北洋政府时期的警察制度：《警察法学》成果

辛亥革命胜利之后，中国并未走向人们所期望的自由、平等的民主共和国，北洋军阀篡夺了革命的胜利果实，专制、独裁、战乱仍然困扰着中国。袁世凯是清末警察制度建立的倡导者，他在天津创建的新式警察，曾经给他带来了较高的声望，之后他更加热衷于建立新式警察。

袁世凯在警察制度的建设方面颇有建树，他的建警方案也独具特色。在他当政后，对于警察制度的发展主要体现在：改组京师警察机构、统一地方警察机构、颁布警察法规、开展警察教育。

1.改组京师警察机构

晚清时期京师警察机构是内、外城巡警总厅。袁世凯执政以后将内外城巡警总厅合并为京师警察厅，作为京师的警察机构，直接隶属于内务部，统一管理京师的警察事务。1914年北洋政府颁布《京师警察厅官制》，袁世凯在原有的内外城巡警总厅的基础上，继续扩大了京师警察的规模：人员构成上，最高长官是总监，总监之下依次设置都尉、警正、警佐、技正、技士，与此同时还设立办事员、雇员、巡官、巡长、巡警；职能分工上，京师警察厅分为总务处、行政处、司法处、卫生处、消防处、勤务督察处，在各处之下分设若干科执行具体事务。在京师警察机构内部，袁世凯将警察按照职能划分为保安队、侦缉队、消防队、交通队、巡逻队。这些队又实行三级体制，建立了庞大的警察队伍。在京师所辖的基层地区，又设立基层的派出所和分驻所，管理基层警务。

2.统一地方警察机构

在地方警察机构整顿之初，先是颁行相关的法令制度作为统一地方警察机构的标准。1913年北洋政府颁布《划一地方警察官厅组织令》，1914年颁布《地方警察厅官制》，1915年又颁布《各省整顿警政办法大纲》。根据这三部法令，袁世凯从两个方面对地方警察机构进行整顿和统一：第一，建立三级警察体制，在省会、重要商埠设立警察厅，取代晚清巡警道，在次要商埠设立警察局，在县里设立警察事务所取代晚清巡警署；第二，明确地方警察机构的权力制约关系，形成警务“双重领导”体制，各级警察机构首先都受本级政府的行政首长节制，省会警察厅与重要商埠警察厅互不隶属，各级警察机构之间没有直接的隶属关系，但是都受省警务处节制，警务处是直属于省长的警察主管机关，领导全省警务。(www.xing528.com)

3.颁布警察法规

袁世凯在加强警察组织建设之外，还注意运用法律强化对警察的管理。这些法律既包括警察组织法、警察行政法、警察刑事法，又包括警务保障法。这些法律涉及警察机关设置、组成、职责、办事章程、勤务规则、录用、培训、奖惩、户籍管理、交通管理、营业管理、危险物品管理、建筑、消防、卫生管理、出版物管理等诸多方面。具有代表性的法律是《京师警察厅官制》《京师警察厅分科职掌规则》《巡官长警赏罚章程》《治安警察条例》《违警罚法》《报纸条例》《出版法》。

4.开展警察教育

北洋政府时期非常重视警察教育。袁世凯于1912年10月裁撤各省原有警察学堂，改高等巡警学堂为“警察学校”，直接受内务部管理。1914年在中央设立“地方警察传习所”，训练地方警察，1916年停办，但是要求各地自己设立警察传习所。1917年北洋政府内务部又设立警官高等学校。

袁世凯统治时期的北洋政府在警察制度建设上取得了一定的成就，全国警政基本实现统一，各项制度基本完善，对于近代警察制度的发展起到了重要的推动作用，袁世凯死后的北洋军阀混战时期，虽然仍然重视警政建设，但是各派军阀轮流执政，导致警政建设混乱不堪，破坏了袁世凯时期建立的较为统一的警察体系。北洋政府的警察制度建设虽然较晚清有所发展，但是其发展并非朝着追求民主、保护人权、维护民生的方向进行的，而是以维护专制独裁统治、镇压民主进步人士、镇压革命为目标的，这是其最大的局限性。