印花税是国家对因商事行为、产权转移或社会关系确认所书立或使用的凭证进行征收的税种，基本做法是在有关凭证上粘贴印花税票，故有其名。[1]此税起源，各有不同的说法。清末人士对这一税种认识较早，认为起源于西国者居多数，[2]亦有认定其创始于中国者。[3]有关言论均认为此税为财政大税，对国家度支极有裨益。中法战争以后，清廷与各省财政均进入扩张时期，印花税的重要性一再被提及。[4]概而言之，随着晚清朝政的演变，朝臣疆吏将印花税赋予了四种功能：1901年前后清廷筹措庚子赔款，此税曾作为重要的开源措施提出，承当赔款功用；1902年中英加税裁厘的谈判期间，为筹补厘金裁撤后的税源空缺，一度对印花税给予极大期望，此谓裁厘加税抵补功能；1903年后清廷在袁世凯的促动下，加意筹款练兵，该税又被提及，且进入具体的筹备阶段，此为该税筹措兵饷功能；1907年以后则是鸦片税厘抵补功能，四种功能均关度支大项。从实施情况看，多数情况属于议论和酝酿，间或付诸实施，亦因阻力重重，未具实效。在印花税筹议的四个阶段中，清末禁政时期，印花税操作的时间最长，商界、政界风潮也最具影响力，涉及的政治、财税和社会矛盾亦最为深刻。
一、印花税创办之筹议
印花税的筹议时间较久，前后历经18年有余（1889年9月至1907年12月）[5]。其间，倡议者多，实施者少，原因颇为复杂，即便1907年12月份有关章程规则批准实施，亦属仓促决断。本文对该过程略为剖论，以证明在禁政时期，虽然并不具备举办印花税的条件，但由于洋土药税缩减太巨，不得不被迫出台的情形。
第一阶段，系自中法战争至庚子筹款时期。
较早提出举办印花税的是直隶总督兼北洋大臣李鸿章。1889年清廷重整海军，需款浩繁，各省分摊甚巨，再令其出款已极其困难，“近年农部极意搜括，各省无不报之款，亦即无盈余之数，即使照议饬行，恐不过以一纸空文回覆，必无实济”[6]，这是李鸿章筹议印花税的财政背景。他对该税虽有筹议，却忧虑重重，恐阻力太大无法实施，奏章措词也显得底气不足：“不得已，拟仿东西洋印花税一项，令各口试行，或可渐集成数。但事关创举，闻者以为烦扰，推行或有窒碍，只可姑存是说”，“仍声明恐与中国政体不合，如不谓然，即请删去”。尽管如此，李鸿章还是拟具细则，以备采择。由于朝野阻力太大，此事果不见行。19世纪后期，印花税问题仍有余议。甲午战后，清廷需款孔亟，作为开源之策，印花税举办方案迭见奏呈，1896年御史陈璧专折奏请清廷，建议在各省省城普遍设置督销局，并确定以“所取至微，而罚则至重”为原则，陈璧估计此税推行后，每年收入可达数千万两。[7]同一时期江苏补用道程仪洛也向督抚建议，他称印花税为“暗税”，“最便于民而所收至广”，“纵初行之始，风气未开，微有窒碍，但使持有大信，久之必可相安，以视抽厘之弊不可同年而语矣”。[8]
陈璧一折奏上以后，清廷批示由总理衙门议奏，该衙门也认为印花税利国便民，宜可仿办，于是分饬出使各国的使臣结合所在国家情形，迅即条陈印花税章程和具体做法。驻外使臣遵旨搜罗筹备，陆续寄达国内。[9]目前所见，仅伍廷芳叙论精详，较有特色，伍氏参考外邦理财之书，撰就《请仿行各国印花税折》，特意就该税的优越性详作说明，概括为“十便”，极力推重。他深知此税推行的阻力，建议从宽办理：“如骤拟普行，犹恐纷扰。则请饬令总税务司各关监督，于通商口岸先行试办。推崇简易，不尚烦苛，于筹款之中，仍寓便民之意。”[10]民间留心时务者对举办印花税也抱有积极的态度，尤其是曾经游历、经商海外者，对国外商务运作见解较深，将实行印花税作为自强之道，极力主张在国内实行，“今能仿此法附邮政而行之，一年小效，三年大效，其入款必有过于厘税者，其利孰甚。可惜当代之主持其事者，不能急其所急，为可慨也”[11]。官方、民间虽然多有提议，适值戊戌政局突变，此议终不果行。
庚子之后清廷须赔付外人巨额外债，在筹划偿款时又想到举办印花税问题，政界与民间皆有将印花税列入筹款计划者。[12]1901年4月19日徐寿朋建议先在通商口岸试办印花税，赫德等人估计印花税推行后，每县每月收入180余两。[13]江西巡抚李兴锐也电奏军机处说：“印花税若各省一律举行，不难骤盈千万巨款。”[14]张之洞本人对军机处的决断颇有影响，他对印花税的巨大效益已有了解，但为本省利益自保之计，主张淡化清廷对印花税的希望，函电二则可资证明：
1901年5月27日对军机处说：
印税若行，即须酌免厘金、常税，除抵厘外，所赢不能甚多，但省留难，且中饱或略少耳……中国商贫民苦，则抽税微矣。此事颇繁密，初办亦甚烦扰，隐匿胶葛，一二年内断不能多，十年以后当可较旺。此等事仍须从画城镇乡村细图、查户口、设警察起，若细图成，户口清，警察设，则印税可行。[15]
粗看此电，张之洞似主举办，是为军机处精细筹划。琢磨之余，实不尽然，张之本意和手法系“以后论否决前言”，关于城镇乡村图示之操作难度且不具论，即查户口、设警察两项，就将军机处的热情浇凉，查户口与设警察系当时尚未举办的两项新政大事，实行犹难，韬晦和老谋之术于此可见。1901年8月27日张氏对刘坤一说：“至印花税，此电内断不宜提。若提及此，部中将指此为有著巨款，责令即日开办，则亩捐、房捐等事皆将沽名不办，是外省自窘之道也。只可先赶筹目前必得之款，再催定议速办印税”。[16]张之洞的意图基本实现。1901年9月5日，张之洞在西安的眼线即密示：“政务处谓江鄂会奏，印税、邮局两事虽可筹款，缓不济急，仍须筹速得巨款”[17]。印花税议论至此告一段落。1902年直隶候补道陆树藩又上书外务部，请求代奏印花税事宜；同年，金陵厘捐局、苏州牙厘局、江宁布政使江南派办处、江苏布政使江苏派办处以及苏州派办处官员等研究刘坤一交议的印花税章程，[18]均对该税的实施有所筹划，着眼于筹措赔款，而最终未能实行。
第二阶段，系自中英裁厘加税谈判至鸦片禁政之前。
1902年前后中英谈判裁厘加税，中方商约大臣和会办大臣亦将印花税视为裁撤厘金后的抵补大策。1902年5月吕海寰、盛宣怀认为，中国岁入厘金大约为1700万两，若推行印花税、营业税、铺户税等，每年收入“数百万以至数千万，似不难得此”[19]；一个多月后，两位大臣又说，“土货自销另收内地税，洋人除租界外亦收印花税，似此可得三千万，抵厘有余”[20]。中英双方的谈判久不见成效[21]，印花税问题也就仅限于议论。况且，疆臣中亦有人反对举办，河南巡抚锡良即是其一。1902年8月，锡良致函荣禄说：“至于印花税，外国税务尽数包罗，别无征取，故可畅行。中国契税、货税、房捐、亩捐，种种搜括，无微不至，再加印花重征迭索，民力不支。各报纷纷议论，未知究竟有无其事？”[22]民间对此税的筹议更有看法，谓之“知泰西之枝节，而不知泰西之本原”，“尤为窒碍难行”。[23]论者对国内欲行印花税持否定态度，要因在于国内条件尚不具备，害处太多，“窃恐其害甚于房捐，其弊甚于厘卡，骚扰将遍于阖闾，而曾无裨益于国家也”，“而印税条款则政府与疆臣主之，于民间之愿否亦悍不顾也；而任事之员复多贪黩，则中饱侵渔之弊更易于厘卡也；警察不行，而任胥吏差役为查察，则□□□□敲索平民，鸡犬将不宁也。况开办之始，隐匿必多，不得不为税轻罚重、惩一儆百计，则商人买客随时随地无不有究罚之虑；使意存宽厚，则一二年后成为具文，将如邮政之折阅，而无补于国家之度支，不如其已也”。同一时期，民间反对举办印花税者大有其人，有人对陈璧和程仪洛曾经条陈印花税一事评论称，外洋印花税并不适合中国，对两项条陈中提出的举办理由逐一反驳，[24]颇有影响。
民间反对的呼声并不弱小，但朝臣与疆吏中乐此不疲者仍大有其人。袁世凯即是其中的一位，1903年1月遵照清廷印花税先从沿海省份开办的旨意，作为唯一的试点省份，直隶率先筹划准备，由于事属初创，规章不宜过细，条令不可过严，该省确立了“大要以轻而易举、简而易行为宗旨”，将商埠地区与内陆腹地加以区别，制定了印花税的试办章程。该章程包括规章八条、罚例十条，商埠地区的税种定为28种，腹地征税范围稍有缩减，暂定15种，袁世凯亲自审定印花税票的样式，确定了六种面值的票样。[25]2月初，据日本媒体报道，日本国家印刷局接到了直隶定制印花税票的任务，具体的票值种类和数量有：值银钱二厘者9000万张，一分者2000万张，五分者400万张，一角者300万张，半圆者200万张，一圆者100万张，共有1．2亿张。这项印刷业务初步于1902年12月中旬确定，直隶要求日本分期交付，首期于1903年4月交付1600张，以作试办之用。[26]这一报道大致不错，但与事实稍有不同。印花税票样不是六种，而是四种，日本印制首期票样后的交付时间，不是4月份而是3月中旬。头批印花票纸由日本交还后，袁世凯即向外务部等提出了咨文，以作说明。[27]但此税甫经实行，商民拼力抵制，迫使清廷于4月11日谕令暂行取消这一试行办法：印花税恐滋扰累，著从缓办理，其余苛细杂捐，即行停止，“如有不肖官吏，藉端科派，巧立名目，勒罚侵渔，一经发觉，著即请旨就地正法”[28]。
日俄战争爆发，清廷加意筹款练兵，印花税再度受到关注。袁世凯以练兵筹款而权倾一时，对外省财源亟欲搜求，1903年12月下旬，他不但注意到对土药熟膏税进行整顿[29]，而且又重提印花税。印花税虽经懿旨明令禁止，但筹款紧迫，主事王伊试探性地提出举办“商捐”，政务处在研究时认为，商捐应视同印花税，是否举办尚未确定；顺天府伊沈瑜庆也有类似的条陈。[30]袁世凯与奕劻计划练兵数十万，军费筹划方法包括印花税等五个方法，由此每年可筹款数千万两。[31]两人的条陈称印花税系各国人士首举的税政大项，“推为最便最良之法，中外诸臣条陈举办者甚多”，“现值筹饷綦难，急苦燃眉，亟宜请明降谕旨，饬令各省仍行举办”。[32]
户部在议覆此折时，态度复杂。按其本意，不准备举办此税，它对中外情形作了对比，阐述了不可举办的四个原因：“惟各国上下情通，中无□隔；警察胥有学问，有稽查而无扰累。中国警察尚未普办，其举行之处亦多以捕兵、巡役改充，警学尚未精深，稽核恐难得力；兼以人情浮动，谣诼易兴。今春直隶甫议举办，即不免远近惶惑，幸蒙懿旨从缓办理，是现在民情尚未大顺，拟请仍遵三月十四日懿旨将印花税从缓办理，一俟各省警察办成之时，即由沿江沿海各督抚……妥定章程奏明试办”[33]。户部此意已甚明确，但这份交议折件非同一般，练兵筹款所关，军国重大，所以，该部在最后又模糊表示说：“正核议间，复奉谕旨，以练兵需项，责成臣部统筹妥拟，就公家固有之利严杜中饱，除弊节流等因，事体重大，头绪纷烦，拟由臣等悉心筹议，详细另陈，总期款集而民不扰。”值得注意的是，练兵处所存的这份档案与媒体发表出来的相比，内容和标题均不甚相同，发表时的标题被改为“户部奏议复加税不能指拨印花税不能即办折”，在内容上，发表时已经删去后面一段文字，而这段文字正好表明该部犹豫不决的立场和态度。这一变化的原因，只能是说明户部在后来对印花税已经作出不可举办的决断，并且发表的时间较晚，才有这种变化。[34]
户部反对举办印花税的原因，折中已有说明。实际上尚不止这些，比较重要的原因与当时练兵经费的构成和来源有关。适有一件事与此有关，颇可注意。1904年3月总税务司赫德条陈整顿全国地丁钱粮，每年可得收入四亿两，但各省讨论时多不认可，内意虽觉可以试办，但因阻力太大，终未实行。这份“筹饷节略”当时引起的争论相当大。十年之后，中华民国税务处督办梁士诒决定重印这份档案，并加按语说：“检阅管卷内，有前清光绪三十年总税务司赫德筹饷节略一件，稽其内容，以整顿地丁钱粮为唯一之宗旨，其时适日俄启衅，正如今日欧战情事相同，内省反观，尚觉赫德所陈不为无见，今付印以备采择。”[35]赫德所陈办法尽管多数人觉得空想，不切实际，但它却有一定的合理性。未能付诸实施的原因甚为复杂，朝臣疆吏反对是一个主要的原因，背后的原因尚须发掘，这就是当时各省缴纳给中央的练兵经费中，尚有铜圆余利一项，各省对土药税的整顿正开始见效，镑价尚未亏累，所以清廷虽然觉得赫德所陈不为无见，由于有上述经费来源，已不再坚持己见。这也是印花税屡屡提出，而户部和疆省热情均不高涨的重要背景。
此后筹款练兵与新政事项愈来愈繁密紧迫，大臣中甚至有人提出至为荒唐的筹款办法，欲以社会堕落为筹款途径。[36]印花税问题也一再被提及。1905年初，由数位疆臣联名呈请新政事宜，所拟办法中，即有“严禁贪墨，仿行印花新税”一说，建议印花税举办所得之款，可部分用于津贴官吏之资。[37]津镇主要的媒介《大公报》且发表推动印花税举办的专论，与北洋官界的主张相配合，该论对印花税财政利益的计算颇值一提，“姑以每一方里之产业可纳印花税小洋一角计算，则十方里可纳一元，推广至一兆方里即可纳十万元，共计可得有一百六十三万元；人口以四分一计之，每人每年纳印花税一元，亦即有一万万余元”，于是该文对印花税理财方法推崇备至，“分之则其数甚微，合之则成款甚巨，理财之法孰有过于是者耶”？[38]该文对印花税效益的计算，已经远远地超过了陈璧所作的预期收益，也大大地超过了梁启超、何其与胡礼垣等人所作的预计。[39]此时户部的注意力已经转移到土药税的整顿问题，对鸦片专卖与八省统捐问题着力筹划，印花税问题反而不太重要了，直至1907年国内鸦片税开始下降时，方被提上议事日程。
第三阶段系自鸦片禁政开始至度支部出台印花税章程。
在鸦片税厘缩减之前，某些开辟财源的计划不能实施，而铜圆减铸和镑亏又使中央、地方财政颇受影响，这是印花税出台的重要背景。土药税收整顿是诸多人士着意筹划的一个问题，土药与洋药的税负颇不一致，洋药加税成为外务部、税务大臣对外交涉的一个重要问题。但此事交涉极有难度，英使与美使均予以拒绝。[40]接下来就是铜圆余利渐失，江苏宁属、浙江和湖南等省首先因铜圆铸数减少，铜圆余利日渐式微，对本省的练兵与新政均构成影响。例如浙江省的铜圆余利有一部分要交给巡警部作经费，至1906年初，此项利润已不足敷用；[41]1906年3月中旬，该省又因铜圆失利，导致清廷摊派的练兵经费也无法认解。[42]江苏宁属的铜圆余利也日渐减少，如何抵补成为该属官府的重大事项。[43]湖南铜圆局铸数减少更快，本省的练兵经费与浚浦款项均受到越来越大的影响，至1906年11月时，湘省巡抚岑春蓂就请求停解这两类款项。[44]与此同时，赔偿外人债款中的镑亏问题越来越严重。1905年2月17日外务部就向清廷提出了镑亏的严重性，“至本年三月届满，亏欠数仍一律以四厘计息，算至三十九年之后，将又积成数万万之巨款，不如设法补苴，以期年清年款”。户部无法挪解，因而只能向汇丰银行借英金100万镑，其他再由户部腾挪弥补。[45]这笔拨补镑亏的借款还款期限定为20年；1905年7月，外务部议定赔款办法，指明每年必须腾出300万两弥补镑价之用。[46]至度支部制定印花税章程时，海关奏报称，镑价呈现飞涨的态势，还款受亏极为严重。[47]故镑亏问题也是清廷财政产生亏短的重要原因。
印花税出台最重要的原因是鸦片禁政实施后，税厘渐失，收入缩减。尤其是1907年6月份前后，各省遵照清廷的指令，将各地鸦片烟馆一律封禁，土商贸易因之顿绌，税款来源渐渐减少。这是威胁清廷财政中最严重的事项。
清廷本来于1906年9月20日确定了禁止鸦片的政策，而对税款抵补问题并未专门筹议。外人反而颇感担心。禁烟上谕发布后第十天，英国驻华公使朱尔典就此事向英国外交大臣葛雷汇报说，“中国禁烟一事吾国自宜与表同情，夫欲严定法律，改革民习固自为难，今且置此不论，而财政问题亦与此大有关系，此亦为华人之所重视，无异于西国政府也”，中国每年从洋药中的收入“计五百七十一万一千七百十一两（合英金八十五万九千一百三十六镑），土药则十倍之。是以所征之税约有四千五百万两（合英金六百七十六万八千七百五十镑）”。这些税款的用途，朱尔典称：“数年以来，中政府欲搜此以归中央，盖或为朝廷所用，或为地方要需（如修浚上海浦江之类），或还各省所举之债。现今中国国帑既已如此，则一旦实行禁烟，必至财力不济，较之印度政府之弃其饷源，实有过之。况山陕川滇四省固以盛植罂粟为农业，一旦禁之，有不异常掣肘耶？”[48]11月份朱尔典仍未看见中国注意此事，于是又说：“惟尚有一大憾在焉，盖中政府所失鸦片之饷为数甚巨，而亦未尝设法弥补，或者他日无鸦片之中国，其财政之充裕远胜于今，亦未可知。所虑者，未经改革以前，办理财政必愈棘手，是以财政事宜亦须先为研究也。”[49]1907年很长时间内，清廷对此事仍未采取有效的措施，负责调查中国禁烟事宜的英国驻华公使馆参赞黎枝的报告对此疑惑不解，“至其饷源虽失，中央政府亦不甚注意，且又未订章程以为补偿之地，各省以饷源支绌、财政损失，而禁烟之举遂未免因循敷衍，难期进步矣”[50]。不但英人对清廷的举动不可思议，日本人也提醒中国应注意鸦片税的抵补问题，大阪《朝日新闻》撰文说：“依中国今日之烟税计之，仅彼印度鸦片输入之一项，每岁已有八百三十万元，当此国库支绌之际，中国亦决不能轻视。自后当以何款相抵，十年之内必先预计。”[51]
内阁学士兼礼部侍郎吴郁生最先提出以印花税收入来抵补鸦片税收短少的建议。1906年底，他具折上奏清廷应注意鸦片税的抵补问题。吴郁生对土药税厘及各省的铺捐、灯捐收入估计为数百万两，鸦片渐禁烟税渐失，此项收入“大部既视为正款，外省亦资以办公，度支所关岂可无备。若禁减种植，而岁入之计又确然有所抵补，则中外皆知此事之决无反顾而一意遵行”[52]，因而他建议清廷举办印花税，作为鸦片税短少抵补的对策，“窃思印花税一法，行于东西各国，凡户婚田土、商民交易之事，皆以此为纳税之总机关，前经奉旨停止，无非体恤民艰，将来加税免厘，似收税之法仍以印花为便。拟请饬下部臣、疆臣，考察各国新章，或择要先行试办，以为抵补土膏税厘之地，抑别筹良法抵补”。度支部在答复吴郁生奏折时，认为可以实行印花税，但要慢慢研究、协商，没有视之为迫切之举，“惟查各国举办此税，亦有屡经作缀（辍）而后成者……今者禁烟之意期于逐渐递减，则印花税之行亦宜期于徐议举办。应由臣部与各省考察各国章程，体察本国情形，届时奏明办理”[53]。这一结果，报界在报道时，干脆称之为“印花税暂缓实行”，暂缓举办的原因，度支部称“实行印花税须待警章妥定，实业发达之后乃能就绪”[54]。此时土药统税入款并无明显的缩减，缩期禁烟之议也未提出，因而度支部并不觉得急切难耐。该部在答复吴郁生时主要是提醒各省对土药税款的使用，应做到撙节核实，不能滥冒虚支，“即如土药税统税一项，除拨练兵经费外，各省所用诚如谕旨所谓浮收滥废之处当亦不少。应请饬下各疆臣，务皆撙节核实，但期目下少一分滥费即将来少一分抵补，是亦别筹抵补之一端也”[55]。
土药统税大臣柯逢时不断奏报土药税厘短少、局卡经费收不敷支后，度支部才感到税厘抵补的紧迫性。1907年9月度支部郑重提出要研究印花税举办问题，“臣部现设财政研究所，拟将此项印花税办法详加研究，以期无滋流弊，再行妥慎订章，奏请举办”[56]，该折特别之处，一是没有强调中国户口没有调查、警察未备、产业不发达等不利因素，也未特别强调鸦片税厘短缺甚巨、亟待抵补的情形；二是暗示研究和举办印花税的原因与新政立宪事业有关，“方今屡奉明诏，预备立宪，百度维新。凡有益于民而利于国之事，莫不次第设施，以立富强之根本。臣部职备度支，值此庶政繁兴之际，自应从事裕课之方”[57]。这一奏章仅仅是提出研究考察的必要性，并未立即决定举办。
度支部财政研究所关于印花税研究的结果，体现在该部于1907年12月8日上奏的《度支部为遵旨研究印花税办法并酌拟税则章程折》中。此折未具奏之前，清廷曾经于10月11日谕度支部：“国家岁入洋土两药税厘为数甚巨，均关要需，现既严行禁断，自应预筹的款，以资抵补。前据度支部具奏，研究印花税办法，当经允准。惟烟害必宜速禁，的款必宜速筹，著度支部详细调查东西各国成法，迅速研究，渐次推广，期于可行。限两个月内条例办法章程，奏明办理，勿得稍涉延宕。”[58]朝旨已经明确地提到以印花税收入来抵补鸦片税。奉旨以后近两个月，度支部加意研究，终于在限定的期限之前，提出本部对印花税问题的看法。自9月份注意对印花税的研究，至12月8日提出具体意见，其间经历了3个月。谕旨的发布当然起了推动的作用。[59]所以该部不得不强调印花税系专为鸦片税之抵补这一目的，“至此次办理印花税，系为筹补洋土药税厘起见，将来收有成数，在当由臣部分别酌量拨给各省，以资弥补”[60]。
关于税则和章程，度支部在奏折的两个附件中，分别制定了“印花税则十五条清单”和“印花税办事章程”十二条，前一文件规定了印花税具体的实施办法细则，确定票据种类有三种，“一赭色，二十文；二绿色，一百文；三红色，一千文”。规定度支部系制定印花税票的唯一机构，各省实施的期限是奉到部文三个月之后开始实施。后一文件，对印花税实施的机构、管理、发售、费用等详作规定，决定在度支部设立印花税局专门经理此事。[61]至此，印花税的筹备已基本结束，开始进入筹划和部署阶段。
二、督催推行与极力抵制之间
印花税出台之前，清廷财政已经匮乏；各省因鸦片税厘减收甚巨，财政状况更趋窘绌，看来印花税作为抵补手段应尽早实施。1908年3月中旬，由于鸦片税与洋款赔偿有关，外务部提醒朝廷必须注意预作抵补，奏片说：
各新关每年征收税数内，洋药一项系税厘并征，计共征银六百余万两；土药一项，未归土药统捐以前，其由税务司经征者，多收年分计银一百二十万两，统计洋土药税共银七百数十万两。此项税银本来抵借洋款，现在筹议禁烟，洋土药已定有年减一成之办法，切实施行，则所有税项自必因之逐年递减，事关抵款，不能不预先筹备，以免应付为难。查此项税收，即以每岁八百万两计，分作十年筹备，依次递加，逐年设法增添之数不过八十万两计。[62]
外务部一折所称每年80万两的抵补任务被今人有关著作广为征引，多数著作认为中央鸦片税抵补的全部任务只有这些，似乎并不沉重。实际上外务部所提到的鸦片税收入仅仅是与洋款抵押和偿还有关的由海关所征收的鸦片税，包括洋药税厘并征和土药经过海关部分的税收，它在整个鸦片税收结构中并不占主体，大量的是经由各地土药统税局征收的鸦片税，这个数目十分庞大，仅土药统税一项每年可达二千万两以上，其余各省的鸦片亩税（部分省份征收此税）、与鸦片相关的凭照捐、牌照捐等，尽管预定十年递减，但数目亦十分可观。由此可知，整个鸦片税的抵补任务十分艰巨。不管如何，外务部此折提醒中央加以重视，说明印花税必将承当重任，办理也更趋迫切。
但是，印花税章程和办事规则公布以后，朝野纷议顿起，围绕着应否实行、如何实行以及印花税用途等问题，朝中大臣、各省督抚、各地商会以及知识界等均有不同表现。度支部作为主管部门，力主实施，鼓吹督催不遗余力，但该税的实行却一波三折，度支部由此成为众矢之的和矛盾焦点。随着鸦片税厘收入越来越少，财政抵补的任务愈发艰巨，而印花税的实行却渺无头绪，后期度支部与陆军部、海军部等矛盾严重激化与财政抵补乏策关系匪浅。
（一）各方疑阻
印花税章出台之后，遭遇到前所未有的各种抵制，提出不同主张的朝野势力，既有京中言官、军机大臣甚至摄政王载沣，也包括外省督抚；在野力量主要有商人组织、各省咨议局以及知识界的反对言论等。
京师言官是反对印花税举办的重要力量。首先发难的是都察院御史。1908年初当印花税章刚刚出台后，该院某御史联合同道对印花税之举加以反对，认为目前银价不定，民生困苦，勉强实行有导致民乱之虞，决定公举两位御史联袂奏上，将民生困苦之情形剀切入告，加以阻止。[63]面对言官阻力，载泽在慈禧面前，强调必须实行印花税，“至印花税一事，亦审慎再三，但求简易可行，决无窒碍，若再以人言中止，则将无实行之日，请宸衷独断，决计开办，以裕财政”[64]。除了都察院御史首先发起的反击以外，京师言官中至少还有数人单独拟折上奏，主张停办或修改印花税章。翰林院学士恽毓鼎等人要求对印花税章程进行修改，以恤民艰，反对印花税由官府经手，“一经假手胥吏，无不公费浩繁，甚至差役勒买加费，希图中饱，弊将不可胜言”，对胥吏之弊尤为痛恨，并反对征收当票印花。[65]载泽阅看此折后深感焦灼，表示目前所奏印花税章较之国外已经甚轻，该税甫经开办，“实难预断其毫无窒碍，然所有应行酌量改订之处，亦须俟实行之后，揆厥办理情形，详酌损益，此时仍令各省按照原章试办，无庸预为更张，致使耽延时限，转无实行之日”[66]。5月初，御史俾富芝也奏请缓行印花税，认为京师物价飞涨，百物腾贵，各省民情困苦，要求变通印花税章，或暂缓实行。度支部议论此折时，多数人主张缓办[67]，载泽却没有同意。1908年下半年，御史石敬潢要求缓办印花税，理由有三：一系本年粤、鄂、湘、皖、闽水灾泛滥，而直、鲁、滇、黔、甘、川等省水旱灾害亦颇严重，民生困苦；二是新政以来，地方官只知征税筹款，杂捐丛出，但却罔顾民隐；三为厘金苛政，层层朘削。他建议清廷，“饬下度支部将印花税暂缓举办，俟数年后烟税截止，厘金裁撤，再议实行”[68]。这一份奏折由军机处批转给度支部，该部在研究时颇感棘手，既难对原折加以推翻，又觉不能不办，特请各省于明年正月起试办三个月。载泽矛盾心理反映到媒介的报道上，便出现了截然相反的消息，驻北京访事员只好将载泽两种不同的主张编发为一条消息予以报道。[69]11月份，某御史干脆具折参劾度支部尚书载泽，称其不恤民隐，固执成见。折上后，留中未发。访员推测此事与印花税有关。[70]同一时期，以石敬潢反对举办印花税为契机，都察院各科道也交章论谏，认为印花税事关全国生计，必欲阻止实施。[71]后来又有御史建议，将各省杂捐滥税停征后，才可实行印花税，“惟查各省杂捐种类甚多，若再加以印花税，则小民之困苦益觉不堪，殊非体恤民情之道”，“请先将各项杂捐分别停止，然后再行举办印花税，庶民间之担负稍轻，皇上之恩施愈厚”，否则必将民不聊生。[72]
军机处官员对印花税的举办颇有分歧。度支部对印花税的规划和筹备，在政界引起不少的争论。军机处大臣中，袁世凯力主举办，并建议先从直隶省办起，然后加以推广；而张之洞甚为担忧，分歧已见端倪。[73]张之洞系军机处反对印花税最力的官员之一，1908年5月份，内廷研究印花税问题时，张之洞即表态说，此税骤然举办，恐怕民心积怨，“况南省匪踪不靖，倘假此煽惑，印花税恐不能推广，反生阻力，必俟各省督抚认可，咸无异议之后再行举办”[74]。庆亲王奕劻态度已发生微妙的变化，原先曾襄同袁世凯提出举办印花税的主张，这次讨论时，他却赞同张之洞缓办主张；度支部尚书载泽与直隶总督杨士骧则主张立时举办。关于抵补土药税的筹款方法，张之洞立场鲜明：“现在京外各衙门遵旨筹报抵补土药税款，其中所筹之办法不一，将来必须由枢垣及度支部决定唯一之方针，惟本阁现已决定：凡有害于民生，如增加日用必需之物税课等项，决不承认。”[75]由于各省力主缓办，朝中各大老对印花税已不抱急切态度，建议等到各省清理财政之后，再作筹议。[76]军机大臣中，世续反对在天灾频仍情况下强行举办印花税，否则民乱堪忧。[77]徐世昌入枢后，对印花税问题也有自己的看法，1911年8月份的内阁会议上，他认为不可轻易举办，理由有三：一是各省偏灾，民力难纾；二是各省杂捐未停，负担过重；三是各省地方多故，恐易酿成风潮。[78]徐世昌历数他在东三省时遇到的种种困难，载泽不得不对此表示理解。柯逢时将裁局撤卡逐步实行后，税款的收入更趋式微，度支部官员因抵补乏策，印花税问题一再成为朝中大臣讨论的热点，载泽因抵补困难、库款支绌，数次提出辞职。1909年8月12日，摄政王召见度支部官员，该部有关人士倾诉本部难处，声称“各部如不量入为出，请拨款项漫无限制，应请另简贤员继斯巨任，臣等当同时辞职”。[79]清廷财政已陷入夹缝之中，度支部的压力越来越大。
皇太后以及摄政王本人对印花税的态度极为复杂。早在1908年下半年，醇亲王载沣在与载泽讨论时就认为，“大事方定，人心初安，此项税课应暂缓实行，如果巨款难筹，不妨极力节省靡费，以期弥补”[80]。但该部尚书载泽坚持认为，此税系专为土药税亏累而设，实在是万不得已，务请于明年照章先行试办，“若经停办，则亏累无从抵补”。载沣对此实无良策，意犹踌躇，不能决断。[81]1909年3月份，摄政王担心立时举办印花税事宜恐遭民乱，即有缓办之意，但度支部提出将各省情形调查后，再作决断。不得已，载沣只得要求该部“先将印花税草章覆发各省，编成粗浅文字，遍贴城乡市镇，以释疑阻”[82]。清廷内部实际上形成以摄政王为主，反对举办印花税的主要力量。5月下旬，清廷决定将印花税款提出四成作海军经费，一旦该税收有成效，即行提拨。为此，摄政王特意嘱咐载泽说，“兴复海军本为保民，而印花税终嫌累民，万不可因保民反累民，亟宜改办统捐而免口实”[83]，这样统捐又成为替代印花税的一种方式，但它仅在部分省份得到实施，大部分地区仍未实行。隆裕皇太后对朝中议论不决的印花税问题也较为关心，1909年10月特召见摄政王专门了解印花税问题，表示对印花税应采取慎重态度，不可贸然举办。[84]实际上，载泽对朝中大臣的反对意见并不以为然，对摄政王的劝谕也持阳奉阴违态度，隆裕皇太后优隆于载泽，所以载泽贯彻中央集权时亦有恃无恐，摄政王之柄政颇受其掣肘，自然对度支部的主张限制较少。[85]资政院开院之后，对印花税问题也没有太大的约束力，只能给有关争论提供一个论坛。1910年9月份，河南省关于印花税的争议就摆在资政院的议事会议上，钦选议员与互选议员争论激烈，态度和主张分歧明显，“河南咨呈之印花税案，汴抚主执行，汴局（指河南咨议局——引者）主缓行。当报告时，度支部特派员忽越席发言。互选议员援议事细则，谓其无发言权利，斥之。当时有钦选议员力为之辩护者，彼此舌战，不肯稍让”。[86]
在清廷官员中，地方督抚大部分持消极抵制态度，要求缓办或修改税章者居多数。首先公开提出异议的是安徽巡抚冯煦，他主张缓办印花税的理由有厘税未裁、宪政未行、警察未普、实业未兴四个方面，此外皖省尚有特别的财政困难，他主张“迟之数年，俟警章完善、实业振兴、人人知有国家义务，乃可缓议施行”[87]。度支部对冯折与御史石敬潢一折基本上采取冷处理态度，时隔半年多后，该部才并案议覆，却未提出极有说服力的观点，抱有不屑一顾、不值辩驳的意味，“该抚原奏称，现定部章所税，专在证据，故为避重就轻之计，将来渐密，百货之外加印花者又当接踵而起等语，似为过虑。该御史（指石敬潢——引者）原奏称，长江运货须税十余次，再加印花税，恐多重复之弊等语，似尚未悉印花办法及臣部奏定章程，均应毋庸置议。总之，徒法不能自行，得人方可办理”[88]。(www.xing528.com)
1908年9月份广西巡抚张鸣岐电奏清廷，恳请本省缓行办理印花税，强调桂省作为边疆省份，民情困苦，无法增加此项税收，该抚为民请命的姿态和奏词婉转的情形，在请求缓办印花税的督抚中别具一格。[89]1909年7月份，东三省总督锡良具折沥陈财政困绌情形，而本区捐税尤重，力请缓办印花税。[90]半年之后，四川总督赵尔巽也请求缓办，极力强调民气未开，川省的电文说：“川省印花税前展至三月开办，当即剀切遍谕。兹据商帮禀，川省风气未开，虽再三切实开导，民情依然震骇，刻如举办，势必疑沮偾事，事关重大，不得不加意审慎，拟求再准展缓数月开办，以期万全，而免隐患。”[91]度支部本于1909年6月中旬电咨川省来京领取印花税票，[92]6月20日该省虽然派人领回印花税票，但并不主张立即实行。度支部的答复也无可奈何，“本部奏定印花税章程，立法宽简苑（“苑”疑衍字），逐渐试办，当无疑阻之事，原章具在，无难覆按。兹为加意审慎起见，自应略再展缓，仍希设法推行，以开风气”[93]。度支部深知，允许各省展缓，实际上就是停止办理此税，所以在给各省的回电中，仍是尽量要求选择时间先行试办，并未轻易允许停办，强调除非迫不得已，不准请缓。[94]
各省商会和咨议局对印花税的反对最力。南方省份的商会认为，印花税本为抵补洋土药税而设，但目前洋土药税仍未停止，应该抵补多少，余款用途如何，办有成效后，杂捐苛税能否蠲除，这是众多商会关心的问题。常州商务分会给苏州总商会会长的质询函中说“夫土税膏捐有用之于中央政府者，有用之于各省政府者，其为何种用款，及每岁所收之捐税以抵支出之用，赢绌者何？此主权操之于政府，民间均不深悉。此次印花税发行，其始固未必骤能踊跃，行之久而所入之税，必能有余于昔日之土税膏捐，可断言也”。那么该商会提出的问题就是“窃谓印花税办成，而土税膏捐仍不裁撤将若何？印花税办成，而较从前之土税膏捐为有余，则此有余之款将若何？”，商会担心“印花税虽实行抵代土膏捐税，而有余之款不为撙节，则以吾民膏血徒挥霍于无何有之乡”，于是常州商会警告说：
警告各团体必与政府约：印花税不能移作他用，要求各团体调查以前之土税膏捐年有若干，并调查此后之印花税年得若干，一俟印花税足以抵数，则土税膏捐立时停止；一俟印花税较已前之土税膏捐为有余，则以之预定兴办何种要政。[95]
杭州商务总会则认为印花税犯有重征之弊，主张废除厘金之后方可实行，目前只能选择“事较简易、无碍民商者”酌量试办，度支部的奏定章程不可能在大范围内普遍实行，否则，扰累将无休止。[96]
北方省份的民意组织关注的重心稍有不同，缘其鸦片税收的依赖程度较轻，所提问题自然不同。天津议事会认为，“直隶一省药税数较其余各省皆轻，若实行印花为数当逾十百倍；况印花只以一纸为凭，且经外人制造，其流弊所及更不免假票充斥之虑；即应贴印花之十五项，种类名目既多且繁，当此绅民雕敝之余，益恐无所措手，似宜将印花税停止，于民间庶较便益”[97]。山西省的印花税票是1909年夏季从度支部领回的，但因事属创举，没有贸然实行，而是观望直隶和湖北。在调查直、鄂两省的动态后，10月份咨议局开会讨论本省印花税问题，总的主张是建议缓办，“印花税为弥补洋土药税而设，在今似需用为亟，然值本省商民交困之时，各种厘卡税率、典卖田房税契又叠次新增，兼营并取，恐民力不堪负担。直隶财力较晋素优，犹请缓办；山西在昔仅一中省，近更负累重重，安能方驾各省增进财赋？请予暂行缓办，俟民力稍舒，各省办理渐有次第，再行试办”[98]。各省上至督抚、藩司，下到咨议局、商会，对印花税多采取观望、攀比的做法，督抚之间函电往返，互有联络，以至于相互影响，晋省如此，其他省份也是如此，被观望、模仿、攀比的省份，北方为直隶省，南方多是江苏、湖北和广东。[99]度支部深知各省普遍存在观望倾向，也曾对个别省份提出指责，如山东省在所定的印花税实施规则第八条中说，“俟京师、天津实行以后，即由省城办起，次第推广省外大县、大埠各地方”，度支部则认为，奏定印花税章程已经宽大，决不至有所窒碍，“似无彼此互相观望之理”。[100]
民间舆论对印花税的态度也十分复杂。印花税开征的主要目的是为了抵补洋土药税的短缺，洋土药税厘的短缺系由禁烟而引起，舆论既然全力支持政府禁烟，按理说印花税的举办也应获得舆论的支持。实际的情形却与此相反，原因甚为复杂。有人将其看作是官民之隔阂，“近岁以财政奇绌，试办印花税以期补救，而群相疑沮，民力固有未赡，而民信亦苦不孚”[101]，这种说法仅仅揭示出一部分原因。另外尚有言论认为，印花税作为一种良税从西方传入，但中国却未具备推行的条件，勉强实行则有可能变成稗政。度支部将印花税票发给各省后第三天，有人评论说，“今中国将行印花税矣，取于民无伤，利于国甚大，谁谓其不当行者？然试问：以我国今日之官吏及其属下之胥役，能保其不扰民乎？以各省民智之未尽开，与夫民力之方绌，能使其不怨上乎？杜其流弊，酌其缓急，吾知经始之当事诸公必有以处此”[102]。报界关注印花税问题的报道非常多，个别报道中还加入了自己的批注和评论，诸如对度支部推行印花税的理由，访员所加的批注却不以为然，反映了知识界对度支部运作此事的一种抵触情感：
监国摄政王以印花税一事于民生财用大有关系，本拟从缓，度支部因财政困难，统筹全局力请开办。惟各省情形不同，前已电致各省督抚，详查地方情形，斟酌损益，总以财可聚而民不扰（没那么漂亮事）方为妥善，迄今多未查覆……[103]
在商言商，从政论政，知识界关注的角度与其他阶层稍有不同，他们往往凭藉当时流行的宪政观念对印花税加以评骘，有人称：“惟观各国仿办此税，大都在颁行宪法之后，国家各种财政机关早已清理苛政、悉捐，地方税与国家税截然分清，无丝毫紊乱之状，故颁行印花税，既免繁复之弊，亦无暴虐之讥。今我国财政尚未清理，各省杂捐□税名目繁多，商民因无力担负，而闹捐滋事者已屡见不鲜”，“在度支匮乏、百务待举之时，部臣筹划全局，其不得已之苦心固人民所当共谅，然民力之盈绌，担负之轻重亦应计及者也”[104]，也就是说，中国尚未具备举办的条件。对各省纷纷抵制一事，报人基本上持谅解态度，例如有社论称，“我国政府徒知仿效东西之新法，而不知革除我国之旧法，新旧并用，徒取纷扰”[105]，论者对政府推行印花税，怨恨苛政与企盼革新的复杂情感已可概见。
（二）催办与抵制
日本人讽刺中国举办新政的惯用手法有四种：“曰调查、曰考察、曰会议、曰订章程”，或有另一种说法，“曰开会，曰打电报”[106]。这是对官场人士虚应故事做法的讽刺，可谓入木三分。国内也有人对政府“雷声”与“雨点”的现实颇有感慨：“今日当轴诸公之有权者，无实心任天下事则已，其果有实心也，吾赠以两言：一曰实行，一曰改良。盖非实行，不知办事之难；又非时时改良，不能获进步之益也”[107]；舆论界经过数年的观察，对清廷敷衍拖沓的官场习惯，干脆讥之以“会议政治”的称谓。[108]就印花税本身来说，度支部倒不是推行“会议政治”，而是与各省函电交驰，急如星火，但各省却屡催罔应或敷衍塞责，其中别有隐情。
印花税虽系专为抵补鸦片税厘而设，但它与中央财政集权的背景有密切关系。印花税章奏定以后，度支部库储支绌程度已趋向严重，甚至到了无法周转的地步。1909年4月各省土药缩期禁种已见成效，税厘短缺更加严重，“度支部各堂宪近因库款异常支绌，即以闰月及三月两月而论，非有五百万两不敷应用，刻下颇为焦急，故连日进署筹划财政，并电催各省速将撙节经费数目详细报部，以凭核办”，载泽称，清理财政最重要的就是举办印花税。[109]既知库款支绌严重，又将希望寄托于举办印花税，可见其财政集权之用心。有京官对度支部的集权意图忧虑不已：“今日政府持中央集权主义，渐欲以部臣干涉地方要政而削督抚之柄，幸部员犹未如前之纷纷四出也。设一旦复有此等事，吾见各行省之骚然不靖，殆有甚于今日者矣。噫！”[110]概而言之，印花税推行的政治环境不容乐观，中央控制与地方抵制的因子已经潜伏其中。由于袁世凯积极主张由直隶先行试办，所以清廷首先确定直隶省为试点省份。1908年初直隶省开始试办。[111]其间，津埠与保定商人极力抵制[112]，试办印花税不得不陷入停滞。
此后清廷财政危迫情形越来越严重，印花税政推行已不容延宕。1909年6月，税票向各省发行标志着印花税政已步入全面实施阶段。6月17日，度支部向各省督抚发出咨电，要求各省派员来部领票：“印花票已经装箱封固，因系有价纸票，未便迳交驿递，除另将票数咨达外，希先由贵省派员到部承领，以期妥速”[113]，度支部此刻的急切心理可用其自己的说法，就是“飞咨各直省将军、督抚一体钦遵办理。”[114]由于贫富不同和经济发展水平的差异，所以各省分配承领的税票数目亦不相同。从4月4日承政厅初步对各省区分配的税票数目来看，江苏一省遥居榜首，而察哈尔则位居最末，全国计划实施的省区有二十六个，度支部将其分为十类标准，按照数量多寡依次是：
1．江苏：共计860万枚，合制钱181万余千文；
2．直隶、湖北、广东、四川：共计750万枚，合制钱157万余千文；
3．浙江：共计550万枚，合制钱118万余千文；
4．福建、江西：共计520万枚，合制钱112万余千文；
5．湖南、河南、奉天：共计500万枚，合制钱107万余千文；
6．山东、山西、安徽：共计320万枚，合制钱68万余千文；
7．吉林、云南、陕西、广西：每省共计220万枚，合制钱47万余千文；
8．甘肃、贵州、黑龙江、新疆：每省共计150万枚，合制钱30万余千文；
9．顺天：共计180万枚，合制钱38万余千文；
10．库仑、热河：每处共计50万枚，合制钱10万余千文；
11．察哈尔：共计30万枚，合制钱6万余千文。
以上共颁发印花票9700万枚，合制钱2061万余千文，部存300万枚，合制钱60万余千文。两部分共计1亿枚，合制钱2122万千文。[115]度支部首次在美国定制的印花税票有120箱，上述各省的分派数量系一初步计划，后来又有所调整，6月上旬，度支部将分派数目重新排定，江苏最多，广东次之，直隶和四川居第三，湖北和山东居第四，其余各省厘定不均，但无太大区别。[116]度支部担心各省对印花税缺乏重视，特意请求朝廷颁下谕旨，要求各省必须切实举办，《申报》派驻北京的访员记述说：“近日又奉谕旨：筹款抵补洋土药税，自应多方筹集，迅速举行，该部堂宪乃一再筹商，以为自庚子赔款加以新练陆军，各省款项业经竭蹶不遑，此时再事搜罗，实恐难以凑齐。惟印花税一事前奏章程先从宽简入手，但使经理得法，逐渐推行，诚为有利无弊，自应及时试办，以资抵补”，“洋土两药税厘向皆分拨各省济用，各该督抚亦应遵旨力筹抵补良策，庶不至展顾进款，稍涉因循”。[117]
各省领回印花票后，举措不一，基本上是持观望态度。遭灾省份和边疆省份率先请求缓办，计有甘肃、吉林、新疆、贵州等省被允准缓办。[118]各方请求停办或缓办的呼声甚高，指责印花税有重征之弊，认为它必定会加重地方税捐。度支部为实施印花税，与各省交涉不遗余力。第一个回合就是与各省督抚协商蠲除各种杂捐杂税，为实行印花税创造条件。
这一建议出自度支部。早在印花税票颁发之前，载泽就有此意，不过他向各省督抚所提的要求是先将印花税办起来，然后裁撤杂捐。[119]都察院御史赞同这一主张，10月份谏垣具奏清廷，也建议将各省杂捐一概蠲除，为印花税开办铺路。[120]10月底会议政务处各大臣与度支部尚书协商，初步确定由该部出面，咨请各省督抚，将一切杂税酌量裁免，然后印花税可以举办无忧。[121]此时祛除恶税以行良税的舆论呼声愈发高涨，各类媒介纷纷刊布此类言论，有社论称，“各省之反对印花税，非不知印花税为文明国最轻税则，施行又无中饱之弊。第以中国一切苛细病民之恶税则未除，而徒增此以加重人民之负担也。苟在上者有实心整理税法之意，欲以良税则代从前之恶税则，而先有以取信于民，则人民将欢迎此印花税于不暇，又何反对之有”？“朝廷果欲以此良税则易去种种恶税则地步，则宜先裁去一切恶税则之意见，手续公表于世，而定期实行之，则印花税之施行自无窒碍。”[122]报人议政，隔靴搔痒，并未涉及杂税杂捐问题的根本所在，一厢情愿而已。
各省苛捐杂税多如牛毛，已是不争的事实，度支部由此作为突破口正中要害。1909年年初，该部就警告各省严禁私征滥捐，计划将每省应征税则及征税数目一一登报声明，“使人民知国税有限，不准再有隐匿私征事情”[123]，但各省在向度支部的咨文中均强调本省并无苛捐杂税。度支部的初步计划是以各省商会作为依靠，对各地的杂捐作一个调查，以观事情之真相。[124]事实上，该部深知地方督抚的隐情，载泽揭露说，“此项税课系抵补亏款之大宗，而各省督抚各怀观望，盖此税一行，则一切杂摊苛派之陋规必悉数豁除，若果如此办法，彼商民亦何乐而不为？所苦者惟地方之官吏耳。故现在督抚中反对此举者，大半出于私心。应仍奏请实行，以重度支而除苛税”[125]，言外之意，各省财政中，以杂捐杂税为入款大宗，办理地方新政以及官员津贴甚至官场奔竞、中饱之风盛行的经费，均以该项税款挹注，地方政府必然坚守。军机处大臣要求度支部再度与各省协商，蠲除各项杂捐苛税，[126]外界对此颇有担心，认为各省必定不能照办，“惟各州县入款多不敷办公”，令其删减杂税，而却无经费保障，有人提议说，应该仿照奉天、广西、四川三省加给州县津贴的办法，使各地在祛除杂税之后，免致亏累。[127]度支部为使印花税尽快付诸实施，也多次要求各省仿办奉天式的统捐[128]，而各省多不见行。地方省份的杂捐杂税与诸多事项相关，教育经费、警政建设，甚至赎回铁路借款之抵押等。就最后一项来说，1908年10月，邮传部为了赎回京汉铁路，多方筹措资金，其中就有向英国汇丰、法国东方汇理两银行办理“振兴实业借款”一项，其抵押措施中规定有“指定直隶、湖北、江苏、浙江各省杂捐进款为头次抵押……先经臣部电商各该省督抚，臣拟以杂捐进款作为抵押，接准复电，均允赞成”[129]，此项规定虽是虚作抵押，但亦概见此项收入之重要。
各省抵制的原因，除了坚守地方财政利益外，更重要的是印花税收入不是拨还地方，而是较多地用于海军兴复之用。在印花税章程制定之前，军界就已盯上了这一筹款办法，要求将印花税款收入全部用于海军军费，朝中有人也赞同此意。[130]1909年6月中旬，诸大老再次确定印花税收入的四成拨解给海军使用。[131]除了海军经费以外，各省咨议局还有意争夺此项税款，1908年10月份某侍御专折建议：“近来各省筹设咨议局，需款孔多，虽准作正开销，而外省库储支绌，应付维艰，又以咨议局为宪政基础，士商乐于观成，劝输较易……应请饬下度支部，通饬各省切实试办，所收税项全数拨充各该省咨议局之用，无论何项要政不得挪移，以地方之款办地方之事。”[132]然而，各省督抚对本省咨议局建设并未置于特别重要的地位，督垣与咨议局的冲突时有发生[133]，尽管清廷要求各省须设立宪政机构，但从自身考虑来看，这一事项远远不是最重要的；况且，度支部也不会赞同将印花税款用之于地方宪政建设，该部后来干脆将印花税划为国家税，[134]按照该部规定，国家税不能用于地方性事业。1909年万国禁烟会结束以后，度支部通盘核计，土药税收入每年达到2800余万两，适逢各省缩期禁种鸦片高潮时期，收入递减的速度更快，而印花税的举办迄无眉目，所以载泽对此事极为焦急。[135]电催各省筹办印花税的消息迭见报端。[136]度支部于是准备对印花税作一妥协性修改，饬令先由各海关实施，“闻其推行之法，系拟先行试办于海关，如无阻力再行推之各省商埠，并预计一年之后即可通行全国矣”[137]。其实这一办法也未能贯彻下去。
度支部与各省交涉的第二个回合，就是自动妥协退让，令各省就难以贯彻的印花税条款加以变通，选择能够实施的条款予以实行，并出台一些优惠和鼓励政策。
1907年印花税章奏定后，度支部当时还是较有信心的，侍读学士恽毓鼎奏请变通印花税章时，度支部在答复中坚不允准。[138]其后各省久不见实行，反而纷纷请求缓办或停办，不得已，军机处只好特设奖励办法，“如各省中有首先开办并无风潮者，则将督抚以下承办官一律奏请奖叙，以示优异”[139]。即便如此各省仍不抱热情。经过会议讨论，1908年8月份度支部决定对印花税章的实施进行变通处理，要求各省首先“择各商场民间一般最要事项暂行筹计，试办俟有成效，商民均属相安，再力谋大加推广”[140]，“其原定条款内，如有碍难照办之处，准其逐款声明，分别缓办，仍择其可行之条款，一律实行”[141]。各省讨论后，仍无从下手，申述印花税窒碍难行的函电仍源源不断的传到京师。由于请求缓办或停办的省份较多，言官又交章弹奏，1909年5月清廷不得不将各种要求修改印花税的奏章和请求缓办的函电、说帖集中研究，以检讨问题的症结，[142]直到1910年4月份，度支部并未拿出切实可行的变通措施。
按清廷规定，印花税票发行系由商人承办，度支部为了促进各省印花税的开办，声称“如有总承领售商人备价领取印花在二千元以上者，应准通融半年缴款一次，以利推行”[143]。由于印花税与田房税契两种税则极易混淆，[144]各省就印花税的操作难度多次向中央提出，御史奏章也称印花税与田房税契相互冲突，实犯有“重征之弊”，度支部因而多次向有关省份了解具体困难，并指责有关疆吏说：“该督抚等并未声明何种难行，殊非郑重国课之要”，但又不得不表示要求“将本省难办情形，皆系何种不适宜于本地民情，当详细开列，咨报到部，以凭查核而期改良”[145]。1910年5月份该部建议各省在筹议实行印花税时，应采取慎重妥善的态度，将原定税章中所列的惩罚性条款减半实施，以求变通，免遭民乱。[146]尽管变通幅度较大，在民变蜂起的背景下，各省更不可能轻易实施。
尽管清廷压力加大，将印花税付诸实施的省份仍然较少。湖北省是较有实际举措的省份之一，该省将官府内部作为试点，并希望藉此推动民间实行，推行“由官及民”的策略。湖广总督瑞澂向四川总督赵尔巽介绍说：“鄂印花税于上年八月望日开办，由武汉三镇入手，一切均遵部章，先由官学军界贴用，以为之倡，现逐渐推行各属，据报开办尚占多数。”[147]至1910年底该省正好实行一年，所报印花税收入中，官府、学界和军界所缴印花税制钱2万余串，汉口和武昌商民所缴税款只有制钱1千余串。[148]该省后来将印花税实行的范围又加以推广，[149]估计收入不会太多。湖南省的情形大致相似。宣统四年的财政预算中，仅列有93187两收入。[150]其余各省情形各异，或有举办者，成效大概也不会显著。
各省抵制印花税推行使中央的财源越来越少，地方财政也因鸦片税厘的拨还减少而捉襟见肘，请求动支正项税款的函电也越来越多。度支部为迫使各省注意土药税厘的抵补，推动印花税的落实，决定对地方用款作出限制，强令各省不准随便将公款用于拓展地方实业和办理宪政。1909年5月份该部的一份咨文说，“各直省所属州县因地方筹款维艰，难期实行，或者动拨公款举办各要政，若不严行限制，将来各该省份州县均以畏难苟安，纷纷禀请动拨公款举办新政，将必不可收拾等因，当即转饬所属：嗣后举办一切新政，该州县务于万难筹划之中，妥慎设法筹款举办，不得擅挪公款，以示限制”[151]。责令地方筹款办理新政，却不准动用正项税款，这必然导致该部与各省矛盾更加尖锐。这一遏制地方财政的政策，不但没有使地方重视印花税的开办，反而促进了双方顶牛的态势。有论者在探讨印花税未能在各省获得推广的原因时，单纯强调各地苛捐杂税的负面影响，以及清政府的横征暴敛，印花税系税上加税，“纯属巧立名目”[152]，故此未获实效。若从商人角度看，此言不谬。但地方财政与官员利益与杂捐杂税收入密切相关，清廷试图予以蠲除，各省岂容干预？印花税款与土药统税入款的分配并不一样，地方财政并不沾惠，各省的积极性如何能调动起来？
无论是清廷还是外省官员，印花税作为抵补洋土药税的重要措施，双方均应实力奉行，但时局波诡云谲，上下矛盾已因清廷推行财政集权而日趋激化，印花税政遂堕入颓废不振之境地，难以峰回路转。时人对清朝覆亡原因曾有断论，亦揭示了问题的一个方面：“清之亡，亡在皇纲不振，威柄下移，君主不能专制，而政出多门，人人皆得自专耳。”[153]“人人自专”当指两个方面，一系朝中权贵擅权，妄侵地方之权；一系督抚专权，暗中对峙于清廷。形成这种局面非一日之功，既已形成，则影响甚广，印花税作为鸦片税厘抵补的首策，无果而终，原因虽多，但上述矛盾运作演化，实不应忽视。
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