我国检察指令澄清，办案责任制改革研究

我国学者在检察指令内涵和外延的认识上存在一定误解，对检察指令内涵和外延的错误认识，容易导致对检察指令的研究整体陷入误区，有必要予以澄清。

（一）内涵之澄清

台湾地区学者林钰雄认为，指令系指上级长官对于下级属官针对职务上之事项所为之一般或个别指示。^[46]我国大陆地区学者对检察指令下的定义基本与林钰雄教授对检察指令下的定义大同小异。如有论者认为，检察指令是检察上级向检察下级就职务事项发布的一般或者个别的命令、指示。^[47]也有论者认为，检察指令是上级针对职务上的相关事项向下级作出的指示。^[48]笔者认为，对词语所下的定义离不开所在国家或地区的制度背景，台湾地区学者林钰雄教授对检察指令的界定是在台湾地区检察制度的背景下进行的，在台湾地区检察官是独立的官署，是独立行使检察权的主体，因而，台湾地区不存在上级官署对下级官署下指令的情形，只存在上级检察首长对下级检察官下指令的情形。而且，检察首长对下级检察官下指令的潜在前提就是下级检察官有独立决定权。而我国大陆地区法律规定的是检察机关独立行使检察权，而非检察官个体独立行使检察权，在我国大陆地区检察官并非独立行使检察权的主体。因而，林钰雄教授给检察指令所下的定义不能直接适用于我国大陆地区。在我国大陆地区对检察指令进行界定必须明确以下几点：一是上级检察院可以对下级检察院行使指令权，但上级检察院检察官对下级检察院检察官下达检察指令必须通过上级检察院对下级检察院下达指令的形式进行。二是检察院外部如上级或同级党委政法委可能对检察院有一定的指令权。三是司法责任制改革后基本取消了业务部门负责人的指令权，这意味着检察院内部只有检察长（含副检察长）有指令权。四是检察指令必须针对下级检察官有独立决定权的事项。基于以上考虑，笔者认为，检察指令是指上级机关对下级检察院，或检察长对本院检察官职务上可以独立决定的事项发布的命令或指示。

（二）外延之澄清

1.“审批型检察指令”不是检察指令

有论者认为，我国检察指令的范围包括审批型指令和非审批型指令。检察机关“三级审批”办案方式中，上级意见实际上就是改变承办检察官意见的检察指令，因此，上级审批意见也是一种检察指令，可以称之为审批型检察指令。其他不以三级审批制为运作机制的检察指令，则是非审批型检察指令。^[49]然而，检察指令的前提是检察官有办案决定权。检察指令是在检察官有决定权的情况下，上级检察官通过指令要求下级检察官作出某种决定。在审批制办案模式中案件提交上级审批的情况下，检察官本来就没有办案决定权，案件决定权在上级手中，案件由检察上级直接决定，也就没有检察指令可言。正如有学者指出，检察一体强调的是上级检察官有权发出检察指令，并设计相关制度保障其指令实现。而审批的情况下上级其直接以审批方式自己决策，根本不需要发检察指令，此时情形下并非上级改变下级决策，而是下级无权决策。^[50]因此，“审批型检察指令”实质是检察首长自己的决定，而非检察指令。

2.上级检察机关对法律的统一解释不是检察指令

有学者认为，存在为统一法律解释而发布检察指令的情形，并指出这种法律解释仅是个案中具体应用法律过程中对法律的理解，与有权机关进行的立法解释和司法解释不同。^[51]有学者则认为最高人民检察院颁布司法解释也是一种检察指令权。^[52]然而，检察指令必须有某种指令或指示的存在。只有就相关事项作出要求检察官如何处理的指示才是检察指令，上级对法律的统一解释包括对个案具体应用法律过程中对法律的理解，虽然能影响下级检察机关或检察官的决定，但毕竟未直接要求下级检察机关或检察官作出某种决定，故不是检察指令。另外，从反面也可以印证上述学者的观点不成立。上下级法院之间是监督关系，彼此是独立的，显然上级法院不能对下级法院下达指令。然而，最高人民法院也有司法解释权，这些司法解释中也有不少是关于个案法律适用问题的。如《最高人民法院关于对人民法院终结执行行为提出执行异议期限问题的批复》就是针对湖北省高级人民法院《关于咸宁市广泰置业有限公司与咸宁市枫丹置业有限公司房地产开发经营合同纠纷案的请示》作出，其实际上针对的是个案的法律适用问题。该批复属于《最高人民法院关于司法解释工作的规定》（法发〔2007〕12号）规定的“对高级人民法院、解放军军事法院就审判工作中具体应用法律问题的请示制定的司法解释”。如果检察机关对个案具体法律应用的理解属于检察指令，最高人民法院的上述司法解释也将同样属于指令，这个结论显然难以令人接受。(www.xing528.com)

3.检察委员会就个案作出的决定并非检察指令

有论者认为，检察委员会审议重大疑难案件后作出的决定就是检察指令。^[53]然而，检察官办案责任制改革后，按照各省检察官权力清单的规定，检察官依然没有重大疑难复杂案件的决定权，这就意味着在检察委员会讨论疑难复杂案件的情况下，疑难复杂案件的办案决定权属于检察委员会而非检察官。在检察委员会作出决定的情况下，是检察委员会自己决策，而不是改变检察官的决策，故检察委员会审议案件后作出的决定并非检察指令。而只有疑难复杂案件才能提交检察委员会审议，检察官有权决定的简单案件不会被提交检察委员会审议，这也意味着检察委员会审议个案后作出的决定都不是检察指令。

4.外部指令和内部指令，检察事务指令和行政事务指令的划分没有意义

划分检察外部指令权与内部指令权是德国、日本、台湾地区等国家和地区的通常做法。如台湾地区学者林钰雄教授提出，以发布命令的主体为区分标准，由“法务部长”下达的为外部指令，由检察首长下达的为内部指令。外部指令权只能针对检察行政事务，包括任命、考核、升迁、发布注意命令、警告处分即发动惩戒程序等。^[54]有学者认为，我国除存在检察机关内部上级检察机关对下级检察机关的指令，以及检察长对检察官的指令等内部检察指令外，还存在外部检察指令，人大及其常委会对检察机关的检察人事任免权和重大检察业务问题指挥决策权，以及地方党政领导事实上拥有的对检察机关职务上注意事项发布命令的权力，都属于外部指令权，党委政法委就检察机关办理重大刑事案件听取汇报并作出指示则属于个案指令权的范畴。^[55]笔者认为，台湾地区及德国、日本等国家将检察指令权分为外部指令权与内部指令权，同时对外部指令权予以限制是由其检察体制决定的。这些国家或地区强调检察官个体独立，检察机关隶属于“法务部（法务省）”，“法务部长（法务大臣）”是检察机关之最高行政首长，“法务部长（法务大臣）”掌握着检察院的人事、经费、惩戒等权力，为防止“法务部长（法务大臣）”通过这些权力控制案件处理，从而严格限制这种外部指令权。而就我国而言，法律规定的是检察院独立而非检察官独立，这种体制比检察官个体独立体制在对抗办案外部干涉方面更加有利。而且，我国检察机关的人事、经费、惩戒权力分属人大、组织、编制、财政、纪检等不同机构行使，但这些机构不直接领导检察院，直接领导检察院的是同级党委政法委。在这种体制下任何一家单位或单位首长都难以操控检察院案件的办理。因而，在我国，区分外部指令权与内部指令权意义不大。而且，如果按照台湾地区内部指令权和外部指令权的区分标准，则人大、组织、编制、财政、人社、纪检等部门都对检察院享有外部指令权，这似乎导致外部指令权的范围过于宽泛。因而，外部指令权与内部指令权的分类不适用于我国检察指令权。

客观来看，同级党委政法委是代表党领导政法工作的机关，其可以对检察院下达执行相关政策或督促检察院履行职责的指令，这无疑是一种检察指令权。林钰雄教授提出了一般指令权和个案指令权的分类标准，认为以命令之内容为区别标准，若为一般性指示则是一般指令权，具体针对个案则是个案指令权。笔者认为，对政法委的指令权可以适用个案指令权与一般指令权的分类予以规范。政法委对领导的检察院应当享有一般指令权，但不应享有个案指令权。

有论者认为，检察指令包括检察事务指令和行政事务指令，检察事务指令即涉及检察业务工作的指令，行政事务指令即涉及检察行政事务的指令。^[56]这种分类实际上也是来源于台湾地区林钰雄教授的《检察官论》，这种分类的关键意义在于，将“法务部长”的检察指令权限定于行政事务指令^[57]。在我国没有外部指令权与内部指令权区分的情况下，这种划分实际上也没有意义。