中央与地方警察事权划分模式关乎中央与地方警察机关的关系,其所欲解决的主要问题是警察机关内部上下级之间警察职权的分工问题。目前学界普遍认为,中央与地方警察事权划分的基本类型有“中央集权制”和“中央与地方分权制”两种模式。
(1)中央集权制。所谓中央集权制就是将警察事务完全视为国家事权,由中央立法并执行,地方自治团体或地方政府无权过问;即使地方自治团体或地方政府分享一部分警察事权(一部分的执行权或一部分立法权与执行权),但也必须接受中央法规或上级机关的指挥与监督。如泰国、日本、韩国、法国等国的中央与地方警察事权划分模式。
(2)中央与地方分权制。所谓中央与地方分权制就是将警察事务归属于地方政府,中央仅保留监督权。实行分权制警察体制的国家又可以分为三种情形:一是英国。在英国,除伦敦首都警察由中央内政部设立警察机关掌管外,地方警察事务则视为地方自治团体的事权。[5]二是德国。在德国,中央联邦政府与各邦及地方自治团体分别设立警察机关,执行警察事权,中央联邦政府平时不过问地方警察事务。[6]三是美国。在美国,联邦政府各部门依其需要设立类似的警察机关,各州及各州的地方自治团体,均有各自的警察机关,相互间完全没有管辖的指挥监督上的关系,而有联系、相互支持的关系。[7]也就是说,美国是一种高度分权制的模式。(www.xing528.com)
一般而言,在中央与地方警察事权划分上采用中央集权制的多为单一制国家,而采用中央与地方分权制的国家多为联邦制国家。如果以组织法上管辖权的观点分析,在单一制国家中,中央与地方警察事权的划分则主要体现出事务管辖优于地域管辖。换言之,中央集权注重的是中央与地方的事权一致性,而为了保持中央与地方在警察事务方面的一致性,地方警察机关就必须配合中央警察机关,因此,地域管辖减弱,而层级管辖增强,其表现特点为上级机关对下属职务上和专业上的监督加强。在联邦制国家中,中央与地方警察事权的划分则主要体现地域管辖优于事务管辖。换言之,优先考虑地域,警察事权不强调统一性,其特点表现为同一性质的警察事务有全国一致性的、有因地制宜、有地方自治的、也有非地方自治事项。因此,在联邦制国家中,层级管辖及对人管辖只有在联邦或各邦领域内被强调,只有在法律另有特别规定的情况下,联邦才有监督、指挥地方的可能性。
随着社会的发展,国家相互借鉴加强,非此即彼的情况在减少。在中央与地方警察事权划分上,中央集权制和地方分权制也都出现不同程度的相互借鉴。另外,在一些地区,中央与地方警察机关警察事权的划分上也体现出两者融合的形式。
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