我国检察官性质定位的确定办案责任制改革研究

（一）上述观点评析

研究一个问题之前，首先要明确研究这个问题的目的是什么，即为了解决什么问题。研究目的往往决定了研究路径，乃至研究结论。某一研究结论可能在解决某一问题时有用，但在解决另一问题时则无用。因而，研究检察官性质定位之前，首先要需要明确研究检察官性质定位的目的是什么，是为了解决什么问题。从台湾地区林钰雄教授介绍的大陆法系国家和地区关于检察官性质定位争议的历史源流和争论情况来看，大陆法系国家和地区关于检察官性质定位的争议虽然从起源上涉及君权派与民权派的角力，涉及检察官到底应作为政府代言人，维护统治者利益的工具，还是“法律的守护人”，但从形式上看都需要解决检察官是否应像行政官一样上命下从，抑或应像法官一样享有独立性保障的问题。而检察官是否需要“上命下从”，是否享有独立的身份和履职保障也涉及检察官制度乃至检察制度的具体设计问题。我国检察官制度虽然与法国、德国有所差异，但在研究检察官性质定位问题的目的上，我国与这些国家和地区大同小异，主要也是为了解决检察官管理和身份保障问题，即对检察官应像行政官一样还是像法官一样进行管理，是否应给予检察官和法官一样的履职保障，检察官是否应当具有独立办案权等问题。正如有学者指出，研究检察官身份属性问题，主要是为了解决检察官的职务和身份独立性保障问题，若是司法官则应比照法官给予职务和身份独立性保障。^[14]

就行政官说和司法官说来看，域外一般行政官说的主要问题在于，忽视了检察官与一般行政官的本质区别，法律是一般行政官行事的“框架”，而法律则是检察官工作的目标，而且检察官履职的独立性远高于一般行政官，是“事实上”独立的官署。域外等同法官说的主要问题是检察权与司法权很接近但并非等同，而且该种学说认为检察官与法官等同，又不主张废除检察体系内的上命下从，在理论上自相矛盾。^[15]而就我国的行政官说与司法官说来看，两种学说实际上都认识到了检察官所具有的双重属性，只不过行政官说认为行政属性是检察官的本质属性，而司法官说则认为检察官的本质属性是司法属性。就检察官的本质特征来看，一方面，检察机关上下级是领导关系，实行“上命下从”，具有典型的行政性特征，另一方面，检察官办案有相对独立性，有不起诉等消极裁判权，还有一定自由裁量权，担负着维护法律统一实施的重任，我国检察官的身份保障与法官也基本相同，这说明检察官有典型的司法官特征。这两方面的特征很难说哪一方面是本质特征。另外，即使一方面的特征是本质特征，也不能否定另一方面特征的存在。

另外，如前文所述，研究检察官性质定位的主要目的是解决检察官的职务和身份独立性保障问题。如果采用行政官说，则意味着对于检察官应当视同行政官进行管理，那么检察官就不应享有独立办案权，不应享有相应的履职保障。这显然不符合刑事诉讼活动规律，也不利于刑事诉讼的公正进行。而且正如有学者所指出，将检察权定位于行政权，势必动摇我国的基本政体。^[16]如果采用司法官说固然解决了检察官的身份和履职保障问题，然而司法官说又意味着检察机关不应实行行政化管理，内部不应实行检察一体、上命下从，这显然又违背检察活动规律。这说明行政官说和司法官说都存在一定缺陷。也有学者所持的司法官说主张用广义上的司法概念来代替狭义上的司法概念，从而认为司法官包括检察官和法官。然而，正如有学者所指出，广义上的司法权包括审判权和检察权，狭义上的司法权仅指裁判权或审判权。^[17]如果采用广义上的司法权概念，检察官就是当然意义上的司法官。然而，这种意义上的讨论无法解决检察官是否应当享有身份和职务保障，是否应当有独立办案权的问题，也就没有意义。

就双重属性说和法律监督官说来看，理论界的观点似乎都认为两者是互相冲突的。然而，笔者认为，两者并非完全冲突，或者说两者是可以兼容的。实际上，这两种观点都有自身的缺陷，只有对这两种观点进行调和才能弥补彼此的不足。就双重属性说来看，双重属性说较好地解释了检察官同时具有的行政性和司法性特征，符合司法实践中检察官角色定位的现实情况，也有利于解决检察官的身份和地位保障问题。然而，这种观点实际上是在西方三权分立的话语体系内讨论检察官的属性问题，不符合我国的宪政体制。西方由于实行立法、行政、司法三权分立，检察权必须从这三种权力中寻找归属，检察权不可能是立法权，只可能属于行政权或司法权，相应地检察官也只能属于行政官或者司法官。而检察权同时具有行政权和司法权的部分特征，因此，在三权分立的国家或地区，检察官自然同时具有行政官和司法官的双重属性。故在西方国家检察官双重属性说成为通说。而我国采取的是议行合一的宪政体制，在我国，检察权与审判权、行政权一样是立法权派生的权力，检察权和审判权、行政权处于同等位阶，在我国检察权和法律监督权是等同的概念。我国宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关。故在我国的宪政体制下，认为检察官同时具有司法官和行政官双重属性不符合我国的宪政体制，在我国的宪政体制下检察官是当然的法律监督官。

就法律监督官说来看，该说从宪法关于检察机关的性质定位出发进行分析，有其理论的合理性，但该种学说回避了检察官作为法律监督官与行政官和司法官的关系问题，依据这种学说的结论也无法解决对法律监督官应当如何管理，是否应给予相应的履职保障，法律监督官是否应当具有独立办案权等问题。在此意义上说，对法律监督官应当进一步讨论其与行政官和司法官的关系问题。(www.xing528.com)

（二）我国检察官的性质定位

综上所述，行政官说、司法官说、双重属性说和法律监督官说都存在一定缺陷。笔者认为，实际上法律监督官说和双重属性说正好可以克服彼此的缺陷，法律监督官说可以克服双重属性说不符合我国宪政体制的缺陷，双重属性说则可以克服依据法律监督官说无法解决对检察官如何管理的问题。因此，我们可以对法律监督官说和双重属性说进行调和。按照这种思路，笔者认为，我国检察官的性质定位是兼具司法官和行政官双重特性的法律监督官。

值得研究的是，在司法官和行政官特性中法律监督官更偏重哪一种特性的问题。笔者认为，法律监督官的双重特性中司法官的特性更为突出，主要表现在：我国检察官享有审查逮捕权这种典型的司法审查权，我国检察官制度与法官制度基本一致，我国检察机关和审判机关的宪法地位、独立性保障基本一致，我国法官、检察官在任职条件、任命程序、权利义务、等级设置、待遇、职务保障等方面则完全一致。

需要指出的是，虽然台湾地区和我国大陆地区检察官都具有行政官和司法官双重特性，但在双重特性的具体表现上却有较大差异，在某些特征上，大陆检察官司法官特性更强，行政官特性更弱，而在某些特征上，台湾地区检察官的司法官特性更强，行政特性更弱。主要体现在：（1）从组织体系看，我国大陆地区检察官表现出明显的司法官特性，而台湾地区检察官则表现出明显的行政官特性。因为台湾地区检察署隶属于“法务部”这个行政机关，台湾地区检察官在组织体系上属于行政官，台湾地区“法务部长”对检察官可以行使外部指令权，而我国大陆地区检察官在组织体系上与法官一样完全独立，不属于行政官，司法部也不能对检察官行使任何指令权。（2）从检察机关的独立性来看，我国检察官的司法特性更强，台湾地区检察官的司法特性则偏弱。大陆宪法明确规定人民检察院依法独立行使检察权，还制定了专门的检察院组织法和检察官法，我国大陆检察机关与法院一样在体制上是完全独立的，“我国大陆地区的检察体系在立法和事实上已经成为一独立自主的司法官署”。^[18]而台湾地区归属于“司法部”的检察机关不仅在“宪法”层面没有独立地位，而且也没有制定单独的“检察署组织法”和“检察官法”，相关内容都是在“法院组织法”和“法官法”中予以规定。从名称上看，我国大陆地区检察院都称为“×××人民检察院”，和法院的名称差不多，而台湾地区则称为“×××法院检察署”。这些都表明我国大陆地区检察机关的独立性远大于台湾地区检察机关的独立性。（3）从法官检察官权利义务、遴选、任免、管理、考核奖励和惩戒、保障等情况来看，我国大陆地区检察官司法官特性较之台湾地区检察官更强。我国大陆地区法官检察官在这些方面几乎享有完全相同的待遇，而台湾地区法官检察官在这些方面虽然差别不大，但法官的遴选、惩戒等要求更为严格，相关保障也更加到位。（4）从检察官个体的独立性来看，则是台湾地区检察官的司法官特性更强，我国大陆地区检察官长期以来表现出明显的行政特性。在台湾地区检察官是独立的官署，以自己的名义独立行使检察权，检察上级对检察官的指令受到诸多限制，检察首长不能随意干涉检察官办案，而我国大陆地区则是检察院独立行使检察权，检察官长期以来没有独立办案权，即使在检察官办案责任制改革后，检察官的独立决定权也来源于检察长授权，授权以后检察官享有决定权的范围也远没有台湾地区检察官广泛，而且我国大陆地区检察上级行使检察指令权的限制也较少。这些都导致我国大陆地区检察官远不如台湾地区检察官独立程度高。

综上所述，笔者关于我国检察官性质定位的结论是：我国检察官的性质定位是兼具司法官和行政官双重特性，且偏重于司法官特性的法律监督官。