宪政筹备事无巨细，大要者，如官制改革、厘定法律、广兴教育、清理财政、整顿武备和普设巡警等多项要政。各项宪政无一不需费浩繁，整军经武已如上述，且始终占据了清廷与外省财政支出的半壁江山。兴学与警政属宪政要项，亦需费不赀。洋土药税用于新兴学堂和警政建设方面的情况在在皆有，自洋务兴起至清代末年，鸦片税款挹注于各类学堂、学务、巡警等方面的经费虽不可具体统计，但绝对不可谓零星少数。鸦片禁政在1908年下半年以后进程加快，这对各地的兴学与警政构成不可忽视的负面影响，探讨清末新政问题时，这一变局不可弃置不论。
一、禁政与兴学新政
兴学新政是指创办新式学堂，培养近代新式人才，它以洋务运动时期的新式语言学堂和技术学堂为权舆，1905年废除科举后始成热潮，学堂的门类和层次也大为扩张，兴学新政成为一种潮流。[130]兴学的经费筹措也呈现多样化，公款、官款、私款以及收费成为各种学堂赖以创办、发展的动力，学堂之消长与经费之多寡适成正比。预备立宪上谕发布之前，有言论已经注意到筹款对兴学新政的重要性，“支那今日非不知优等教育之不可须臾缓也，鸠资建学实繁有徒。所可议者，知有目前而不知计久长，知兴学校而不知筹长款”，论者认为目前的弊端是“（学堂）开办之初，校舍美备，教员噂沓无远近，莫不耳其名。而一年之后，影消响寂，渐就倾颓”，江苏兴学较多使用铜圆余利，论者对此颇有担心，认为这项收入盈绌无常，不可作为长久之策。[131]新式学堂经费多属“就地筹款”，各省差别较大，经费多寡无定，这一筹措制度，自洋务运动迄于清亡，陈陈相因，绝少有所变化。
新兴学堂的经费筹措与洋土药税厘密不可分，自洋务期间创办语言学堂和技术学堂开始，兴学新政就大量地使用各种名目的鸦片税。1862年总理衙门创办京师同文馆，总署奏称，近年部库支绌，无款动支，惟于南北各海口外国所纳船钞项下酌提三成，用于同文馆经费。[132]船钞是海关税务司按船舶吨位征收的关税，[133]19世纪60年代，正是印度鸦片进口到中国各关的高峰时期，鸦片趸船缴纳的这项税款应为数不少，[134]划出三成作为同文馆经费，其中必有洋药趸船交税的成分。随后的上海同文馆、广州同文馆亦仿此成案办理。[135]专业技术学堂兴起于60年代末期，福州船政学堂、江南制造局的操炮学堂等，均使用关税作为经费，洋药税占关税收入的大部分[136]，因而兴学经费中当然有洋药税的成分。90年代张之洞在南京设立南京陆军学堂，并附设铁路学堂。两个学堂的常年经费每年共需6万两，其中的47000两由江海关和镇海关关税中认解，其余的缺额则由土药捐输和土膏劝捐收入来解决。[137]船钞和关税当时虽属国家经费，但它是咸同之后新增的税种，经管权不属于户部，“稽关市之税，酌其入以制用”为总理衙门的职内之事，使用时虽咨行户部，户部亦仅仅是备案而已，[138]使用的阻力较少。至于土药捐输收入，属地方外销款项，使用较为自由，与户部控制的内销款项区别较大。这是新式学堂使用鸦片税的开端时期。
庚子年以后，各省极力整顿土药税厘，成效渐显，用途趋广，新式学堂越来越多地使用土膏税捐。刘坤一督两江时，创办江南省高等学堂及江宁府上江两县小学堂的经费筹划即瞩目于膏捐收入。[139]1904年张之洞督鄂时，推行鄂湘赣皖四省合办土膏统捐，成效大著，专门将其挹注于兴学，张氏门生胡钧称：“赔款摊捐一百二十万两，为湖北民间巨累，至是乃以土膏捐、铜币盈余、签捐抵补，自八月起尽免各县认解赔款，留于地方为兴学之用，定名为赔款改学堂捐，由地方官督正绅经管，免除省城小户房捐。”[140]不但土药统捐腾出的款项用于办理兴学，湖北省还将烟馆灯捐加以整顿用于兴办新式学堂，“汉口通镇烟馆共九百余家，所收灯捐每月有一千数百串之多”，“此项捐款按月拨交善后局领收，备充各学堂经费”[141]。该省学务处的经费也从1906年起大量使用本省的土膏平余银两。[142]江苏、安徽、浙江三省旅居鄂省的学务组织因经费不敷甚多，湖北学务处出面与膏捐大臣柯逢时协商，在江南膏捐项下每年拨助1000两用于支付这笔开销。[143]安徽省亦有将罂粟亩捐用于学堂经费的记录。[144]奉天省开源县兴学告示中有如下规定：“各村烟馆即由该学董等按照城内一样收捐，添补学费，如有私收肥己，加个罚款充作学堂经费”，“每村定于每月初十日以内，须将前一月所收各项地捐、烟馆捐进款开列详折，禀报劝学所，以便存案稽查”。[145]推其意，城内与乡村均将罂粟亩捐之类的收入用于学堂经费的开支。营口地区拟设立四所烟膏官卖局，着眼点不仅出于禁烟，而且“股东有红利可分，即学堂亦有提款之补充云”[146]。山海关副都统则将禁烟经费用于开办学堂，在给清廷的奏报中说：
查此款系由税项八分经费内筹拨，并非大宗正款，若以之移作学堂经费，则一转移间，在山海关道库不过照常接拨纤微之项，而高等小学可立图兴办。惟有仰恳天恩，俯念驻防初等各学童无处提升，高等小学立待正办，准将此项禁烟经费俟一年查验事竣，仍照旧按月支领，移作高等小学常年的款。[147]
度支部在议覆奏折中同意了这项请求，准其“暂行动拨，拟令自查验一年届满之日起，每月仍由该关八分经费项下提银一百两，以为办理该处高等小学之费，每届年终造册报销，以重款项”[148]。四川是土药生产的大省，其鸦片税款用途无论是内销还是外销，均十分广泛。内销款项中专门列有京师大学堂经费一项，解往京师的“一成公费银”中，也包含了提学使司学务经费等。[149]湖南省某些地区的劝学所也想介入官膏专卖事宜，试图以鸦片凭照费作为学堂经费。[150]可见各省对洋土药税厘的有效整顿后，学堂的创办和常年经费亦可藉此挹注。各省鸦片税厘的收入和支出部分的材料较为分散，目前所见多是零零散散的消息报道，甚不完整。但可以大体确断，各地的各类学堂经费中，或多或少地使用过洋土药税厘款项。
将鸦片税收用于地方兴学新政与清廷“就地筹款”办理新政方针并不相违。关于“就地筹款”办理兴学事宜的方针，度支部认为，“学堂经费为培植个人要需，诚不能稍有靳惜。顾国家财力有限，而应办各项要政又复不止一端，势不能不力求撙节，以免顾此失彼。考东西各国教育行政，学堂虽多，惟有官立学堂由公家筹款经理，此外公立学堂如果成效昭著，间有因经费不济由官资助者，其私立学堂悉由民间筹款自办，官不给费，此各国之通例也”[151]，而且度支部制定的《清理财政章程》中，有更明确的解释，“国家行政经费系指俸饷、军饷、解京各款及洋款、协饷等项，地方行政经费系指教育、警察、实业等项”[152]。鉴于清廷“就地筹款兴学”的规定，学部也确定了各级学堂在各级政府辖境内筹措的方针，“嗣后各省推广学务，凡省城所立师范及高等各学堂所需经费应于省城筹措；各府所立之中学及师范各学堂所需经费应由该府所属各厅、州、县分别筹措；其各厅、州、县所立之小学堂应需经费统由地方筹措，庶层级分明，不致以经费难筹致阻学务之进步云”[153]，该项方针将“就地筹款”办理兴学的原则具体化，这项方针使各地的筹款途径更趋复杂。
就地筹款兴学制度隐含了一个清廷和地方难以克服的矛盾，在中央注重整军经武的国策下，中央和地方的机动款项必然首先挹注于练兵新政，前有铜圆余利，后有土药统税，大部分用于中央或各省的陆军编练，兴学等新政事项多为各省设法筹措，路径五花八门，土药税厘的使用仅仅是其中一部分，当筹款形势大变时，地方性的新政事业不得不受到重大冲击。
所谓筹款形势大变，比较重要且带有全局性的事件有两个，前期是铜圆余利的丧失，后期是鸦片禁政的加速推进。1908年下半年后鸦片禁政进程加快，导致练兵与兴学的矛盾冲突，各种新政要项均依赖盐斤加价、田房税契加价等几项筹款措施，就连鸦片税厘的抵补措施也瞄准这些税项的整顿，印花税和牌照捐等筹款措施虽然出台，却并不能达到抵补的目的，学堂经费的筹措必然会出现困境。限于史料，此仅将湖北和浙江两省的情形加以剖论，以个案分析形式，对鸦片禁政冲击各省兴学新政的窘况加以梳理，目的是管中窥豹，藉此约略反映各省在禁政背景下兴学新政的概况。
湖北省自1904年以后一直享受着巨大的鸦片利益，因禁政推行，其学务经费首先受到冲击。1908年9月湖广总督陈夔龙在与柯逢时、度支部交涉土药统税拨款问题的同时，将张之洞督鄂时确定的学务经费之一粮捐款项挪作急用，引起学界和绅界的不满，公举代表到学部控告鄂省督辕的违规做法。[154]张之洞此时正督理学部事宜，针对湖北等省不能保证学务经费情形，提议应速将地方税调查清晰，“饬由本省督抚转行提学司，按成提拨，储为教育经费，无论如何要需，概不准擅行动用，以重学款”[155]。这项提议在财政规模减缩、各项新政不得不办的情况下，[156]成效甚微。湖北善后局总办金峙生在向鄂督的报告中说，练兵等项需款不赀，铜圆余利渐失，“又逢递减土膏税项，致今赔款所短更巨”，开源筹款阻力重重，惟有节流一策可以施行，建议推行缩减冗员的办法。[157]1910年土药统税递减的速度更快，直接影响到赔款和兴学新政，鄂督只好向汉口票号挪借十万金度日。舆论也颇有感慨：“似此艰窘，为从来所未有，殊可危也。”[158]
至瑞澂督鄂时，该省财政紧缩的情形更为严重，兴学经费大为缩减。督辕向清廷汇报预算案时称，“近来大宗进款不可恃者，如土税膏捐自禁烟实行后收数骤减，从前月拨十万，现仅拨银一二万两；签捐从明年起定议减销三分之一，分作三年减尽，约少余利三十万元”，各种进款途径均呈现萎缩态势，于是压缩兴学经费等就是一个不得已的选择。[159]鄂省曾规定，将抵补鸦片税的盐斤加价收入的一部分用于学务公所和各学堂经费，1910年7月度支部却要强行提走这项收入，根据瑞澂的说法，“学费项下原有盐政加价拨济，已奉大部电示只允支四分之一。据学司考查，骤减此数甚觉为难，第今日学费浩繁，各省同病过求完备，患同新军。又据预算表内教育各款，实较巳酋增加十万余两，详加筹酌，拟饬由学司设法省并，能照大部议案，则此数应于出款减去三十余万”[160]，在当时财政情状下，翌年的增加只能是空头支票，现时缩减已使学务经费难以为继。
对于度支部向各省发出地方新政不准动用原有正项存款的禁令，鄂省督辕尤为反感，兴学新政待款甚急，就地筹款已陷入困境，“惟近时新政百出，在在皆须举办，需款又为数甚巨，如再由地方筹集，必至扰民酿乱，倘稍延迟不办，又坐贻误要政之罪，为督抚者既乏点金之术，何以为无米之炊”[161]。特别是度支部提走抵补药税盐斤加价的收入，而且代替土药税的“学堂捐”欠解甚多，这是学务经费欠缺的主要原因。[162]各学堂经费无著，学界人士极为愤懑，眼看8月12日就是学生入学的日子，1910年8月11日学务处人员、学堂管事者以及咨议局教育会人士在武昌奥略楼开会，研究经费被减后学生入学的办法问题。这次集会人数多达200余人，争论非常激烈，持论偏激者非常多，争辩不绝。[163]随后各学堂纷纷向学务公所请领款项，但公所亏空已极，概无以应付。学务处因无款可拨，只得延缓学生入学时间。普通学堂因无存款，一律令学生放假。数日后，学务公所借款数万金，方得以缓解燃眉之急。这次事件后，兴学经费仍未根本解决，各学堂堂长有多人辞职，继任者亦无法承当目前的困局[164]，兴学新政在湖北陷入了僵局。盐斤加价和田房税契加价系鸦片税厘抵补过程中较有成效的措施，但增加部分的税收却多被清廷提走，用于编练新军或兴复海军，而对地方新政并无有效的支持措施。降至后来情形更甚，尤以各种抵补鸦片税的措施不力为要因，导致清廷对各省搜刮更是无孔不入，核减各省包括兴学经费在内的各项行政经费，就是一个明显的事例。舆论对此类缩减教育经费的做法大为诟病，激烈的指责和嘲讽性言论迭见报端。[165]
浙江省的情形也不容乐观。1909年初该省兴学新政经费已经竭蹶异常，有人甚至提议将官书采访局等机构裁撤，余款用以拨助学款。[166]该省咨议局第二届常年会议决议案中提出，朝廷为抵补鸦片税款，谕令将田房税契提高税率，浙省可将此项增加的税款用于兴学经费，由此制定并通过《动用新章加收契税推广简易识字学塾议案》。[167]所谓“新章加收契税”指的就是抵补鸦片税的田房税契加税，浙省学务公所经费也同样在田房税契新的征收税款中使用。[168]浙江鄞属地区学堂经费向来较多地使用土膏捐税，[169]报界分析说，“该邑学费向恃膏捐，近因禁令森严，捐款骤失，致高等、小学等校困难，势将停废”，该府大员汇报说，“鄞邑各学堂原有膏捐一旦骤失，无从取给，致学费奇绌，亦属实情”，商请将田房税契加价征收，该省藩司在核议后，准予所请，但又担心被度支部诘责。[170]无独有偶，该省绍兴府属嵊县兴学经费也因禁烟实行，经费断绝来源，请求在新章田房税契中提取加价款项，用以贴补该邑学费。[171]1910年下半年在度支部的严词督催下，浙江省在财政预算案中仍不得不将学务经费加以核减，[172]这样一来，浙省兴学经费将更形竭蹶。1911年中英达成禁烟协议，将洋药税厘加征至每担350两，浙省巡抚增韫鉴于赔款支付和学务经费均与鸦片税厘有密切关系，致电度支部，要求将加税以后增收的税款拨还浙江省，用于赔款、兴学和禁烟事宜。[173]6月28日，浙江省鄞县根据度支部和外务部对全国鸦片杂税杂捐征收的规定，[174]停止征收土膏捐税，该县学务公所下属有初等小学堂四所，简易学塾两所，教员和学生共计500余人，均受这次停收土膏捐税的冲击，原来一直使用的考试经费又被上司提走，导致兴学经费更为窘绌，学务公所官员声言只有辞职。[175]
实际上，不仅浙江一省的兴学新政面临停滞危险，即如号称兴学经费居全国前列的直隶一省，实际的经费筹集情况亦不容乐观。该省视学员的报告中透露说，各属劝学所“除天津县由牙行捐助及庙产公地筹有的款外，其余各处无款者十之八九”，问题已很严重。其间土药税的收入被度支部划出，地方不能自行支配是一个重要的原因。[176]这时的民间言论便趋向冷静，很少再提“就地筹款”办理兴学新政的旧话，而是对清廷不予拨款襄助地方兴学新政产生愤慨。1910年时学部经费锐减，教育界人士即认为，实行强迫教育，国家应该实行干预政策，补助教育经费。[177]学部也注意到地方兴学新政中全靠“就地筹款”不可能解决强迫教育的问题，于是准备拟定由中央财政补助小学经费的章程，[178]但国库已经空虚异常，不可能对兴学新政产生明显的推动力。兴学新政遭受重挫，鸦片税厘短绌是一个较为直接的原因，另外，国家资金分配的不合理结构也是一个重要的原因，学界人士谴责清廷新政的重点时说：“夫教育一事较整练陆军、水师诸政关系尤重，乃练军则不惜巨资而竭力整饬之，教育之费顾仅限于数十万金而不肯加多耶？所操啬而所望奢，非特不能振兴，适以阻学务之进步耳。”[179]
各省兴学新政经费不足，不完全起因于鸦片税厘的短缺，各省的情形差别较大。[180]清廷与各省均将练兵新政作为投资的重点，鸦片税厘急剧减少后，度支部和各省纷纷从各种税源上加大筹款的力度——诸如盐斤加价、田房税契、牌照捐以及印花税等，而这些税源在禁政之前，有可能是地方兴学、自治、警政等新政事项的经费来源。随着鸦片税厘缩减，地方新政赖以发展的财源被整军经武所侵夺，兴学财源枯竭势所必然。偏重戎政而不注意庶政，太阿倒持，缓急错置，最终的窘困结局不难设想。(www.xing528.com)
二、鸦片税收与警政经费
清末鸦片税厘在各地的用途十分杂乱而又广泛，往往是多种事业经费藉此挹注，而且变动无常，关税如此，厘金如此，洋土药税收亦莫不如此。例如，土药税厘与地方政府筹建铁路的经费筹集有关，[181]洋药税厘的使用项目也不算少，曾国荃称，上海道将洋药税厘用于洋泾浜设官会审、翻译外国新闻、浦江水利等局用、会捕、巡防、炮船、护勇、南北洋通商随员及办理关务洋务员、役人等薪饭杂支、英法租界码头巡费、刊刻约章、修理桥站、善堂经费、资遣华洋难民等。[182]这些项目仅仅是外销款项，内销报部的用项可能更多。清末警政是清廷推行新政的重要措施之一，警政建设进程之速缓以经费之盈绌为必要条件，警政经费的来源多种多样，洋土药税厘是其中比较重要的财源之一。禁政推行后，直接或间接对警政进程产生负面性影响。
鸦片税较早地运用于警政事业，据美国学者研究，1884年北京办理保警时曾使用过鸦片税，[183]由于洋药税厘在当时使用范围较广，这一说法或许是成立的。清末新政时期，各省警政事业属于地方宪政的范围，清廷令各省自筹财源，鸦片税收入增加以后，许多省份就将这项收入的一部分用于创办警政。1904年7月江苏开办警察，因无的款可以指拨，所需经费即由烟膏局等进行筹措。[184]巡警部成立后，经费筹措颇不顺利，在向各省发出的筹款咨文中称：“现因开办伊始，需款浩繁”，呼吁各省“酌量协济，以应急需计。”[185]各省向该部筹解的款项各不相同，来源也不一致。安徽省的解款就是出自土药税，该省巡抚的咨文说，此项解款系“在土药项下按年拨银二万两”，民政部成立后这项土药税仍然保证供应。[186]除安徽省外，可能仍有某些省份将土药税用于这项协款的情况。[187]八省土膏统捐举办以后，巡警部奏请将二成土膏税拨用，作为本部常年经费，此项要求很快获准。[188]清政府将土膏税收用于中央警政事业大致由此开始。
1906年官制改革后，巡警部更名为民政部，职权和范围扩大，需款更增。八省土膏统捐开办以后，成效渐显，不但对中央练兵益处甚大，警政事业也获益匪浅。京师民政部设立后，大力添募内外城巡警，经费缺额十分严重，该部认为，“警政之修举与否，全视款项之盈绌，现在警饷待用之急如此，臣部款项支绌如此，是不特未办者难于扩充，且恐已办者将行废坠”[189]，如此强调经费困绌，事出有因。前述八省土膏统捐创办时，有从中提拨二成作民政部巡警经费的决定，每年数目不一，初期拨解土药税款为15万两，远远不能满足警政的经费需求，京城内外两厅就地筹措的款额有限，至多也就是零敲碎打，[190]根本不足敷用。1907年时该部深知土膏统税的溢收数额巨大，于是专折上奏清廷，请求在土药税溢收款项中按成拨足：
查臣部前经奏准，有膏捐二成一款，上年十二月准度支部咨膏捐溢收银一百七十万两，论二成全数应有三十余万两，虽拨臣部银十五万，核计仅及二成之半项。又查八月间督办土药统税大臣柯逢时等奏称，一年届满，溢收解部银三百七十万两，是较度支部原咨数目又溢二百万之多。前拨十五万之数尚不及二成之什二，本应奏请该部查照原奏拨还欠解银两，但膏捐必待年终统计，方能核拨。而巡警事关计授，断难恳待。此次请拨外城巡警一年款数，较臣部上年应得膏捐二成之数尚少数十万两，而警款得此挹注亦免有误饷需，在度支以彼易此，系有抵之的款，非格外之添支，自无虞艰于应付。[191]
结果，民政部得到这笔土药同税款项10万两，[192]支绌局面暂时得以缓解。1909年至1910年，民政部进款项目中，就鸦片税一项来说，除了度支部拨给的土药统税和各海关解缴的海关税（含有洋药税）以外，尚有购烟牌照费和药户捐两项收入。前者系“官收各款”四项之一，约占该栏总收入的52%余；后者列为“地方捐款”三项之一，约占该栏总收入的30%余。[193]由此可见，民政部警政建设经费筹措中鸦片税厘的重要性。
禁政时期，各省为了办理警政，藉口寓禁于征，尽量设法追求鸦片税厘，作为巡警经费。奉天营口警政人员藉禁烟之机，对官膏专卖十分积极，意在募集巡警经费，数村间设立几处官膏局所，发放购烟执照几无限制。铁岭警察局内也准备设立官膏局，经营的利润全部充作该局经费。[194]1907年6月乌里雅苏台大臣请求清廷允将土药税整顿后的收入用于本地警政经费，如此办理实在是一举两得，既可禁烟，又可筹措警政经费，他称“（开办巡警局）计一年局费、津贴等项，极少亦须一千数百金”，这项经费实难以筹措。乌城禁政“惟有仿照内地土药统捐办法，凡由古城来乌商民即责成巡警官兵认真搜查，无论带有烟土多少，每两按七分抽捐，粘贴验票方准售卖”，关于这项鸦片税收的用途，他建议说，“得捐银即为专办巡警之用，如有不敷，再由奴才随时设法筹济。如此整办，不独举办巡警藉资挹注，而一年销化土药若干，暨每月递减若干自可得有确数”[195]。浙江省平湖县举办巡警时并无明确款项，请求抚宪在膏捐项下拨款四成作为警政经费，[196]但是土膏统捐总局的答复却予以拒绝，“膏捐项下向有代收学费，酌留四成。其余四成关系各国偿款，断难再行动拨。至禁烟局经费三分，如果就地筹办禁烟事宜尚可准予拨留，原以寓禁于捐。将来禁烟实行禁绝，捐亦随尽。警察清乡为保护地方而设，自应官绅合筹，以垂久远，若概仰给膏捐，为饮酖止渴之计，殊与原定章程不合，碍难率准。仍仰该县会商绅董，另行妥筹”，看来膏捐收入的用途太多，警政问题虽亦重要，但也不能分别挹注。
江苏省的警政经费与土药税关系较大，苏省直属的长远吴三县的一部分膏捐收入就用于巡警局工食开支。1909年初该省藩司建议将膏捐征收之权划归巡警局，这样可以更多更方便地将膏捐用于警政事业，“腾出戒烟、官医二局的款悉归巡警局之用，较之原拨警费实有盈余”[197]。这项措施确定后，该省巡警局却不愿征收这笔税捐，估计是担心这笔税款的命运不长或收入不稳定，因而请求另行拨款。该省藩司严加申斥，称警察经费出自膏捐理所当然，“收膏捐以资经费，职司地面查察易周，正如他省警章兼收妓捐、戏捐之类，隐寓取缔，无所为难，更非如禁烟公所之禁烟捐，名义未符，有所藉口”，至于巡警局担心这项收入的数量，他解释说，“膏捐改章以后，如何支销，如何分配，本司详确稽核实在，三县膏捐就现在捐数尚可月收钱六千七八百千，除额支巡警用款及公所经费、查验所、戒烟局各费，尚余每月一千七百千之谱，虽仅就十一、十二月月报约计，而大致不致悬殊。故详复文内，请将公所经费由警局收解，戒烟局经费商准善后局拨给，总计实有盈余”，“今警局深恐膏捐之不足恃，原不妨由司竭力勉为其难，惟目下库空如洗，其公所经费若再归司库增筹，委实力不如愿。幸征收膏捐之名已归警局担任，与公所无涉，且由警局解交公所，与司库筹解无异，为公所计，但求经费有著，似不必追问款所由来”。[198]经此次申斥，这项税款不得不由巡警局征收，多数入款归警政经费。1911年中英禁烟条件确立后，土商以为该项捐税不再征收，相率观望，致使收入减少。苏省巡抚程德全认为，膏捐和牌照捐关系本省警政经费，待用甚急，不可或缺，于是专门电咨度支部应否继续征收，得到肯定的答复后，即派出多员干将监督各地征收办理情况，郑重其事。[199]
四川系产土大省，警政经费与鸦片税关系更为密切。1909年初重庆关署理税务司阿其荪（G.Acheson）的报告中说，重庆设立官膏总局，下设四个分局，“据报每月的销售量为3万两，去年获纯利2.7万两，这部分钱交给警方”[200]，换言之，重庆地区警政经费中包含了鸦片专卖的利润。关于川省土药税收的用途，较常被学术界引证的是宣统年间王人文的说法：
开除：长胜三营勇丁月饷、备荒经费、内务府经费、汇丰银款镑价不敷、息借商款本息、北洋军需、晋省协饷、云南铁路军费、京师大学堂经费、粤西饷需帐款、北洋练兵经费、英法美各国教案赔款、专使经费、黄浦江经费及赴日本看操、赛会并赴上海会议销场等事委员川资旅费、续购修筑商场地价等项，共支银五百三十四万七千七百八十八两四钱九分七厘二毫一忽六微。[201]
仔细推敲上述用项的性质，可以断定这仅仅是川省土药税收支放数目中的内销款项，而且还不包括土药征税中其他税捐的收入和支出，外销部分的收入数字和支出情形相当繁杂而且问题较多，不仅川省如此，各省亦向来如此。隐匿税项、假造支出的惯习各省已经保持了多年，意在避免清廷的纠缠和干预。例如，早在19世纪60年代，曾国藩督两江时，就已创办土药捐，但在第五案的报销奏片中，只列有厘捐、盐厘等收入，却将土药捐隐匿下来，户部自然不知底细。[202]川省土药税的收入和支出，有关论者亦有专门研究，[203]收入的规模问题且不具论，仅就其胪列的用途事项来说，多数是内销部分的支出情况，仍然较少涉及其外销部分的用款情况。单从重庆的情形来看，警政经费与鸦片税显然已有密切的关系，其他地区（包括省城）的警政用款也与鸦片税有关。川省实行官膏专卖较为有效，警政完善是推行官膏专卖的必备条件，该省官员深知此理，“惟查籍禁私之事极繁琐，须与警察相辅而行。该县如已办警察，迅即举办官膏店；如未办警察，一面赶办警察，一面筹设官膏店。不得以未办警察，藉词推诿；亦不得以筹款维艰，因噎废食，致违典章而干咎戾”[204]，川省各地警政推进较快，经费来源各不相同，但部分专卖收入确实投资于各地警政的创办。[205]根据当时一项调查，四川省警务公所及省城警察的常年经费系由“成绵道库（现已改归藩库）、藩库、盐库、票捐局、筹饷局等处筹拨”，省城以外，各府、厅、州、县的警察经费由地方当局自行筹措，其主要来源是随粮捐、契捐、烟捐、烟馆捐、官膏红息等12项，州县以下的警察分局的经费亦系自筹经费，来源主要有戏捐、官膏捐、灯捐等8项。[206]这一调查说明该省警政事业与鸦片税的密切关系。
随着禁烟进程加快，土药税厘缩减甚多，导致警政进程放缓。前述安徽省将土药税每年二万两解交巡警部作警政经费，禁政进程加快后，这项解款已难以保障，陷入剜肉补疮的境地。1909年底皖省巡抚的奏报说：“所有宣统元年应解前项银两，因值禁种罂粟，土税停办，款无所出。兹据署布政使沈曾植详称，现于无可设法之中，在盐斤加价项下动拨库平银一万两，发交安庆度支部银行及官钱局汇解上海度支部银行，转汇民政部交纳。”[207]安徽一省的欠解数目已经达到50%，他省情形或有差别，但均面临收入短少的问题，这对民政部警政经费的支出影响甚大。该部向清廷奏报说，宣统元年该部不敷数额就达到30余万两，不得不向清廷邀款，度支部研究后，决定动用关税，“查胶海关洋税项下原拨民政部经费银二十万两，近来该关所收税项于支解各款外稍有存余，拟再于四成洋税项下每年拨银十万两，六成洋税项下每年拨银十万两，共计二十万两，作为民政部整顿京城警务常年经费，自明年起按年筹解，以资应用”[208]。禁政推行后，中央警政经费支绌的局面早已出现，1907年时该部就曾督催各省解款，[209]但屡催罔应的情形时有发生。两江总督周馥和山西巡抚张人骏在给该部的咨文中，仅仅认筹1—3万两，榆关铁路的盈利项下，直隶总督仅仅答应给5万两，[210]经费缺额仍然巨大。不得已，该部将内外城警官、巡丁裁去近四成，依然入不敷出，至9月份时储款已经亏空。有报道分析说，这是由于民政部尚书善耆“以亲贵之躬，素来简默，与各疆臣不甚联络，而各疆臣又以本省财政支绌，致奏定摊解之款一再迟延，更无论望其扩充。坐此原因，而民政经费几有毫无着落之势”[211]。这一分析可能道出实情，但各省禁闭烟馆后，烟馆捐等财源损折亦是要因。
1910年在洋土药税厘大减的背景下，度支部强力推行清理财政，极力要求各省划分国家税和地方税，包括警政在内的地方新政应从地方税项下使用，不得动用国家税，[212]但这项决定受到民政部的指责，该部认为，目前国家税与地方税并未划分清晰，“各省警政兴办在即，限制太严，不免诸多窒碍，拟与度支部会商办法，以便通饬各省一律遵行，免致多所藉口”[213]。实际上各省均处于“抵补财政”时期[214]，对民政部警政经费的筹解很难落到实处，以至于该部怨气冲天[215]。抵补财政背景下的清理财政，将中央各部之间的矛盾凸现出来，民政与度支两部的矛盾仅仅是冰山之一角。
京师警政开支捉襟见肘，地方警政也因禁政推行后，经费来源缩减甚巨，影响了该项事业的开支。地方警政的开销，既包括巡警兵员的募集、警政学堂的创设、警械添置以及各地巡警公所的建立与完善，每一项均需款不赀。刘锦藻在校勘清廷和各省警政问题的奏牍、咨文时认为，这项事业徒耗民财，反对创办警政，变换角度理解，亦可发现这项新政耗费之巨：“今不察致弊之由，从根本上补救，而一概铲除旧制，尽用洋法，凭空添出许多衙署，许多官缺、许多名目，而军装、饷械、衣服、冠履等费，专就京城论，每岁增出四、五百万之多，益加小民负担，亦胡为者？”[216]御史赵炳麟对警政需款也有预计，巡警费小省200余万，大省也得300余万，其费用需款与练兵相比不相上下。[217]竭力主张立宪的端方私下也对人说：“以中国地大，只求一里有两个警察，年已需五万万，以全国岁入办一警察尚复不够，何论其他？”[218]宣统三年的预算中，湖南警政经费列有8.75万两，[219]奉天一省警费多达300万两，[220]浙江省厅州县巡警经费为27.3万元。[221]各省在省城和通商大埠开办警察时，最初的经费多由裁撤的绿营军饷下动支，后来又办有警务专捐，例如房捐、铺捐之类，但这些入款自然不敷应用。洋土药税厘的挹注确实是不可或缺的，这一点在各省铜圆失利后尤为突出。[222]但各省因禁政加速推行后，鸦片税源减少，经费深受制约，不可能按照既定的规划进行筹备。四川省土药税收利益较大，缩期禁绝鸦片政策推行后，警政费用自然也陷入捉襟见肘的境地，该省反映说，“近来宪政催迫，日促进步。川省奉派海陆军饷及兴办各项要政经费，岁增出款数百万，经济困难，万分拮据”，“禁烟尚未净尽，民间已损失逾千万金”。[223]川省如此，他省何能例外？程度不同而已。
在有关宪政筹备进程的奏报中，各省督抚对本省的警政举办情形虽不得不涉及，但语多简略，实际的成效并不多见。此类定期汇报，基本上是官样公文，不足为据，但有一个方面却是无法掩饰的，那就是各折中涉及的财政经费的制约问题。[224]庚子之前各省财政事宜的奏报尚多虚妄和欺饰，而宣统时期，在大规模筹措战争赔款、偿还外债之后，尤其是禁政背景下，这类奏报中关于财政困绌的说法必有所本，证之各地风潮及混乱情形，奏报中关于财政困绌的说法还是可信的。警政深受财政制约，各地的筹备不得不敷衍了事，徒具形式，舆论对此批评甚多，[225]禁政与新政矛盾之复杂由此可见。
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