主办检察官办案责任制改革成果及挑战

检察机关的办案责任制改革经历了一个不断深入探索的过程。20世纪90年代末，部分地区检察机关针对现有办案模式存在的定审分离、责任不明等问题，开始探索主诉检察官制度。为适应1997年修订的《刑事诉讼法》对诉讼制度及控辩对抗庭审方式改革的要求，培养高素质的公诉人，赋予他们更大的权力和责任以适应庭审对抗，1997年前后，河南、上海等地检察机关率先探索主诉检察官制度。最高人民检察院经过调研论证，于1999年公布了试行主诉检察官办案责任制的相关工作方案，决定在我国上海、北京等地检察院公诉部门试点主诉检察官办案责任制；经过试点，2000年最高人民检察院又出台方案，决定在全国各地检察院公诉部门推行主诉检察官办案责任制，赋予主诉检察官部分办案决定权，同时由其承担相应的办案责任。与此同时，部分地区检察机关也在侦查监督、反贪、反渎等部门尝试开展主办检察官办案责任制改革。然而，由于法律障碍或业务性质的制约，如法律明确规定批准逮捕必须由检察长决定，职务犯罪侦查绝大部分事项不适合由主办检察官决定等，导致侦查监督、职务犯罪侦查等部门推行主办检察官办案责任制意义不大，故全国没有普遍推开主办检察官办案责任制，主诉检察官办案责任制的影响也不大。

客观来看，主诉（办）检察官办案责任制改革在发挥检察官能动性、提高办案效率、明确办案责任等方面取得了一定成效，但由于缺乏职业保障、单独职务序列等配套制度支撑，也没有明确的法律依据，主诉（办）检察官办案责任制改革推进过程中暴露出了很多问题，如主诉（办）检察官责权利不统一，即赋予了主诉（办）检察官一定的权力，让主诉（办）检察官承担了较大的办案责任，但主诉（办）检察官却没有与权力和责任相匹配的政治和经济待遇；主诉（办）检察官的定位不明确，相应地在赋予主诉（办）检察官何种权力，以及如何处理主诉（办）检察官与检察长、检察委员会特别是业务部门负责人的关系方面随意性很大；该项改革也没有从根本上解决行政化的问题，主诉（办）检察官仍然要审批组内普通检察官办理的案件，等等。2007年左右，除案多人少矛盾特别突出的少数地区外，主诉（办）检察官办案责任制基本停止。

针对主诉检察官办案责任制长期存在的效率不高、责任不明、人才稳定性不足等问题，2007年北京市检察院第一分院在原来实行的主诉检察官办案责任制的基础上，在公诉部门探索实行了主任检察官办案责任制，其主要做法是将公诉部门划分为几个组，由主任检察官为办案组组长，主任检察官具有副处长身份，主任检察官具有一定的案件决定权。为缓解案多人少的压力，解决办案行政化以及办案责任不清的问题，打造职业化、专业化的检察队伍，从2011年起，上海市检察机关开始试点主任检察官制度，其基本做法就是从办案能力较强的资深检察官中选任主任检察官，并配备若干检察官、书记员组成办案组，在检察长和检察委员会领导下，由主任检察官对授权范围内的案件独立行使决定权并承担相应办案责任。^[2]湖北省检察机关在调研论证的基础上，于2013年8月正式出台了《主办检察官办案责任制试点工作的实施方案》（以下简称《试点实施方案》）^[3]，在包括湖北省检察院、武汉、黄石、宜昌、咸宁、随州市检察院和汉江分院等在内的59个检察院启动主办检察官办案责任制试点工作（实质为主任检察官办案责任制）。为落实中央本轮司法改革“谁办案谁负责”的要求，在总结北京、上海、湖北等地探索主任检察官办案责任制改革经验的基础上，2013年12月，最高人民检察院印发了《检察官办案责任制改革试点方案》，决定在重庆、广东等7个省份开展主任检察官办案责任制改革试点。改革试点的主要内容包括五个方面内容：（1）配备主任检察官，主任检察官实行员额制。（2）整合内设机构，建立办案组织。（3）明确主任检察官职责权限。依法划分主任检察官、部门负责人、检察长及检察委员会的职责权限。（4）完善监督制约机制。（5）落实主任检察官待遇^[4]。

主任检察官办案责任制改革的价值在于：在主任检察官的选任方面做了很多有益的探索，在确定主任检察官的授权范围，处理主任检察官与检察长、部门负责人以及检察委员会的关系方面积累了经验，在建立主任检察官的职业保障机制方面进行了探索。然而，主任检察官办案责任制改革也存在不少问题：（1）办案组内其他检察官没有办案决定权，仍然一定程度上违背了办案的亲历性原则，也不利于主任检察官办案组内其他检察官主动性的发挥。（2）缺乏职业保障、单独职务序列等配套制度的支撑，仍然没有从根本上克服以往主诉检察官办案责任制改革存在的问题。（3）主任检察官制度没有法律依据，主任检察官缺乏相应的法律地位。(www.xing528.com)

主任检察官办案责任制改革试点开始后不久，2014年上半年，中央政法委部署了包括司法责任制改革在内的四项司法体制改革试点工作。试点中的一项重要改革内容就是实行员额制改革，员额内的检察官数量不得超过中央政法专项编制的39%。客观来看，选任39%的员额内检察官与主任检察官办案责任制改革在现有检察官中选任1/3左右的主任检察官的目的和做法完全契合。在这种情况下，不少地方检察院建议最高人民检察院将开展主任检察官办案责任制改革改为开展检察官办案责任制改革。最高人民检察院在深入研究并征求各方意见的基础上，同意了上述建议，于2015年9月份印发了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《检察院司法责任制意见》），决定在前期开展主任检察官办案责任制改革的基础上，开展检察官办案责任制改革。

检察官办案责任制改革一直在摸索中前进、深化，但至今改革中一些问题尚未能完全解决，如上下级检察院和上下级检察官是领导关系，必须遵循上命下从的原则，而检察官办案责任制则要求废除三级审批制，让“办案者决定，由决定者负责”，这无疑在一定程度上存在矛盾。应如何协调这种矛盾，或者说检察指令权的边界该如何确立，是此项改革需要解决而实践中又尚未完全解决的问题；再如，最高人民检察院印发的《检察院司法责任制意见》等文件虽然对检察官和检察官助理的职责进行了区分，然而相关规定对检察官助理职责和检察官职责的区分并不明确，如何区分检察官和检察辅助人员的职责权限仍然是值得深入研究的问题。又如，实行检察官办案责任制的重要改革内容是赋予检察官办案决定权，各地也做了很多探索，然而到底赋予检察官哪些权力更为合适，各地仍然做法不一，检察官与检察长、分管副检察长、内设机构负责人以及检察委员会的职责权限如何划分，等等，这些问题仍然有待进一步探索。