南省人民检察院司法体制改革工作领导小组办公室备案即可，这实际上相当于授权各级检察院可以自行制定检察官权力清单。甚至很多检察院的业务部门也制定了本部门的检察官权力清单，如广东省检察院的很多业务部门都制定了本部门的检察官权力清单。这就导致了实践中检察官权力清单的主体非常多样，由省级检察院、市级检察院和基层检察院，还有检察院业务部门。

这种检察官权力清单主体差异过大的现象导致以下问题：一是导致全国检察官权力清单五花八门、各不相同，影响检察官权力清单制度的严肃性；二是导致各检察院授予检察官办案决定权的范围取决于本院检察长个人喜好，造成授予检察官决定权随意性过大，导致检察长可以随时收回授予检察官的权力，不利于强化检察官的办案主体地位，也不利于检察官办案责任制改革的深入推进。三是影响检察机关的执法统一。不同检察院检察官有不同办案决定权，同一类办案事项有的检察院由检察官决定，有的检察院由检察长决定，还有的由检察委员会决定，不利于执法的统一，也不利于各级检察院之间的执法交流和合作。四是影响司法责任的追究。目前一个省份只有一个检察官惩戒委员会，在每个检察院都单独制定检察官权力清单，同一类办案事项决定权主体不同的情况下，追究司法责任时，检察官惩戒委员会需要先核实办案决定权的主体，这势必增加司法责任追究的难度。

最高人民检察院《关于完善检察官权力清单的指导意见》提出由省级检察院统一制定检察官权力清单的考虑在于：认为这样既有利于防止在同一省份内部检察官职权差别过大，也有利于司法责任主体的确定，允许各检察院自行制定检察官权力清单，则可能造成不同检察院检察官权限差异过大，不利于执法统一，也会导致将来难以认定司法责任主体。^[12]然而，检察官权力清单由省级检察院统一制定同样存在一些问题：一是没有从根本上解决检察官权力清单在全国范围内不统一，导致全国检察机关执法标准不统一、检察官权力清单权威性不够的问题。二是不能兼顾省市区内部不同检察院的不同情况。不少省市区内部，如广东的珠三角地区和粤东西北地区经济社会发展差异较大，珠三角地区和粤东西北地区检察院的案件数量和检察官素质同样差异很大。在这种情况下，制定全省统一的检察官权力清单并不能兼顾省内各地检察院的不同情况。

3.将事务性工作、检察官职责列入检察官权力清单的现象较为普遍

一是普遍存在将大量事务性工作列入检察官权力清单的现象。从各地检察官权力清单的情况看，案件管理、法律政策研究、控告检察等综合性业务列入事务性工作的情况较为突出，其他业务部门检察官权力清单中也存在少量事务性工作被列入的情况。如《广西壮族自治区人民检察院检察官权力清单（2019年版）》中法律政策研究业务中将组织对检察业务工作及重大、疑难、复杂法律适用问题开展专题调研，决定向院党组或者检察委员会提请审议调研报告，决定将广西壮族自治区人民检察院工作报告和其他专项工作报告提交检察长（副检察长）审查或者提请检察委员会审议等工作规定为检察官权力。《北京市人民检察院检察官权限清单（试行）》中将接收公安、法院及本系统等司法机关移送的案件卷宗材料，组织开展案件信息查询和法律文书公开，审查编发《首都检察案例参阅》，并对不予采用的案例材料进行答复等列入检察官权限清单。2019年12月制定的《山东省人民检察院检察官办案职权指导意见（试行）》将开展检察理论课题研究和检察业务工作专题调研，对检察工作中适用法律法规和执行政策提出意见，组织管理全省创新工作和检察业务研修工作，对项目立项、中期指导、结果评价等提出初步意见等列入法律政策研究室检察官权力清单。二是普遍存在将部分检察官职责列入检察官权力清单的现象。即使在北京、河北、海南、重庆、四川、新疆等专门制定了检察官职责清单的省份，检察官权力清单也或多或少包含了一些检察官职责的内容。其中，特别普遍的是将检察长或检察委员会决定事项前检察官进行初步审核、提出意见等工作在检察官权力中予以规定，还有些地方如福建将审阅案卷材料和证据，对侦查机关（部门）执行监督意见情况进行跟踪监督等职责规定在检察官权力清单中。三是部分地方还存在将司法责任列入检察官权力清单的现象。绝大部分省份的检察官权力清单没有涉及检察官的司法责任，少部分省份如吉林、贵州则将检察官权力与责任融合到权责清单一份文件中。

4.各地检察官权力清单在授权范围方面差异过大

虽然最高人民检察院明确了授予检察官办案决定权的总体原则，即除重大疑难复杂案件决定权，不起诉、不批捕、附条件不起诉、回避、要求公安机关撤案等决定权和提出抗诉、检察建议，发出纠正违法通知书等权力外，其他权力原则上应下放给检察官，但各地在原则把握上存在较大差异，导致各地检察官权力清单所列的具体权力差异较大。如绝大部分地方检察院没有将不起诉、不批捕、附条件不起诉等权力下放给检察官，但也有少量地方检察院将其中的部分权力下放给检察官。上海市奉贤区检察院在2017年1月之前就将不起诉等12项办案事项决定权下放给刑检部门检察官行使。西藏也将对不具有社会危险性的犯罪嫌疑人不批准逮捕或者决定不予逮捕权下放给检察官。海南省检察院2017年7月印发的《海南省检察机关检察官权限指引（2017年版）》将无逮捕必要不捕案件决定权、附条件不起诉决定权下放给了检察官。2017年10月，北京市检察院出台了《关于进一步完善司法责任制的意见（试行）》，同步修订检察官权限清单，将不起诉、未成年案件附条件不起诉和一般案件的不批准逮捕权下放给检察官。对于其他事项决定权，很多地方的做法也差异较大。如就第二次退回补充侦查权来看，西藏自治区将所有决定退回补充侦查包括二次退回补充侦查权下放给了检察官；上海规定检察官决定退回侦查机关第二次补充侦查须报经部门负责人审核；福建规定一般案件检察官可以决定退回侦查机关第二次补充侦查，大生态资源案件决定第二次退回补充侦查须检察长决定；湖北则规定检察官只能决定第一次退回补充侦查，所有第二次补充侦查都要检察长批准。就批准逮捕权来看，安徽将除职务犯罪以外其他案件的批准逮捕权授予检察官；海南将所有刑事案件的批准逮捕权都授予检察官；上海则是将涉及国家安全、外交案件以及重大职务犯罪以外案件的逮捕权授予检察官；湖北、辽宁、山西、浙江、江苏等大部分省份则是将重大、疑难、复杂案件以外的普通案件的批准逮捕权授予检察官。

还有一些权力能否授权最高人民检察院没有明确规定，对于这些权力实践中是否授权则差异更大。如《广西壮族自治区人民检察院检察官权力清单（2019年版）》将决定是否延长侦查羁押期限权授权给检察官行使，而2019年12月《山东省人民检察院检察官办案职权指导意见（试行）》则将决定是否延长侦查羁押期限决定权赋予检察长行使，而湖北检察官权力清单则将延长侦查羁押期限决定权授予检察官，而决定不延长侦查羁押期限的权力则仍然属于检察长。

正是因为各省检察官权力清单规定的检察官决定权差异很大，导致实践中各类检察人员对检察机关职权划分尚未形成统一认识。本次问卷调查的1290名被调查检察人员中，645名被调查者认为检察官办案责任制改革后检察机关职权划分科学合理，占50.0%；255名被调查人员认为检察长应当进一步放权，占19.8%；94名被调查人员认为检察长应当回收部分权力，占7.3%；296名被调查人员表示对该问题不清楚，占22.9%。对检察官与检察长、检察委员会的职权进行科学划分，通过检察官权力清单的形式授予检察官办案决定权，是检察官办案责任制改革的核心所在。只有50%的被调查人员认为检察官办案责任制改革中检察机关的职权划分基本合理，说明检察机关内部在改革后检察机关职权划分问题上依然有不同认识。

图6　1290名被调查者反映的改革后检察职权划分情况饼状图

5.检察官权力清单采用正面清单的方式不妥

目前最高人检察院机关和各省市区检察官权力清单的授权基本都采取正面清单方式，即对检察长、检察委员会和检察官的权力都分别予以列明。有报道认为部分地区如海南省检察官权力清单采取了“负面清单”与“正面清单”相结合的方式^[13]。然而，从《海南省检察机关检察官权限指引（2017年版）》的内容来看，其虽然同时列明了检察委员会、检察长和检察官的权力，并规定检察长委托的其他事项检察官也可以决定，但并未规定检察长或检察委员会决定事项中未列举的事项检察官可以独立决定，这显然不符合负面清单的特征。因此，海南省的检察官清单依然只能视为正面清单。最高人民检察院《关于完善检察官权力清单的指导意见》要求检察官权力清单具体列明检察长（副检察长）、检察委员会和检察官各自的办案事项决定权。但根据最高人民检察院司改办的解读，也允许责任制改革相对成熟的地方省级检察院采用负面清单的形式^[14]，但《关于完善检察官权力清单的指导意见》没有关于允许省级检察院采用负面清单的明确表述。故部分省份将本省检察官权力清单由负面清单形式改为了正面清单形式，如上海检察机关2015年制定的检察官权力清单也采用负面清单形式，但2017年版的检察官权力清单则改成了正面清单的形式。最高人民检察院《关于完善检察官权力清单的指导意见》要求各省市区采用正面清单的主要考虑在于：有利于检察官了解自己享有的办案决定权的内容；有利于检察权的合法规范行使。^[15]然而，正面清单虽然表面上看起来较为明确，却容易导致两方面的问题：一方面，正面清单容易造成遗漏，不能列举详尽，而凡是没有列举的权力就必须由检察长行使或另行授权，显然不利于对检察官充分授权。另一方面，由于检察机关的业务类型多，同一种业务中的具体环节和事项多，采用正面清单往往会非常长，有的甚至有几百项权力，难以查找，也不方便记忆，使用起来远不如负面清单方便。

（二）检察官助理制度亟待完善

检察官助理是检察官办案组织的重要组成部分，是辅助检察官办案的重要力量。检察官助理制度作为新建立的一项制度，其运行效果的好坏直接影响检察官办案责任制改革的整体效果。检察官助理制度的设计既要考虑改革初期的实际情况，又要考虑检察官助理制度的长远发展，设计的难度较大。目前中央相关部门和最高人民检察院出台了一些与检察官助理制度有关的文件，对检察官助理制度的一些问题予以了明确，建立了检察官助理制度的雏形。如中组部、最高人民检察院出台了《关于人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，明确了检察官助理的职责、管理办法等内容；中央相关部门制定了《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》，明确了检察官助理的职务序列和任职条件等；中组部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》，明确了检察官助理的招录程序等；最高人民检察院《检察院司法责任制意见》进一步明确了检察官助理的职责等等。部分省级检察院也出台了关于检察官助理制度的相关文件，如上海出台了《关于检察官助理的管理办法（试行）》《关于检察官助理职责的规定（试行）》、《关于检察人员分类管理的若干意见（试行）》等文件。中央和地方的这些文件构成了我国检察官助理制度的基本框架。检察人员分类管理改革实施后，检察人员被分为司法行政人员、检察辅助人员和检察官三类。检察辅助人员中除司法警察、司法技术人员和书记员之外，其余的人员均为检察官助理。检察官助理是检察辅助人员中人数最多的部分。目前检察官助理中绝大部分是原来有检察官资格而未入额的人员，也有少量近年招录的检察官助理。各地检察院虽然确立了检察官助理的法律身份，也开展了检察官助理的等级套改工作，但仍然完全按照综合类公务员对检察官助理进行管理。总的来看，目前我国检察官助理制度还存在很多问题，这严重影响了检察官办案责任制改革的深化。

1.对检察官助理的定位不当

目前我国颁布的相关文件中尚没有关于检察官助理定位的明确表述，根据相关规定以及实践中的情况来看，我国检察官助理的定位包括三个方面的内容：（1）协助检察官审查办理案件的人员。（2）检察辅助人员中的一种。（3）检察官的后备军。笔者认为，目前我国对检察官助理的定位主要存在两个方面的问题：

一是对检察官助理定位过低，不利于体现检察官助理的价值和职业特点。在本轮检察官办案责任制改革中，检察官助理与书记员、司法警察、检察技术人员被统称为检察辅助人员，而没有与这些人员进行适当区分。如在待遇方面，检察官助理不仅与其他检察辅助人员一样（甚至不如司法警察，因为司法警察享受公安民警的待遇），而且与司法行政人员一样，这不利于体现检察官助理的价值。因为检察官助理需要直接参与办理案件，甚至起草法律文书，相比其他检察辅助人员和司法行政人员，检察官助理的工作内容和角色更接近于检察官，其需要承担的责任和担负的压力比检察辅助人员和司法行政人员要大很多。从其他国家和地区司法制度的情况来看，基本上赋予了检察官助理远远高于其他几类检察辅助人员的地位及待遇。如台湾地区的检察官助理（检察事务官）被称为检察官身边的“王朝、马汉”，正如有论者所指出的，域外检察官助理的定位是检察官的智力助手，其负责的是草拟司法文书、进行法律分析以及提交法律意见等智力型事项，明显不同于负责处理重复性、程序性、事务性事项的其他检察辅助人员。^[16]

二是将检察官助理作为检察官的“后备军”和重要来源不妥。各地在检察人员分类管理改革完成以后，开展检察官遴选基本上都是从检察官助理中遴选检察官。新修订的人民检察院组织法第43条规定，符合检察官任职条件的检察官助理，经遴选后可以按照检察官任免程序任命为检察官。大量学者也认为，检察官助理就是检察官队伍的后备力量，以遴选为检察官作其职业前景。^[17]客观来看，改革初期在大部分检察官助理是原来具有检察官资格而未入额的人员的情况下，这种将检察官助理作为检察官“后备军”的做法有一定道理，但从长远来看，这种做法可能导致以下问题：第一，可能影响检察官助理队伍稳定，导致检察官助理不安心于本职工作，只想成为检察官。而优秀的检察官助理都进入了检察官队伍，也会影响检察官助理辅助办案作用的发挥。第二，违背了建立检察官助理这一职务序列的初衷。国家建立检察官助理职务序列的目的是打通检察官助理的晋升通道，建立一支稳定的检察官助理队伍。然而，将检察官助理作为检察官的后备军之后，检察官助理的奋斗目标必然是成为检察官，而不是晋升为高级检察官助理。这就会导致检察官助理单独职务序列失去应有的意义。第三，也会导致一些其他问题。如目前不少检察院实行检察官助理在本院入额，同时各地又实行了检察官逐级遴选，那么如果省级检察院或市级检察院的检察官助理都在本院入额，则会堵塞下级检察院检察官的晋升渠道，等等。

2.对检察官助理和检察官的职责界限界定不清晰

检察官与检察官助理的职责划分是检察官办案责任制改革中较为重要也是较为困难的一个问题。各级检察机关都对区分检察官与检察官助理办案职责问题非常重视，最高人民检察院印发的《检察院司法责任制意见》第17条列明了检察官应当亲自承担的7类事项：（1）询问关键证人和对诉讼活动具有重要影响的其他诉讼参与人；（2）对重大案件组织现场勘验、检查，组织实施搜查，组织实施查封、扣押物证、书证，决定进行鉴定；（3）组织收集、调取、审核证据；（4）主持公开审查、宣布处理决定；（5）代表检察机关当面提出监督意见；（6）出席法庭；（7）其他应当由检察官亲自承担的事项。第20条规定了检察官助理的职责：（1）讯问犯罪嫌疑人、被告人，询问证人和其他诉讼参与人；（2）接待律师及案件相关人员；（3）现场勘验、检查，实施搜查，实施查封、扣押物证、书证；（4）收集、调取、核实证据；（5）草拟案件审查报告，草拟法律文书；（6）协助检察官出席法庭；（7）完成检察官交办的其他办案事项。各省级检察院在相关文件中也对检察官与检察官助理的职责予以了区分，但从各省级检察院的规定来看，基本上都是对《检察院司法责任制意见》相关规定的重复。如《海南省检察机关检察官、检察官助理、书记员职责规范（试行）》规定的检察官和检察官助理的职责除表述略有区别外，内容与《检察院司法责任制意见》的规定基本相同。(www.xing528.com)

从《检察院司法责任制意见》第17条和第20条的规定来看，尽管上述规定力图对检察官与检察官助理的办案职责进行区分，防止检察官成为甩手掌柜、重蹈审批制的覆辙，但实际上上述文件规定的检察官与检察官助理的办案职责存在大量交叉，且很多规定并不明确，解释空间过大。如询问证人和其他诉讼参与人由检察官助理负责，检察官则亲自负责询关键证人和对诉讼活动具有重要影响的其他诉讼参与人，然而，关键证人和对诉讼活动具有重要影响的其他诉讼参与人的范围并不明确，实践中是不是关键证人和对诉讼活动具有重要影响的其他诉讼参与人由检察官确定。上述规定中，很多具体工作如搜查、勘验、检查由检察官助理负责，检察官只需要亲自“组织”即可，但“组织”的含义也并不明确。依据上述规定，实践中检察辅助人员完全可以完成除了作出最终决定外的其余所有办案环节的工作。如办理审查逮捕案件大致包括以下环节：审阅案卷、讯问犯罪嫌疑人、起草审查终结报告等法律文书、作出逮捕与否决定。根据上述检察官与检察官助理的职责分工，检察官助理除无权作出逮捕与否决定外，其余办案环节均可以独立完成。那么，检察官完全可以只负责作出逮捕决定，而不亲自参与其他办案环节。如果这样，则实际上又走回了审批制的老路，只不过审批层级减少，由原来的三级审批，变为只有检察官审批。

北京市检察院针对改革中出现的检察官与检察官助理办案职责区分不明晰的问题，专门制定了《检察官在司法办案和检察监督中需亲自办理事项规定（试行）》，明确规定依授权对案件或事项作出处理决定；对办案组进行组织、指挥和管理；对检察辅助人员承担的审查、调查等活动进行审核确认；依授权签发法律文书；其他依法只能由检察官亲自办理的事项等5类事项为检察官专属事项，检察辅助人员不得替代办理，明确“全面审查卷宗、证据”“进行重要的讯问、询问”等9项事项应当由检察官亲自办理、检察辅助人员只能协助办理。客观来看，北京市检察院的上述规定相比《检察院司法责任制意见》的规定而言有所进步，特别是还明确了检察官对检察辅助人员承担事务的审核确认义务，但北京的规定仍然没有根本上解决《检察院司法责任制意见》存在的问题，而且“对办案组进行组织、指挥和管理”实际上是管理职责，而非办案职责。

从实践中的情况看，由于中央和最高人民检察院一再强调检察官助理不能直接承办案件，各地检察机关检察官助理都不再直接作为承办人办理案件，在检察机关统一业务办案系统中所有案件都是分配在检察官名下，检察官助理只是作为案件协办人。然而，也有不少地方检察院检察官会将挂在自己名下的部分案件交由检察官助理办理，检察官助理虽然名义上只是这些案件的协办人，实质上仍然是承办人，除不能作出决定外，其余的办案环节均由检察官助理完成。这种做法实际上是对中央和最高人民检察院关于不允许检察官助理直接承办案件的规避，与检察官助理办理案件，入额检察官审批检察官助理办理的案件并无本质区别。

3.检察官助理的职业保障制度不健全

目前我国建立了检察官单独职务序列和薪酬体系，检察官的职业保障问题一定程度上得到了解决。然而，检察官助理的职业保障问题却未得到应有的重视。检察官助理职务晋升通道不畅通，甚至原来的职务晋升通道也被堵死，薪酬待遇方面又与司法行政人员一样，这些情况严重影响了检察官助理在改革中的获得感。根据笔者访谈多名检察官助理的情况看，这些检察官助理大多对检察官助理的职业前景不看好，认为目前检察官助理的职务晋升通道没有打通，检察官助理的职业前景不仅远不如检察官，甚至比不上司法行政人员。这些检察官助理普遍反映，检察官办案责任制改革前，所有人走行政职级晋升通道，检察官助理与其他人的职业前景相同。检察官办案责任制改革后，检察官助理的职业发展前景就只剩下“入额”一途。因为检察官助理既然在人员分类管理改革中被定岗为检察官助理，意味着不能走司法行政人员的晋升通道，实践中各检察院司法行政人员职务晋升中也基本不考虑检察官助理，然而，检察官助理的职务序列又并非单独职务序列，不能实现按年限自动晋升，只能实行选拔，但检察官助理等级晋升到底应如何选拔，一直都未明确，这就导致目前检察官助理根本无法晋升。访谈中，接受访谈的大部分检察官助理对在薪酬待遇方面检察官助理与其他检察辅助人员以及司法行政人员完全一样颇有微词。如前文所述，检察官助理有其职业的特殊性，其在办案中的作用仅次于检察官，而目前我国从上到下似乎都有忽视检察官助理职业保障的倾向。在检察人员职业保障方面，目前决策层无疑重视检察官的职业保障，同时认为司法行政人员是改革中的利益受损方，也重视司法行政人员的保障。相对而言，检察官助理似乎成了夹心层，其职业保障问题未得到应有的重视。

（三）检察院内设机构员额配备标准有待明确

确定检察院内部可配备员额的内设机构关系到检察机关各部门人员能否入额，是检察官办案责任制改革中广大检察人员极为关注的一个问题。确定可配备员额的内设机构也关系到检察官办案责任制改革的一系列后续工作，如制定该部门检察官权力清单，在该部门组建办案组织、对该部门入额检察官进行考核等，是检察官办案责任制改革中极为重要的一个问题。在检察机关内设机构改革前，中央和最高人民检察院就如何确定可配备检察官员额的内设机构作了原则性规定，即规定员额配置向一线办案部门倾斜，政工党委、办公室、培训教育、纪检监察、司法技术等部门不设员额岗位，案件管理、法律政策研究等部门可以配备少量检察官员额。实践中一线办案部门基本是清楚的，即承担侦查监督、公诉、未成年检察、民事行政检察、刑事申诉检察、刑事执行检察等职能的部门，政工党委、办公室、培训教育、纪检监察、司法技术等部门也是明确的。然而，可以少量配备员额的内设机构的范围并清晰，这些部门可以少量配备员额的依据以及少量配备的具体标准也并不明确。

从全国检察机关内设机构员额配置的情况来看，各地检察院大致将检察机关内设机构分为三类：第一类是一线业务部门，即承担侦查监督、公诉、未成年检察、民事行政检察、刑事申诉检察、刑事执行检察等职能的办案部门，这些部门检察官员额足额配备。第二类是综合性业务部门，即承担法律政策研究、控告检察、案件管理、检察委员会办公室等职能的部门，这些部门检察官员额从严控制。第三类是非业务部门，即承担办公室、政工党务、纪检监察、培训教育、司法技术、司法警察、计划财务装备、后勤服务等职能部门，这些部门不能配置检察官员额。由于最初开展员额制改革时检察机关都未开展内设机构改革，各检察机关业务机构仍然叫侦查监督、公诉、控告申诉、民事行政、监所检察、未成年检察等名称，因此，当时各地检察院出台的规定都是规定的这些部门的员额配备。如《安徽省检察机关人员分类管理及员额分配办法（试行）》规定：侦监、公诉、反贪、反渎、控申、民行、监所等办案业务部门检察官员额不低于检察官总员额的85%；预防、案管、研究室（检委办）等综合业务部门的检察官员额从严控制配备；检察机关的综合工作岗位（政工党务、行政事务、后勤管理）不配备检察官员额。《甘肃省检察机关检察官岗位设定暂行规定（试行）》规定：侦监、公诉、未检、反贪、反渎、刑事执行、民行、控申等业务部门的检察官数量应当足额配备；举报中心、案管、预防、研究室等业务部门的检察官数量从严控制；政工党务、行政装备、纪检监察、后勤管理等部门不设定检察官岗位。截至本书定稿虽然全国检察机关内设机构改革基本已经完成，内设机构特别是业务机构的名称发生了根本性的变化，但职能并未发生变化，上述规定依然可以适用。

尽管全国各地检察院基本落实了中央关于检察官员额向一线业务部门倾斜的要求，但由于可配备员额的内设机构的具体标准不明确，导致这种员额配备模式在实践中受到不少质疑。如不少检察人员认为，承担法律政策研究、案件管理、控告检察等职能的部门不办理具体案件，不应配备员额。这种状况也导致各地在内设机构员额配备上出现了不少问题，如法律政策研究室能否配备员额，配备多少员额各地做法不一。同属于省级检察院研究室，有的只配备1、2个员额，有的则配备4、5个员额，等等。另外，随着检察机关内设机构改革的完成，在内设机构可配备员额的标准不明确的情况下，这些新整合的部门能否配备员额，可以配备多少员额又成为新的问题。

（四）检察官惩戒制度有待健全

建立检察官惩戒制度，由检察官惩戒委员会对惩戒检察官进行专业性把关，是检察官办案责任制改革的重要配套措施，对促进检察官依法行使职权，维护社会公平正义具有重要意义。目前各省基本都成立了检察官惩戒委员会，但客观来看，我国检察官惩戒委员会的制度设计还存在不少有待完善之处，主要是：

1.设立模式不统一

主要表现为：（1）在检察官惩戒委员会与遴选委员会是否合一问题上，各省做法不尽相同，如上海、辽宁、河北、陕西、福建等省市采取的是合一模式，即检察官惩戒委员会和遴选委员会是同一个机构，名称叫检察官遴选（惩戒）委员会，北京、天津、贵州、吉林、海南、青海、山东、宁夏、重庆、新疆、江苏、黑龙江等省份则采取的是分立模式，即检察官惩戒委员会和遴选委员会分开设立，成立单独的检察官惩戒委员会。总的来看，采取分立模式的省份占绝大多数。（2）在检察官惩戒委员会和法官惩戒委员会是否合一问题上，各省也有不同做法。目前的情况看，似乎只有江苏省采用法官、检察官惩戒委员会分立的做法，其他的省份如北京、上海、浙江、天津、山东等都采取的是法官、检察官惩戒委员会合一的做法。

2.与检察机关纪检监察部门的关系未理顺

检察官惩戒委员会成立以后，必然面临着和原有负责检察官惩戒的机构，即检察机关纪检监察部门的关系问题。从《惩戒制度意见（试行）》规定的惩戒程序来看，检察机关发现检察官涉嫌违反检察职责的，需要认定是否存在故意或者重大过失的，应先由检察机关纪检监察部门进行调查，查清事实后，提请惩戒委员会审议，在提请审议的同时，向惩戒委员会提供相关事实和证据，并就当事检察官的违法行为和主观过错进行举证。惩戒委员会经过审议后，再对当事检察官是否构成故意违反职责，是否存在重大过失、一般过失或者是否违反职责提出审查意见。检察院收到惩戒委员会的审查意见后，依照相关规定作出惩戒决定，给予检察官相应处理。从上述惩戒程序来看，检察官惩戒委员会的工作是从专业角度帮助检察机关纪检监察部门判断应否追究检察官司法责任。检察官惩戒委员会的成立并未改变现行的纪检监察制度，只不过是在纪检监察制度中增加了一道检察官惩戒委员会进行专业性把关的程序。然而，上述《惩戒制度意见（试行）》并未规定惩戒委员会审查意见的效力，也就是说检察官惩戒委员会的审查意见对是否对检察机关纪检监察部门具有效力，或者具有何种程度的效力尚不明确，这意味着检察官惩戒委员会和检察机关纪检监察部门的关系尚未完全理顺。

3.惩戒程序的司法化程度不够

采用行政化方式对检察官进行惩戒，难以有效地保证检察官的合法权益，容易对检察官依法独立行使检察权构成潜在威胁。西方国家的司法惩戒制度模式经历了一个由惩戒情境化到惩戒行政化，再到惩戒司法化的演变过程。基于惨痛的历史教训，在设计法官惩戒制度时现代西方法治国家不约而同地走向了司法化道路。^[18]如法国最高司法会议检察官纪律组负责检察官惩戒工作，对检察官进行惩戒一般情况下公开审理，且实行严格的辩论程序，被调查检察官可以看到全部档案，可以让同事或律师参加，惩戒决定则由司法部长听取检察官纪律组的意见后作出，检察官不服违纪惩戒可向行政法院提起行政诉讼。^[19]德国检察官援用法官惩戒程序。德国联邦和州都设置职务法庭，分别管辖联邦法官和州法官的惩戒案件，联邦和州职务法庭对法官较为严重的惩戒事项进行审理后，以判决形式作出惩戒。法官对州职务法庭裁判不服的，可以上诉到联邦职务法庭。^[20]台湾地区等法治发达地区的情况也是如此。台湾地区设置了职务法庭，审理检察官“应付个案评鉴且有惩戒必要的案件”，以确定是否对检察官进行惩戒。^[21]我国目前的检察官惩戒程序虽然也有些许司法化的意味，如检察官惩戒委员会是中立的、相对独立的第三方机构，惩戒委员会对惩戒事项进行审议时，有关检察院纪检监察部门需要向惩戒委员会提供相关的事实和证据，并就当事检察官在履职过程中的违法行为和主观过错进行举证，当事检察官在此过程中则有权陈述、举证、辩解。然而，我国对进行检察官惩戒时尚未设立质证、辩论等程序，检察官惩戒委员会审议惩戒事项时缺乏启动惩戒程序者与当事检察官双方的实质对抗，总体来看司法化程度不高，仍呈现行政化的特征，这不利于保障检察官依法独立行使检察权。

4.组成人员不合理

根据《惩戒制度意见（试行）》第4条的规定，惩戒委员会的组成人员包括法学专家、律师、人大代表和政协委员的代表以及法官、检察官的代表。其中法官、检察官代表不少于全体委员的50%。惩戒委员会主任则由实践经验丰富、德高望重的资深法律界人士担任。从各地成立的检察官惩戒委员会的情况来看，大致由上述人员组成，但也有所不同。如山东省法官、检察官惩戒委员会成员共15名，由山东省政法委领导1名、山东省检察院领导2名，山东省高级人民法院领导1名、德州市中级人民法院领导1名，律师4名、法学院院长6名组成；上海法官、检察官遴选（惩戒）委员会共有15人，包括市委政法委、市委组织部、市纪委、市人大内司委、市公务员局、市高级人民法院、市检察院的分管领导7人，还有资深的业务专家、法学专家、律师代表8人；浙江省法官检察官惩戒委员会由专门委员、专家委员和代表委员共22人组成，专门委员由省委政法委、省委组织部、省人大相关专（工）委、省检察院、省法院等单位代表共5人组成，专家委员由法学专家、律师、人大代表、政协委员代表共5人组成，代表委员由法官代表和检察官代表各6人组成；广东法官检察官惩戒委员会由专门委员7名、专家委员4名和代表委员8名共19人组成。其中专门委员，由省人大常委会、省纪委、省委政法委、省人大内司委、省法院、省检察院、省司法厅负责同志担任；专家委员由法学专家、律师、人大代表和政协委员担任；法官、检察官代表委员则由资深的法官、检察官担任。

表1　部分省份检察官惩戒委员会组成人员情况一览表（单位：人）

续表

对上述表格中的检察官惩戒委员会组成人员进行分析，可以发现上述惩戒委员会组成存在以下问题：

第一，很多省份检察官惩戒委员会委员中非专业性人员过多，难以承担对司法过错进行专业性认定的职责。从《惩戒制度意见（试行）》的规定来看，其规定检察官惩戒委员会委员由“政治素质高、专业能力强、职业操守好”的法学专家、律师、人大代表和政协委员代表以及法官、检察官代表组成，而没有对委员的专业背景提出要求。法学专家、律师，法官、检察官无疑都具有相应的法律专业知识，能够对检察官的履职行为是否存在司法过错进行专业性判断，但人大代表和政协委员则不一定有法律专业知识，不具有法律专业知识的人大代表和政协委员难以担负对检察官履职行为是否存在司法过错进行专业判断的重任。从各省检察官惩戒委员会的实际组成人员来看，其中不乏缺乏法律专业知识，难以对检察官的履职行为是否存在司法过错进行专业性认定的人员，如上海、浙江的检察官惩戒委员会委员中有组织部、人大、公务员局等单位领导或人大代表、政协委员，他们大多缺乏法律专业知识，难以对检察官履职行为中是否存在司法过错进行专业认定。

第二，部分省份检察官惩戒委员会中法官、检察官的比例过低。如前文表格列举的省份中，上海检察官惩戒委员会共15人，其中法官、检察官共2人，仅占13.3%；山东省检察官惩戒委员会共17人，其中检察官、法官仅4人，占比仅为23.5%。这说明我国不少省份检察官惩戒委员会可能存在法官、检察官比例过低的问题。域外的检察官惩戒机构之所以法官、检察官占大部分主要是为了更好地保障被惩戒检察官的合法权益。而部分省份检察官惩戒委员会中检察官、法官比例过低不利于保障当事检察官的合法权益。

第三，各省检察官惩戒委员会委员中普通检察官代表太少，不利于对普通检察官惩戒的公平公正进行。从上述表格中天津、上海、山东、陕西、广东五省市检察官惩戒委员会组成情况看，五个省市检察官惩戒委员会组成成员中属于检察系统的惩戒委员会委员的最低职务为副处长级，都没有普通检察官担任委员的情况，这容易导致检察官惩戒委员会不熟悉办案一线实际情况，不利于对检察官惩戒的公平、公正进行。

第四，各省惩戒委员会人数相差很大，组成方式也不够统一，不利于体现惩戒委员会的严肃性和权威性。有的省份检察官惩戒委员会除主任、副主任外，只设常任委员，如吉林、北京、天津、上海、山东、广东均是这种情况。有的省份检察官惩戒委员会则除主任、副主任和常任委员外，还设了大量的非常任委员，如陕西省检察官惩戒委员会有主任1人，副主任4人，常任委员3名，非常任委员达58人；江苏省检察官惩戒委员会则分为若干代表委员库，仅检察官代表委员库就达60人。从各省检察官惩戒委员会委员人数来看，也相差很大。如吉林省检察官惩戒委员会委员为13人，上海、北京、天津检察官惩戒委员会委员人数均为15人，浙江检察官惩戒委员会委员人数为22人，陕西检察官惩戒委员会委员人数为66人。

第五，律师作为与检察官履行职务有利害关系的群体，担任检察官惩戒委员会委员不妥。检察官惩戒委员会成员的确定应实行回避原则，凡是职业与检察官履行职务有直接利害关系的群体不应作为检察官惩戒委员会的成员。律师作为与检察官职业有利害关系的群体不应成为检察官惩戒委员会的成员。因为律师个人或所在的律师事务所可能会牵涉需要惩戒的检察官办理的案件，这可能影响律师作为惩戒委员会委员公正履行职责。另外，在目前司法环境还不够理想的情况下，个别律师可能利用担任惩戒委员会委员的影响力干预或妨碍检察官依法履职。