南京国民政府时期的警察制度—《警察法学》

1927年南京国民政府正式成立，东北易帜之后，南京国民政府形式上统一了中国。在国民党统治的前十年，国民政府既面临着机遇又面临着挑战。当时西方资本主义国家陷入了经济危机，一定程度上减轻了对中国的控制，使得中国民族资本主义在一定程度上迎来了“黄金时期”，中国逐渐形成了几个工业城市，政府的城市管理和经济管理能力也有了一定程度的提高，城市警察的职能也随之发生一定程度的改进。但是，国内的地方军阀依然存在，中央与地方的斗争不曾休止，同时对国民政府造成最大威胁的是中国共产党领导的中国工农红军。为了镇压红色革命，国民党政府组织了大量的军队和警察对红色政权进行骚扰，逮捕杀害了一大批优秀的革命志士，所以这个时期国民政府的警察制度建设既有明显进步的一面，也具有恐怖残暴的一面。

抗日战争发生之后，国共两党开展了第二次合作，当时全国各族人民最大的敌人是日本帝国主义侵略者，因此国民政府警察制度建设又增添了打击日伪汉奸、防止日伪对国统区的渗透的任务。抗日战争胜利后，国民政府妄图继续独裁专制，打击进步民主人士，大批国民党警察、特务对民主进步人士进行迫害，这时期的警察制度建设主要以打击进步民主人士、维护独裁专制为目标。

1.民国警政建设思想

蒋介石非常重视警察制度建设，他曾经将警察与军队并称为飞机之两翼：军队主要是对外，抵御外侮；警察主要是对内，维护社会治安，整肃社会风化。蒋介石非常看重警察在国家政治生活中的作用。

蒋介石对于地方警察制度建设也有自己的独特思路，他强调地方警察制度要与地方治安组织相结合，于1932年，在地方设置保甲组织，作为警察机关的辅助机构，在没有建立警察机关的广大农村地区则由保甲制度代行警察机关之职能。

蒋介石作为当时国民政府的政治领袖，他的警察建设思想直接影响着国民政府警察制度的发展。与此同时，民国警察教育家李士珍的思想也对国民政府警察制度建设产生了重要影响。李士珍的建警思想主要体现在警察队伍专业化上，他主张警察要与特务、军队和地方保安组织相分离，优化警察队伍构成，推动警察制度走向专门化，在广大乡村地区裁撤旧的保安团，建立乡村警察，强化警察教育、提高警察的整体素质、吸收优秀青年加入警察队伍，提高警察的社会地位和各项待遇。

2.民国警察机构设置

在中央先后设立警政司和警察总署，他们都隶属于内政部，作为统管全国警察事务的主管机关。警政司在设立之初，其管辖范围包括治安警察、民团、出版物、礼制、宗教，保护名胜古迹，禁烟等事务，其后职能几经变化。警察总署是抗战胜利后，取代警政司而成立的警察主管机关，警察总署的地位略高于警政司，权力较警政司更大，并且对内政部的依附性更小一些，这也标志着警察机关地位的提高。

首都警察厅是直属于内政部的首都警察机关，内设总务科、司法科、保安科和督察处、训练处。外部按照其所辖地域分设警察局、警察分驻所、警察派出所、守望及巡逻区，并且将首都警察厅的警务人员划分为：保安警察队、消防警察队、侦探警察队、警士教练所、警察医务所。

根据民国的行政区划，地方各行政单位都设置了相应的警察机关。但是省级的警察机关在很长一段时间内并不统一。1929年国民政府颁布的《省警务处组织法》规定各省在民政厅下设警务处作为本省水陆警察的主管机构，这一法令在各省落实的效果并不理想，很多省份没有按照本法令施行，东北地区设立直属于省政府的公安管理处管理全省警务，江苏、浙江等省份设立直属于省政府的保安处，这些机构的地位都要高于警务处。鉴于此，1937年国民政府再次颁布《省警务处组织法》，将警务处直辖于省政府，提高警务处的地位，扩大其职权，然而仍有省份没有贯彻执行。抗战胜利之后，国民政府设立军警合一的警保处作为省级警政管理机关。在中央行政院辖市设立直辖于市政府的警察局，在省会设立直辖于民政厅或者警务处的公安局，在省辖市设立直接隶属于市政府的公安局，在县设置县警察局，在乡镇设立隶属于县政府或者县警察局的警察所，另外在某些地方还设立特种公安局。(www.xing528.com)

以上警察机关都是普通行政警察机关，在国民政府时期，特别是“黄金十年”期间，中国的经济、社会、文化发展达到了自鸦片战争以来的最高水平，汽车、飞机、船运等交通方式迅速发展，城市工业发展迅速，电力、冶金、燃料、制造业都有不同程度的发展，在近代化的过程中迈出了一大步。但随之而来的是各种安全隐患，交通安全、消防安全等问题因此被纳入警察制度建设之中，专业警察队伍如消防警察、驻卫警察、税务警察、盐务警察、矿业警察、渔业警察、森林警察、铁路警察、交通警察、公路警察、航空警察、政务警察、卫生警察等都得到了加强和发展。

3.国民政府颁布的警察法令

国民政府时期颁布的警察法令特点是：数量巨大、层级众多、变更频繁、执行性差。形成这种局面的原因主要是国民政府时期警察机关层级较多，各级警察机关都会颁布各自的警察法令，国民政府统治下的各派军阀在自己的势力范围内，也会颁布自己的警察法令，因而警察法令的制定主体是多种多样的，并且层次也是多样的。由于长期的战乱和地方的军阀势力割据，很多中央法令对地方很难形成实际的约束力，地方在执行方面并不是很得力。由于国民政府时期，政治局势多变，社会环境也处于动荡之中，警察法令的立法环境很不稳定，警察法令也会出现不稳定的状况。

这一时期具有代表性的警察法令有《违警罚法》《各级公安局编制大纲》《维持治安紧急办法》《非常时期维持治安紧急办法》《假释管束规则》《保护管束规则》《警察奖励条例》《国籍法》《户籍法》《戒严法》《首都警察厅组织法》《省警务处组织法》。这些警察法令既有警察组织法，又有警察行政法、警察刑事法，可见国民政府时期的警察立法较为全面。

4.国民政府时期警察教育

国民政府时期警察的教育制度建设比北洋政府统治时期更加健全，形成了警官高等教育、警官教育和警士教育三级教育体制。

高等警官教育是以中央警官学校为中心展开的。高等警官教育规定了三年学制和40多门课程，必修课主要包括：①党义，②警察学类，③政治法律类，④武装警察学类；选修课包括：①行政学类，②卫生警察学类，③刑事警察学类，④外国语文类，⑤武装警察学类。在警官高级教育的招生制度方面，规定了严格的入学年龄、入学考试、体质与品行、考生学历资格等限制，这对于优化生源起到了很好的作用，一定程度上改善了警察队伍的素质。在警官高等教育过程中也规定了严格的考试制度，并且制定了《内政部警官高等学校毕业考试委员会章程》，可见当时对于警官高等教育的重视。接受警官高等教育之后要进行一定时间的实习，以便熟悉警务工作。

与警官高等教育一样，在警官教育和警士教育当中，也有类似的在入学资格、课程设置、考试制度和实习制度方面的规定。

纵观国民政府时期的警察制度建设，在当时已经达到了一个较高的水平，无论是法令制定，还是警官的培养，抑或是在机构设置、组织职能分工方面，都已经有了质的飞跃，警察的社会服务职能也在一定程度上受到重视。但是，作为大资产阶级、大地主阶级统治工具的国民政府警察机构，不可能脱离其阶级统治本质，特别是国民政府时期军警特三者相结合的制度，对于镇压爱国民主人士、镇压红色革命志士方面存在抹不去的污点。