检察官办案责任制改革成果及问题反思

（一）存在问题

关于主诉（办）检察官办案责任制改革存在的问题，理论和实务界都进行了深刻反思，如有学者认为，主诉检察官制度存在的问题主要是没有达成去行政化的目的；没有规范严格的人员准入；主诉检察官权责利未能统一；社会认同与制度规制双重缺失。^[5]有论者认为，主诉检察官办案责任制改革存在的问题主要是：对主诉制的性质认识不到位、主诉检察官的法律地位不明确；主诉检察官的责权利不统一；制度设计与实际操作不协调；考核机制不健全。^[6]有论者认为，主办检察官负责制存在的主要问题是法律依据不够充分、制约机制有待完善、主办检察官的素质有待提高。^[7]有检察系统的权威人士则认为，主诉检察官办案责任制无法持续，主要是因为规定了主诉检察官的权力、责任，但无法保障其待遇。赋予的权力打折扣，确定的责任比较大，而公务员法实施后，用于激励的津补贴制度被禁止，导致难以调动办案人员积极性。^[8]上述几种观点基本概括了主诉（办）检察官办案责任制改革存在的问题，但也存在总结不够全面、提出问题的标准不够一致的问题，有些问题实际上不是主诉（办）检察官办案责任制本身存在的问题，而是在实施层面落实不到位导致的问题，例如考核机制不健全问题，没有规范严格的人员准入问题等。笔者认为，主诉（办）检察官办案责任制改革本身存在问题可以概括为以下几个方面：

（1）主诉（办）检察官责权利不统一。即赋予了主诉（办）检察官一定的权力，让主诉（办）检察官承担了较大的办案责任，但主诉（办）检察官却没有与权力和责任相匹配的政治和经济待遇。在政治待遇上，主诉（办）检察官不是行政职务，没有行政级别，主诉（办）检察官依然要按照行政职级进行晋升。在经济待遇方面，公务员法实施后，主诉（办）检察官没有了津贴补贴，在工资待遇方面与普通检察官完全一样。政治和经济待遇的缺位导致主诉（办）检察官岗位缺乏相应的吸引力。

（2）主诉（办）检察官的定位不明确。在主诉（办）检察官办案责任制改革过程中，各地对于主诉（办）检察官应当具有何种法律地位未形成统一认识，相应地在赋予主诉（办）检察官何种权力，以及如何处理主诉（办）检察官与检察长、检察委员会特别是业务部门负责人的关系方面做法不尽一致。有的地方检察院对主诉（办）检察官，特别是主诉检察官放权幅度较大，有的地方放权幅度较小。有些地方对于一般的公诉案件完全由主诉检察官独立决定，而有些地方还赋予了公诉部门负责人或检察长的程序性审批或审核主诉检察官决定案件的权力。

（3）该项改革没有从根本上解决行政化的问题。虽然实行主诉（办）检察官办案责任制改革的目的之一在于解决司法行政化的问题。然而，一方面，主诉检察官仍然要审批组内普通检察官办理的案件，这依然是一种行政化。职务犯罪侦查权本身是具有较为严重的行政化色彩的工作，主办检察官办案责任制只能服从于职务犯罪行政化的需要，而不可能改变职务犯罪侦查的行政化色彩。另一方面，改革中，也存在检察长不愿放权，主诉（办）检察官因不愿意承担责任而不愿意要权的问题，从而导致放权不彻底，特别是随着改革的进行，不少地方检察院不仅不继续放权，还出现了将本来赋予主诉（办）检察官的权力回收的趋势。(www.xing528.com)

（二）原因分析

（1）缺乏职业保障、单独职务序列等配套制度支撑。主诉（办）检察官办案责任制是在基层检察院探索的基础上，由最高人民检察院自行决定向全国检察机关推广的一项制度。从最初开始，主诉（办）检察官办案责任制改革就缺乏中央顶层设计，也没有与之配套的职业保障、单独职务序列等制度支撑，导致主诉（办）检察官职业预期不明确，责权利也不一致。

（2）没有明确的法律依据。主诉（办）检察官是实践中检察机关自创的一个概念，我国所有的法律中都没有关于主诉（办）检察官的规定，主诉（办）检察官办案责任制改革从开始就面临合法性危机。法律依据不足导致实践中对主诉（办）检察官的定位争议较大，而定位不明确，相应地又导致对于到底应当赋予主诉（办）检察官哪些权力，如何处理主诉（办）检察官与其他相关主体的关系上缺乏统一认识。在法律缺乏明确规定的情况下，主诉检察官的权力来源就只能来自于检察长的授权，而主诉检察官的权力来自检察长授权势必随意性较大，且检察长可以随时收回。

（3）对主诉（办）检察官责任制改革本身的设计存在缺陷。总体而言，无论是最初部分地方检察院进行探索时，还是最高人民检察院推广时，主诉（办）检察官办案责任制改革都基本上仅作为一种办案方式改革，基本没有考虑工资待遇、人事管理等制度的配套问题，随着改革的不断深化，而工资待遇、人事制度方面的滞后，就制约了改革的深入推进。