我国检察官办案责任制改革的发展趋势

通过上文对检察官办案责任制改革三个阶段的论述，我们可以分析出我国检察官办案责任制改革的发展趋势：

（一）检察官精英化程度将不断提高

司法是专业性很强的活动，司法官精英化是社会发展的必然要求。检察工作是司法工作的重要组成部分，检察工作也是专业性非常强的工作。随着社会的发展，检察工作中需要处理的问题越来越呈现复杂化、专业化的趋势。检察官不仅需要具有深厚的法律功底，还需要具有丰富的办案经验和强大的逻辑推理能力。只有精英化的检察官才能适应社会发展的需要。从主诉（办）检察官责任制改革、主任检察官办案责任制改革和本轮检察官办案责任制改革的情况来看，无论是主诉（办）检察官、主任检察官，还是员额检察官实际上都是检察机关为了适应社会发展的需要而从检察机关内部选出的精英检察官。这三个阶段的改革都体现了检察官精英化的趋势，而且这三个阶段中越往后，检察官精英化的趋势越明显。如果说主诉（办）检察官责任制改革、主任检察官办案责任制改革中未担任主诉（办）检察官、主任检察官的普通检察官还在法律上保留了检察官的身份，那么在本轮检察官办案责任制改革中原来具有检察官身份未进入员额的检察官则在实质上不再具有检察官身份，其在身份上变成了检察官助理，这种精英化显然更为彻底。目前，本轮检察官办案责任制改革中各地的检察官员额比例基本保持在39%左右，但这实际上离真正意义上的检察官精英化尚有一段距离。当然，这与目前我国案件数量较多，案件分流机制不健全，原有检察官基数过大等有一定关系。然而，可以预料，我国未来的发展趋势必然是检察官精英化程度进一步提高，即检察官的员额比例越来越低，检察官的数量越来越少，相应地检察官的能力和素质越来越高。

（二）检察机关办案的司法化色彩将不断增强

虽然一般认为检察权具有司法和行政双重属性，因而片面强调“去行政化”问题似乎不科学，然而，不可否认的是相比其他国家或地区而言，我国检察机关办案活动行政化色彩过于浓厚，司法化程度不高。尤其是实行“三级审批制”办案模式期间，检察官完全没有办案决定权，检察机关办案活动与行政机关办案活动并无二致。主诉（办）检察官责任制改革、主任检察官办案责任制改革和本轮检察官办案责任制改革的重要目的之一都是为了解决长期存在的司法行政化问题，都试图增强检察机关办案的司法化色彩，但在解决司法行政化问题的效果方面，三轮检察官办案责任制改革有较大差异，呈现后一阶段比前一阶段去行政化的力度更大的趋势。就主诉（办）检察官办案责任制改革来看，主诉（办）检察官办案责任制改革中授予主诉（办）检察官一定的办案决定权，由主诉（办）检察官对一些自己承办的案件决定如何处理，体现了司法的亲历性原则，一定程度上实现了去行政化的目标。然而，主诉（办）检察官办案责任制改革在“去行政化”问题上明显很不彻底，如主诉（办）检察官依然审批组内检察官承办的案件；不少地区业务部门负责人对所有主诉（办）检察官办理的案件均进行程序性审核；大量案件依然要经过检察长审批。就主任检察官办案责任制改革来看，主任检察官较主诉（办）检察官授权范围有所扩大，业务部门负责人也基本不再审核主任检察官决定的案件，因而主任检察官办案责任制改革较主诉（办）检察官办案责任制改革而言，在“去行政化”问题上有明显进步。当然，主任检察官办案责任制改革也存在和主诉（办）检察官办案责任制同样的问题，即主任检察官依然要审批组内普通检察官承办的案件，不少主任检察官承办的案件也依然要检察长审批，这依然是典型的“司法行政化”。就本轮检察官办案责任制改革来看，其在“去行政化”问题上则有了更加显著的进步。一是对入额检察官授予了更多的办案决定权。中央一再强调除法律规定必须由检察长行使的职权外，一律授权给入额检察官行使，并要求以权力清单的形式对入额检察官的职权予以明确，这就使得对入额检察官的授权范围比主任检察官更大。二是避免了入额检察官审批案件。中央明确规定原来具有检察官资格未入额的人员不得办案，只能从事辅助性工作，这就从根本上避免了入额检察官审批组内成员承办案件的问题。需要指出的是，本轮检察官办案责任制改革中仍然规定，部分重大、疑难、复杂案件要经过检察长审批或检察委员会决定，从理论上看，这也违背了司法的亲历性原则，属于司法行政化的表现，也不符合其他国家或地区检察官办案的通行做法^[27]。然而，客观来看，在当前的形势和条件下，这种做法具有现实的合理性。因为即使开展了员额制改革，检察官的整体素质明显提高，但离真正的检察官精英化还有很大一段距离，我国检察官的整体水平和能力与日本、德国、我国台湾地区等国家或地区检察官还有差距。尤其是我国目前处于一个经济社会体制深刻变革的时期，既面临重大的发展机遇，也面临着各种矛盾和问题，很多重大、复杂、敏感案件的处理往往不仅需要较强的专业能力，还需要较强的政策水平和协调能力，甚至需要调动检察机关外部的很多力量和资源。在这种情况下，对部分重大、疑难、复杂案件由检察长和检察委员会把关具有一定合理性。但无论如何，去行政化、强化司法化是检察机关办案活动发展的必然趋势。可以预料，随着社会的发展，我国检察官能力素质的不断提高，检察机关办案的司法化程度会不断提高。

（三）检察官司法责任追究将不断强化

顾名思义，办案责任制改革必然要强化办案责任的追究。从主诉（办）检察官责任制改革、主任检察官办案责任制改革和本轮检察官办案责任制改革的情况来看，解决司法责任不清的问题都是这三个阶段改革的重要目的之一，同时，后一阶段在前一阶段的基础上对检察官司法责任追究问题更为重视。在主诉（办）检察官责任制改革过程中，检察机关在赋予主诉检察官办案决定权的同时，也让主诉检察官承担相应的办案责任，然而，当时尚未建立完备的责任体系，对办案过程中主诉检察官和部门负责人、检察长等的司法责任如何划分尚不明确。在主任检察官办案责任制改革阶段，检察官司法责任问题得到了进一步的重视和强化，各试点检察院大多制定了追究主任检察官司法责任的相关制度，对主任检察官的司法责任予以明确，但这种司法责任追究还基本停留各个检察院分别制定责任追究制度的阶段。本轮检察官办案责任制改革开始后，检察官的司法责任追究问题一直就是改革的重要内容。最高人民检察院出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》用多个条文规定了司法责任问题，不仅明确了追究检察官司法责任的条件，还对检察官、主任检察官（检察院组织法修改为主办检察官）、部门负责人和检察长的司法责任如何区分问题予以了明确。我国还专门建立了检察官惩戒委员会制度，设立检察官惩戒委员会对检察官的履职行为是否应受惩戒进行专业性判断。这些都意味着对检察官司法责任追究的重视。然而，到目前为止，追究检察官司法责任的情况还不多，各地检察官惩戒委员会虽然成立，但基本上尚未正式运作。可以预料，随着检察官办案责任制改革的不断深化，检察官的司法责任追究问题将被不断强化。

（四）检察官职业保障程度将不断提高

强化检察官办案的司法化色彩，意味着检察官应当享有相应的职业保障。在主诉（办）检察官办案责任制改革和主任检察官办案责任制改革过程中，由于这两个阶段的改革是由最高人民检察院部署和推动，而最高人民检察院没有能力解决检察官的职业保障问题，故这两个阶段并未建立检察官职业保障制度，只是在改革的过程中，部分试点检察院通过努力，为主诉（办）检察官或主任检察官争取了少量的工作补贴。本轮检察官办案责任制改革是中央主导的，中央在改革之初就高度重视检察官职业保障问题，不仅建立了检察官单独职务序列，实行一定级别内检察官等级的自动晋升，而且建立了检察官单独的薪酬体系，明确检察官可以享有高于普通行政人员的工资待遇，还出台了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，防止检察官履职行为遭受非法干预。当然，目前中央关于检察官职业保障的相关政策尚未完全落实，如检察官等级对应的政治、退休等待遇基本没有落实，各地基本上还是按照行政级别而非检察官等级对检察官进行管理，退休后的待遇依然与行政级别对应，而非与检察官等级对应，等等。然而，我们也应当看到，相比前两个阶段的检察官办案责任制改革，本轮检察官办案责任制改革中检察官职业保障方面有了翻天覆地的变化，目前存在的这些问题应当也是暂时的。随着检察官办案责任制改革的不断深化，检察官的职业保障程度将不断提高。

【注释】

[1]参见李玲、王新环、苗生明：《海淀区检察院关于主诉检察官制度改革的探索与实践》，载《政法论坛》1999年第4期。

[2]参见江苏省人民检察院审查起诉处：《江苏省主诉检察官制试点情况综述》，载《检察实践》1999年第1期。

[3]参见张慧民、闫振国：《试论案件主办检察官责任制度》，载《河北法学》1999年第1期。

[4]参见王琰、肖玮：《实践中完善　探索中发展——主诉检察官办案责任制试点情况综述》，载《人民检察》1999年第11期。

[5]参见谢佑平、潘祖全：《主任检察官制度的探索与展望——以上海闵行区人民检察院试点探索为例》，载《法学评论》2014年第2期。

[6]参见彭真军、黄鹏：《当前主诉检察官制度改革中存在的问题和对策》，载《当代法学》2002年第8期。

[7]参见唐学军：《实行主办检察官负责制存在的问题及措施》，载《检察实践》1999年第6期。

[8]参见樊崇义、龙宗智、万春：《主任检察官办案责任制三人谈》载《国家检察官学院学报》2014年第6期。

[9]参见高保京：《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期。(www.xing528.com)

[10]参见林中明、徐蕾蕾、蔡顺国：《上海：主任检察官制度提升办案质效》，载《检察日报》2013年4月9日第1版。

[11]参见潘祖全：《主任检察官制度值得进一步探索》，载《检察日报》2013年6月28日第3版。

[12]参见最高人民检察院2013年重点课题组：《主任检察官制度研究》，载《中国法学》2015年第1期。

[13]参见《关于印发〈关于开展主办检察官办案责任制试点工作的实施方案〉的通知（鄂检发〔2013〕72号）》，载http：//www.hbjc.gov.cn/ejwj/2013/201312/t20131203＿513996.shtml，2017年9月3日18时访问。

[14]参见徐盈雁、许一航：《检察机关将试点开展检察官办案责任制改革》，载《检察日报》2013年12月27日第1版。

[15]参见李娜：《460名主任检察官走马上任》，载《法制日报》2015年1月20日第1版。

[16]参见李娜：《460名主任检察官走马上任》，载《法制日报》2015年1月20日第1版。

[17]参见郑青：《湖北省主办检察官办案责任制探索》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期。

[18]参见蔡雅奇：《主任检察官制改革探索调查》，载《人民检察》2013年第14期。

[19]参见张晨：《主任检察官制度的体系构建》，载《人民检察》2013年第22期。

[20]参见万毅：《主任检察官制度改革质评》在，载《甘肃社会科学》2014年第4期。

[21]参见龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》，载《中国法学》2015年第1期。

[22]参见最高人民检察院2013年重点课题组：《主任检察官制度研究》，载《中国法学》2015年第1期。

[23]参见：《上海首批313名员额制检察官产生》，载《法制日报》2015年3月9日第5版。

[24]参见汤瑜：《全国产生入额法官10.44万名检察官7.26万名》，载《民主与法制时报》2017年1月12日第1版。

[25]参见汤瑜：《全国产生入额法官10.44万名检察官7.26万名》，载《民主与法制时报》2017年1月12日第1版。

[26]参见最高人民检察院《关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201711/t20171102＿204013.shtml，2020年3月23日访问。

[27]其他国家或地区如德国、日本、台湾地区无论案件是否重大、疑难、复杂都由检察官独立决定，检察长、主任检察官也是作为检察官具体承办案件，检察长认为检察官处理不当，检察官不同意更改处理决定时，检察长不能强迫检察官服从，只能通过行使职务收取权或转移权来实现自己的意志。