走向警察法治：警察法学的历程

《普鲁士一般邦法》第一章第二节第17条规定：“采取必要的措施，以维护公共安宁、安全和秩序，帮助社会或其成员免受来临的危险，是警察的职责。”虽然这项法律规定并没有立刻改变警察国家的现实，但它毕竟是将警察的任务只限定为“危险防御”（Gefahrenabwehr）的第一次立法尝试，具有重大的历史意义。后来柏林高等行政法院作出的具有划时代意义的“十字山判决”，就是依据这个条款作出的。

以自由和统一为目标的1848年革命在内外反动势力的合围下，遭到了失败。旧势力重新控制住了局面。从“警察国家”向“法治国家”的迈进出现了停滞，甚至是倒退，这在警察立法方面也得到了反映。1850年，通过了一个《普鲁士警察行政法》（Preussisches Polizeiverwaltungsgesetz），第6条采取列举的方式详细规定了地方警察的任务，包括的内容非常多，其中的最后一项是一个兜底条款，“其他所有根据乡镇政府和其居民的利益必须由警察进行管理的事务”都属于警察的任务。[23]这无疑是对《普鲁士一般邦法》限制警察任务原则的一种否定。然而，从“警察国家”向“法治国家”的迈进并没有因此而停止。

从19世纪中叶开始，德意志的一些小邦国制定了宪法，实行法律优先和法律保留原则，将行政置于法律的控制之下。1849年，在法兰克福召开的国民议会通过第一部超越各邦国的帝国宪法，在德意志历史上第一次规定了公民基本权利和司法权对国家行政行为的约束。虽然这部宪法很快就遭到破产，但这些内容成为引领德意志迈向法治国家的旗帜，并为后来的《魏玛宪法》和《基本法》所采纳并发扬光大。[24]此后，将国家行政行为置于司法监督之下的目标是以各个邦国为单位逐步实现的。1863年，在实力比较强盛的德意志邦国巴登建立了德意志历史上第一个独立的行政法院。随后，独立的行政法院在普鲁士、黑森、符腾堡以及巴伐利亚等各邦国纷纷建立。至19世纪末20世纪初，通过行政法院实施全面的司法监督的目标，已在德意志得到普遍化的实现。无可置疑，行政法院的普遍化建立以及对国家行政行为所实际形成的监控，标志着德意志完成了从“警察国家”向“法治国家”转变的最关键一步。

1882年，在刚刚统一不久的德意志帝国首都柏林发生一个具有深远影响的法律事件：柏林高等行政法院在一个诉讼案件中判决柏林警察局败诉。这个具有里程碑性质的判决，揭开了德国警察发展史上新的一页，这个判决在历史上被称作“克罗伊兹贝格判决”（我国台湾地区学者将其翻译成“十字山判决”）。克罗伊兹贝格当时是柏林的一个区。在此之前，柏林警察局曾发布过一项规定：在克罗伊兹贝格地区，建筑物不得超过某个特定的高度。因为建筑物超高，既妨碍人们观瞻1821年已矗立在该区的一座胜利纪念碑，也妨碍人们在纪念碑上欣赏城市景色。[25]一位该地区土地所有者提出的建设申请被当局依据该规定驳回。该土地所有者因此向柏林高等行政法院提起诉讼。最终，该诉讼以原告胜诉而告终。柏林高等行政法院法官依据《普鲁士一般邦法》第二部分第10条第17款的规定，判决柏林警察局的这项规定是无效的，因为警察的职责是“防御危险”，无权为市容规划发布规定。克罗伊兹贝格判决被看作是专制主义的“警察国家”的终结者。因为该判决确立了这样一种原则：警察的任务仅在于“防御危险”（Gefahrenabwehr），长期以来一直构成警察重要工作内容的“福利工作”（Wohlfahrtspflege）一劳永逸地从警察任务中被排除。人们对这个判决的历史意义给予了很高的评价，把它称为“哥白尼式的转折”或“定音鼓”。[26]总之，在德国学术界，人们普遍认为，以这个判决为标志，德国从19世纪80年代进入了法治国家时代。(www.xing528.com)

但在第一次世界大战以前，警察立法的法治成就仅表现为将警察的任务只限于“防御危险”，从而为后来的警察法中一般授权提供法律基石。此时，警察法中还没有详尽的关于警察职权的规范，更没有任务和职权规范的区分，而这些在以巴伐利亚邦的警察立法为代表的南德模式中已初露端倪。[27]

不过，在警察立法上对法治国家的理论和原则进行系统总结和体现，又让人们等待了半个世纪。此间经历了资本主义世界的经济危机、欧洲列强的冲突、第一次世界大战和战后初期的混乱和动荡，直到魏玛共和国的后期，真正现代意义上的警察法才得以问世。1931年6月颁布（10月1日实施）的《普鲁士警察行政法》（Preussisches Polizeiverwaltungsgesetz）是德国警察法治发展史上的又一个里程碑。首先，《普鲁士警察行政法》重申了最早由《普鲁士一般邦法》提出并经“十字山判决”确认的警察任务单一化的原则，该法第14条规定，“警察机关可以根据现行法律采取经符合职责要求的裁量认为必要的措施，以使公众和个人免受可能损害公共安全或公共秩序的危险”。也就是说，防御“可能损害公共安全或公共秩序的危险”是警察任务的唯一内容，只有当这种危险出现时，警察才能采取措施加以干预。《普鲁士警察行政法》还以立法的形式确认了比例原则。该法第41条第1款规定，只有出于防御一个在具体条件下存在的，损害公共安全或公共秩序的危险的目的，警察处置（Polizeiliche Verfügungen）才是有效的。这实际上是比例原则中适合性原则的体现。第41条第2款规定了狭义的比例原则。此外，该法对管束、进入住宅、传唤等职权的实施条件、强制措施、警察行为所造成的损害赔偿等问题均做了规定，并提出了警察法上的责任人概念。总之，1931年的《普鲁士警察行政法》比较全面地体现法治国家原则，形成德国现代警察法的基本框架，第二次世界大战后，这部警察法成了联邦德国消除纳粹影响、重新制定警察法的基础。因此，《普鲁士警察行政法》被看作是“今天所有的警察法之父”。[28]此后，许多邦都纷纷效仿，将其写入各自的警察法中。在魏玛共和国时期，符合法治国家原则的警察法律体系已基本形成。

1933年至1945年是近代德国历史上最黑暗的时期。1933年，希特勒登上了国家权力的顶峰。德国的法治进程全面停滞，并出现了明显的倒退。1933年2月28日颁布的《保卫人民和国家法令》，取消宪法所规定的公民基本权利，使警察法的现行规定失去了依托。同时，新的政治观念赋予那些原有的法律条款以完全不同的内容。实际上，作为德国法治发展史上的一个里程碑的《普鲁士警察行政法》并没有被废止。然而，法治国家的要素从宏观层面被摧毁后，用不着修改或废止原有的警察法条款，就可以掏空它的实质内容。比如，“安全”是警察法上一个重要概念，而当“民族社会主义”的国家观念成为主导意识形态时，所有违背“民族社会主义”原则的行为甚至思维都是对“国家安全”的干扰，都是警察机关加以干预的。这说明，整个法治环境和政治环境如何，比警察法的具体条文可能更加重要。