英国现代警察法律制度及历史演变：一本介绍警察法学的书籍

1.英国现代职业警察产生的历史背景

历史证明，上述那种“以社区自治为基础、中央王权监督的治安模式”具有很强的生命力，它在英国存续了好几个世纪。然而，现代警察首先产生于英国绝不是偶然的。工业革命和由此带来的社会变革是现代职业警察得以出现的催生剂。而英国却是工业革命的先锋。从18世纪中期开始的工业革命使英国社会发生了翻天覆地的变化，从根本上改变了英国的社会结构和社会关系。一方面，工业革命及其社会变革极大地增加和激化了社会矛盾和社会冲突，造成了普遍的社会动荡，另一方面，作为工业革命直接后果的城市化进程，使得城市人口激增，人员的流动性增加，控制违法犯罪难度也大幅度增加。18世纪末19世纪初，在英国特别是在大城市犯罪率普遍提升，社会骚乱频仍的事实证明了，那种“以社区自治为基础、中央王权监督为特征”的、在数百年的时间里都行之有效的传统治安模式，已无力应对英国社会所面临的严重的社会治安问题，一种新型的警察制度便应运而生了。

2.现代警察组织法的立法进程

创立新型警察的努力是通过一系列警察立法逐步实现的。从19世纪到20世纪这100多年的时间里，英国颁布了数十部立法，采取渐进的方式，从不同方面一点一滴地构建起新型的警察制度。其中有很多立法并不属于警察法的范畴，比如《1835年市自治体法》（The Municipal Corporations Act 1835）、《1888年地方政府法》（The Local Government Act 1888），但对新警察制度的形成也产生过局部性的影响。具有里程碑性质的警察立法是以下几部：

第一，《1829年都市警察法》（Metropolitan Police Act 1829）。从17世纪末开始，经过持续多年的建立新型警察的尝试和努力，1829年7月英国议会终于通过了《1829年都市警察法》（Metropolitan Police Act 1829）。它是第一部在名称中包含“police”一词的中央警察立法。[13]首先，这部现代警察法的开篇之作确定了新型警察机关的合法地位，该法案规定，中央政府有权建立新的警察机关，以维护伦敦都市及周边地区的安全，有权任命新警察机关的领导者，在政府大臣的直接领导下从事警察的管理工作。此外，该法案对新型警察机关的活动范围、人员招募、组织管理和执法保障等，都做了详尽规定。法案还授权新警察的领导人制定警察的行为标准。据此，在当时的内政大臣罗伯特·皮尔的参与下，内政部颁布一个《警察训令》（Police Instruction），提出了新警察应遵循的9项基本原则，即“皮尔原则”。其中，警察应当扎根于民众之中以及暴力强制手段要尽可能保持在最低限度的思想，至今对警察队伍建设仍具有指导意义。在某种程度上，《警察训令》可以被看作是该法案的附属文件，与这部法案一起，为与传统警察有着本质区别的新型警察的形成奠定了基础。

第二，《1856年郡、市警察法》（The County and Borough Police Bill 1856）。大都市警察机关建立以后，又有一系列立法涉及新型警察组织在地方上推广的问题。但是，由于各地情况不同，形成了新型警察组织在各地的发展状况参差不齐的局面，甚至有些地方出现了抵制建立新型警察组织的现象。因而中央政府下决心再出台一部强有力的立法，全面推广和建立新型警察制度。《1856年郡、市警察法》就是在这样的背景下出台的。《1856年郡、市警察法》规定，所有郡、市都要建立警察机关，警察的管理权由各地的地方政府行使。同时，法律还规定，中央政府有权通过颁布全国性立法和指导性文件以及对地方警察局长任命时的批准权等方式对地方警察进行指导和监督。正是通过这部立法，新型警察制度在全国范围内得以确立，并且为延续至今的集中与分散相结合的警察体制奠定了法律基础。“英国的新型警察制度是由1829年《都市警察法》和1856年《郡、市警察法》两部法律所共同创制并完成的。”[14]到19世纪中期已经成型的英国新警察制度一方面一反英国自治性警务模式的传统，及时地适应了工业化背景下的社会治安维护的实际需求，提出了职业警察的概念，另一方面，又塑造了这种职业警察的合法性、非军事性和亲民的职业形象，以有别于以法国宪兵为代表的欧洲大陆的旧式警察。正是由于以上这两方面的特征，使英国警察成了欧洲现代警察，乃至世界现代警察的先驱者。

第三，《1964年警察法》（Police Act 1964）。20世纪以后，英国还有几部警察法出台，比如《1919年警察法》《1964年警察法》《1976年警察法》，这些警察立法都非常重要，无疑对推动英国警察的组织完善具有重大意义。其中英国职业警察建立以来“改革力度最大的一部”是《1964年警察法》。这部立法的一个重要内容就是规定各地方警察按照统一的原则进行重组，打破了传统上警察与地方政府一对一的格局，实行跨地区的警察工作模式，使原有的警区数量大幅度减少。该部立法还通过重新规定内政大臣的职责，使中央政府领导和控制地方警察的权力得到实质性的加强。特别是，该立法还首创警察侵权的责任制和投诉处理机制，为警察制度注入了新的法治化要素和自我约束的保障。正是基于此，有的学者将该立法称为“英国现代警察组织的宪章”。[15](www.xing528.com)

3.英国现代警察的职权立法

上面我们述及的几部警察法就主题而言均属于组织法的范畴，粗线条地展现了英国现代职业警察的组织发展脉络。但到20世纪80年代为止，警察职权一直只依赖普通法中的依据，而缺少制定法的基础。在20世纪70年代和80年代初爆发的学生运动和劳资纠纷，使警察成为社会关注的焦点，在社会冲突中警察是否正确地履行了职权成为一个突出的问题，原来普通法的规定毕竟零散、抽象，让执法警察难以把握，也让警察执法的合法性和正当性饱受质疑。正是在这样的背景下，《1984年警察与刑事证据法》（Police and Criminal Evidence Act 1984）出台，英国警察法的发展在内容上出现了由组织法向职权法的转向。

该法首次尝试以制定法的形式将英国历史上分散、零星、不确定的警察权力变得相对集中、统一和更具确定性，为警察权力的行使构建起基本的法律框架。该部法律由一部国会立法（即《1984年警察与刑事证据法》和若干个由内政部制定的实施细则共同构成，对警察在刑事侦查过程中的几项主要权力作出了具体规定，如盘查权、逮捕权、居留权、讯问权以及逮捕后的人身搜查权和人体检查权等。根据该法的规定，盘问检查必须建立在“合理怀疑”的前提之下。实施细则A对于“合理怀疑”的解释是：“盘问检查不能在没有可靠的情报信息或者某些特定行为的情况下，仅仅凭警察个人因素决定进行，例如，一个人的种族、年龄、外貌或者具有犯罪前科，这些因素都不能作为盘问检查的理由；同样，对于某一特定群体具有某种犯罪倾向的固有观念也不能作为盘问检查的理由。”[16]该部法律在对上述警察权力的行使提供合法依据的同时，也设定了必要的限制。比如，警察对犯罪嫌疑人进行讯问时，必须遵守一系列的程序规则，使嫌疑人的权利也得到充分的法律保护。此外，正如其名称所表明的，该部法律还规定了一系列刑事诉讼证据的规则，比如证据排除规则。根据该法规定的证据排除规则，如果某一项供述是出自于折磨、非人道的或不尊重的对待、使用暴力威胁以及其他容易产生不可信供述的环境，法庭有权力拒绝采纳；此外，该法还授权法院可以拒绝采用任何一种证据，如果这种证据的采信将会导致对于公平诉讼的负面效应。[17]

总之，《1984年警察与刑事证据法》使警察在刑事侦查中的主要权力得到了制定法的规范，因而被人们称作“现代英国警察权力的宪章”。这部“宪章”在规范警察权力的同时，还为后续持续不断的刑事司法改革奠定了法制基础。

《1984年警察与刑事证据法》只涉及警察侦查方面的权力，其实施以后，警察处置治安事件的权力由普通法调整的状况仍然没有得到改观。为了进一步推进警察权力制定法化的进程，英国国会又通过了《1986年公共秩序法》（Public Order Act 1986）。该法用两个制定法上的新罪名，即骚乱罪和暴力扰乱罪，取代了长期存在的普通法上的骚乱罪。“前者是指，12人以上，聚集在一起，出于共同目的，使用或威胁使用非法暴力，其行为足以使一个在场的正常人为自己的人身安全感到担忧。”[18]暴力扰乱罪只是在聚集的人数要求方面有所降低，其他内容与骚乱罪完全一致。该法第二个主要内容是重新规范警察集会游行领域中的权力。法律在授予警察广泛管理权的同时，还为集会游行的组织者和参加者设定许多义务，如果不服从警察管理，或者没有履行法律义务，则会构成各类的非法游行集会罪。在此之后，英国还制定了《1994年刑事司法与公共秩序法》（Criminal Justice and Public Order Act 1994），其中有很多条款涉及警察职权，但主要是对《1984年警察与刑事证据法》相关规定的修改。其中，对沉默权加以限制的法律规定，最为人们所关注。

总之，到20世纪90年代，英国警察职权的制定法已实现了历史性的突破，并具有了一定的数量规模，但其在系统性和全面性方面仍然无法与大陆法国家相比。