晚清时期警察制度的产生

随着国家的出现，作为国家机器重要组成部分的警察也一同出现，警察职能是伴随着国家的产生而产生，但是中国真正的近现代意义的警察机构和警察职业的产生仅有100多年的历史。

1894年中日甲午战争的失败，宣告了洋务派领导的、以向西方学习器物技术为主的洋务运动的破产，中国陷入前所未有的民族危机。当时中国的先进知识分子和部分开明的满清官员，开始将学习西方的视角转向西方的制度层面，一场以维新派主导的维新运动登上了历史的舞台。作为西方制度文明的重要组成部分，西方的近代警察制度，进入了维新派的视线。维新派对于警察制度寄予厚望，既将警察制度作为代替绿营制度、保甲制度的新型的、维护社会稳定的工具，又将警察制度作为推动宪政改革、发展民权的手段。于是中国最早的近代意义上的警察机构——湖南保卫局，在维新派的倡导下于1898年在长沙建立。

湖南保卫局成立后，颁布了《湖南保卫局章程》作为保卫局开展业务的依据，在该章程中明确了保卫局的职责：“去民害，卫民生，检非违，索罪犯”。湖南保卫局是官绅合办的地方警察机构，它的存在时间仅仅为3个多月，随即被保守派取缔，这说明警察制度在当时尚未被上层统治者所认可，虽然存续时间不长，但这是对近代警察机构的尝试，为以后警察制度的发展提供了经验。

八国联军侵华之后，清廷开始对警察制度有了新的认识，清廷深切感到旧有的绿营、保甲制度难以维持京师和地方的秩序，各地的官员们纷纷上书奏请设立警察制度。1901年清廷下诏，要求各省裁汰绿营，改设巡警。袁世凯作为近代警察制度创立的奠基者，于1902年在天津设立南段警察局，成效显著。1905年五大臣出洋考察被炸事件发生后，清廷在震惊之余，立即在中央设立巡警部，管理全国警政事务，自此中国近代警察的最高领导机构诞生了。

大清中央巡警部（后改为民政部警政司）成立后即着手警察法规的制定。清廷制定的警察法规的主要表现形式是：章程、条例和办法。按照这些法规所涉及的内容可以划分为四类：总务类，主要涉及警察的任用、奖惩、机构设置、考核、服制等事项；行政类，主要涉及户籍、交通、治安、外事、正俗、护卫等事项；司法类，包括刑事、警法；卫生类，主要包括清洁、保健、防疫、化验、戒烟等事项。以1906年为分界线，前后两个时期颁布的警察法具有不同的特点：1906年以前颁布的主要是组织法，如1906年颁布的《内外城巡警厅试办章程》；1906年之后颁布的主要是行为法，如1908年颁布的《违警律》《调查户口章程》。(www.xing528.com)

伴随着清廷对警察制度认识的转变，清廷在警察教育方面也给予了越来越多的重视。1901年八国联军撤离之后，作为清廷重臣的庆亲王奕劻即与日本人川岛浪速订立合同，筹办北京警务学堂。随后各地也开始兴办警察教育，1902年袁世凯在保定、天津开办两所巡警学堂，在州县设立“巡警传习所”。清廷诏谕各省效法直隶，建立省州县各级警察教育机构，到1908年各地的高等巡警学堂达20余所，近代警察教育蓬勃发展。

清末开启了中国近代警察制度之先河，具有一定的进步意义。但是清末警察制度存在一些问题：

清末建警虽然是在维新派的极力倡导下进行的，但是维新派的建警思想并未融入清廷建警的目的当中，维新派所倡导的将警察制度建设作为推行宪政的先导、作为保障民权的工具的思想并未得到统治者的认可。清廷在全国推行大规模的建警运动的目的只有一个：用新式的警察制度代替旧有的绿营、保甲制度，挽救风雨飘摇的封建统治，镇压一切民主革命运动。警察所具有的保民权、护民生的色彩被抹杀殆尽。

清末建警在措施和制度上依然未摆脱旧有的封建腐朽思想的束缚，从根本上讲，只是旧有的绿营、保甲制度以新的名义发挥作用。清廷关于警察招募的制度规定，依然将原有的绿营官兵作为主要的警察招募来源，并且在某些省份，直接是将绿营换个名字而已，对其实际的职权未做任何的变动。这种做法，将绿营、保甲旧有的恶习，带入了新式的警察队伍当中，使得新式警察队伍一开始就显现出极大的腐朽性。与此同时在警察队伍的经费来源上，即使像黄遵宪这样的开明官员也认为警察可以“就地抽捐”，这不仅仅为新式警察搜刮民脂民膏、贪污腐化提供了捷径，而且也严重损害了新式警察在人民心目中的形象，致使人民对新式警察评价不高。