15世纪，从古希腊语经拉丁语产生的“Polizey”（与今天的拼写略有差别）便进入德意志民族的政治生活。此时，这个词更多地用于指“良好的国家（管理）秩序”（gute Polizey）。1492年通过的一项纽伦堡的城市规章就开宗明义地规定：该规章的目的就是要“保持良好的国家秩序”（Zu Bestaendigkeit guter Polizey）。1530年，神圣罗马帝国议会通过了一项“Reichspolizeiordnung”，可以直译为“帝国警察规章”，但译成“帝国秩序规章”可能更准确。这是一个包罗万象的法典，除了有刑事处罚方面的规定外，还有各个生活领域中的秩序规范，也包括程序方面和有关私法方面的规则。比如，亵渎神明、酗酒、缺斤短两都被看作是不道德的，特别是放高利贷、离婚、乞讨等均要受到某种惩罚，还包含有各个生活领域中的必须要遵循的规则，如宗教活动、饮酒、着装、经济交往，等等。[19]
这部帝国立法后来于1548年、1551年、1577年分别修订过。自此以后帝国层面的立法就终结了。它在实际生活中的效果如何，是很值得怀疑的。因为帝国对下辖的各个邦国的管辖权一直是很有限的，领主在自己的领地内有实实在在的统治权。随着皇权的进一步衰落，国家权力越来越集中到各邦国君主手中，其中也包括立法权。各邦国君主通过发布规章的形式制定该邦国的管理规则。17～18世纪，德意志民族步入了专制主义时代。神圣罗马帝国已完全是形同虚设的空架子，在这片土地上出现了几百个各自为政的“邦君权国”。就整体而言，德意志民族共同体是极度分散的，但就每个邦国而言，权力又是高度集中的。在一个邦国内部，王侯的权力是至高无上的，王侯的命令就是法律的渊源，或者是法律本身。这就是专制主义最突出的特征。不过，国家权力已经开始了分化，军事、财政、外交、司法成为单独的国家事务领域，原本代表全部国家机构、活动和秩序的“Polizei”，越来越集中地只表述国家内务行政。“Polizei”在内容上有所收缩，在强度上却得到了提升。同时，国家内务行政的管辖领域又是十分宽泛的，涉及社会生活的方方面面，所有上述国家专门事务领域以外的事情，都由“Polizei”负责，在某种意义上讲，国家就是“Polizei”，对民众而言，“Polizei”就是国家最直观的代表。当时，绝大部分国家内务行政部门都冠以“警察”这个名称，比如当时就存在着建筑警察部门（Baupolizei）、工商警察部门（Gewerbepolizei）以及卫生警察部门（Gesundheitspolizei）等。[20]另外，警察权力的行使不受限制，特别是不受司法的限制。也就是说，当时已经比较发达，并在民事审判中已获得较高独立性的普通法院，对国家行政行为完全没有管辖权。正像德国著名行政法学家哈特穆特·毛雷尔所指出的：“专制国家又称福利国家或警察国家（当时警察涵盖所有内部行政）。行政的特点不仅表现为其广泛性和强度，而且表现为不受法律约束。”[21]被誉为德国行政法之父的奥托·迈耶将这种国家形态命名为“警察国家”（Polizeistaat）。历史进入18世纪后，特别是腓特烈大王的开明专制主义时期，在自由民主思想和法律理性观念的影响下，应当经由法律对国家进行统治，王侯也不得干预司法独立的理念已经深入人心，并在一定程度上成了现实，一般的刑事、民事审判由普通法院审理，国王也不得随意干涉。但国家行政行为，却完全游离于法律监督之外。当时的“警察国家”的理论家们是通过“公法不是法”的口号以及国库理论，使这种不符合时代精神的现实获到合理性基础的。在奥托·迈耶看来，国家行政行为可以不受法律限制，只听命于王国的命令，是“警察国家”最主要的特征，也是从“警察国家”到“法治国家”最需要解决的核心问题。此后，德国警察法治化的进程主要是围绕这个主题展开的。(www.xing528.com)
这个法治化进程的开端还要追溯到开明专制主义时期。所谓开明专制主义时期指的是19世纪中期，欧洲专制君主受启蒙思想的影响在某些领域中开始实施一定符合进步理念的政策，从而使专制主义制度发生一定改变。在德意志历史上赫赫有名的普鲁士国王腓特烈二世就是当时最著名的开明专制君主。他主政时期倡导法律面前人人平等的理念，废除了刑事审判中的酷刑。在法制领域，他最为突出的贡献就是主持制定了《普鲁士一般邦法》（das Preussische Allgemeine Landrecht）。《普鲁士一般邦法》是一个包罗万象的法典，将当时的各个法律领域尽收其中，内容涉及一般民法、家庭法、地方法、国家法、教会法、警察法、刑法等，其条款多达19 000余条。在法典中有关警察的条款反映了先进的法治理念，对警察的任务范围做出了限定，特别是排除了所谓“促进臣民福利”的内容。[22]
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