为了筹措巨额练兵经费，1905年清廷以铁良南下为契机，强力控制各省的鸦片税厘收入，推行备受各省反对的八省土膏统捐，次年又将八省范围扩大到全国主要省份，并将“统捐”更名为“统税”，以求名实相符。[155]1908年6月后，清廷确定了边远省份的土药统税税率，这些省份也被纳入全国土药统税体系。[156]总体上看，土药统税为中央提供了数量庞大的税款，成效巨大。在财困背景下，各省为了筹措练兵和新政经费，十分重视土药税厘的整顿，反对清廷对地方土药税款的控制。禁政期间各地出现的归省自办、争拨税款问题，反映了中央与地方财政利益的对峙，强化了清末中央与地方财政关系恶变的趋势。
一、部办和省办的争执
“部办”即度支部掌控土药统税的征管权力，全面控制税款拨解；“省办”即归省自办，系指外省要求清廷将土药统税的征管权放归各省，由各省独自经办，藉此获得税款收益。土药统税归省自办出现的背景，首先是中央与各省纷纷酝酿和筹备鸦片专卖的影响，各省极欲自办专卖事宜，统税征管由中央下放给各省即是必然的要求；另外，全国统税税率的确定，使得各省有能力自己处理鸦片统税，并不需要中央设置有关机构凌驾各省之上，徒费周折，虚糜巨款。归省自办的呼声尽管在八省土膏统捐酝酿时期就已开始，高潮却出现在禁烟谕令发布之后。各省的呼声虽然强烈，度支部却始终控制了土药统税的征管权，[157]上下争夺鸦片税源的纠纷相当激烈。
归省自办是许多省份共同的呼声，1905年八省统捐出台后各省反映强烈，极力要求放归各省自办；1906年春天清廷强力将八省统捐推向各省，除了湖北、四川反对以外，[158]明确向清廷表示反对的意见尚不多见，原因可能与上层许诺只试行一年有关。随着禁烟上谕的颁布，鸦片专卖的趋势已定，各省声应气求，准备以举办专卖来取代统税，暗中排斥度支部对土药税收的控制，在这一背景下，各省自办的要求越来越强烈。
1907年5月，度支部内部对各地兴起的土药统税归省自办热潮有不同的认识，两位侍郎主张土药统税改章之后，各省自办并不难操作，中央再设立督办大臣其实是徒拥虚名，建议裁撤土药统税大臣，放归各省自办，度支部尚书溥颋一时未定。[159]鸦片主产省份之一的甘肃认为土药统税新章实行后，对本省赔款的筹措影响极大，因而要求中央增加土药税的拨还数量，言下之意，归本省自办便不存在这一困难。[160]督办土药统税大臣柯逢时的态度较为关键，湖广总督张之洞对其影响不可忽视。1906年春天柯逢时在关于土药统税推广各省的奏折中，就裁撤土药局卡曾作过相应的说明，建议将土药统税推广到各省的试行期确定为一年，然后即归各省自办，户部仅仅是派遣监督协助各省举办。[161]1907年5月初，一年届满，这一问题再度提出，柯逢时具折上奏说“此项土税专为练兵经费之需，而拨还各省额款岁及千万，关系极为紧要，此时虽稍有溢收，深虑难于持久，且地方辽润（阔），耳目实苦难周，主客异宜措置，殊形竭蹶，设有贻误咎奚能辞？仰恳天恩，饬部查照臣逢时上年原奏，由部派员作为监督，并将武昌总局裁撤，以省虚糜；抑或仿照铜币厂办法，每省各派司员管理一切，庶几事权归一，必有实效可观”[162]，折中“主客异宜措置，殊行竭蹶”一句颇可琢磨，连度支部对这一说法也颇有体谅之意，各省对中央介入土药统税的反感由此可见。度支部在研究后对柯逢时提出的派员监督一事仍予否决，建议他与各省督抚和衷共济，协商办理。
1907年8月底，柯逢时再度具折上奏，请求清廷裁撤部局，归各省自办，这次具折的直接原因是产土省份本销难以整顿，总局拨款穷于应付，赔累超过二百万两，统税制度势已难支，裁撤部局，归各省自办势所必然。柯折申述说“各省财政同一困难，未便拘泥定章，致有滞碍。第税章较前酌减，而拨款较前加多，此赢彼绌势所必至”，综计一年届满，征收正税不过银900余万两，其中解部银370万两，各省拨款达560余万两，“函电交催，无从挹注；复值各省实行禁烟，土商停运，不独溢收全无，即应拨各省额款已难依期应付，岁需经费百余万，更无从征收”[163]。长期亏累无赢的局面亟应改观，柯逢时对前一奏折的建议未被采纳深感遗憾，这份奏折中又再度专门提出裁局卡，归各省自办的问题，“部臣即不允派员监督，拟仍归各省自办，或由部设法统筹，庶办理既无牵制，款项较有着落。即于本年九月，将总局及各省分局一律裁撤，督饬迅速销册，以免糜费巨款”[164]。
京中讨论此折时，意见分歧，莫衷一是。陆军部、度支部以及军机处各员多有不同意见。陆军部尚书铁良在召见部员讨论时，认为膏捐大臣和云贵分局等应先行裁撤。但度支部却认为，此举对中央库储大有妨碍。还有大臣担心土药统税推广到各省方有端倪，现在遽行裁撤，恐有纷扰。[165]与此事关系极为密切的湖北省的表现尤为引人注目。6月份张之洞即电奏清廷说，“各省款绌已极，新政均无从举办。前自刚毅、铁良南下已搜括无遗，今既派柯逢时督办膏捐于前，又派陈璧考察铜圆于后，各省财源全失其所恃，倘有变故，何堪设想”[166]；这一电奏旁敲侧击，使清廷在研究柯折时不能不顾及各省的态度。9月份，军机处征求张之洞对土药统税归各省自办的意见，张之洞即主张应立即裁撤土药统税局，归各省自己办理。[167]前述度支部内就有两位侍郎主张裁撤膏捐大臣，这一时期，度支部也游移不定，曾一度主张按照柯逢时的建议办理，而且准备具折入奏，已有裁撤部局的意图。[168]军机处与两江总督端方等议商此事，端方等人提出两个方案供政府考虑，一是烟膏专卖是一至善办法，但要筹措巨款以资周转；另一个是从禁烟角度看，应与英使协商，看能否变通缩短洋药入口的时间。10月份，外务部与度支部研究此事，认为后一个办法难度较大，且易惹英人藉口滋事，所以便倾向于筹款专卖办法。[169]京中一时议论纷纷，迟迟不能作出决断。
中央是否将土药统税下放给各省经办，决定因素甚多，比较重要的是统税成效大小以及度支部对各省土药产销量所作的调查和评估，这是清廷决定归省自办时两个主要依据。兹就这两个方面略作分析。
（一）土药统税的成效
如何评估土药统税的成效，税收规模能否对中央财政和练兵新政提供较有力的支持是中央是否放权的依据之一。下面根据督办土药统税大臣给军机处的奏报，并结合有关材料，对八省统捐开办以来至1909年第一季度为止，土药统捐、统税的成效试作分析。
督办土药统捐大臣柯逢时向军机处等部门的各种汇报，将八省土膏统捐的溢收银两与1906年6月以后的各省土药统税溢收银两分别奏报，报解的次数也分别单算。从奏报时限看，八省土膏统捐大致自1905年6月至1906年5月，适届一年。虽然柯逢时对溢收税款的奏报较为详细，但全部收入数字却无法计算，主要原因是他将两湖、两广留归本省的数字未包括在内，除了这四省以外，“总共收正项库平银二百七十五万六千七百余两”，溢收银两达到207万8800余两，已经超出柯逢时原来的预计数字。[170]两湖、两广截留税款数字在各省中算是较多的，如果将此计算在内，数字当会有较多的增长。这些解款的去向，主要是练兵处、财政处、户部和巡警部等四个部门，因而可知此项税款的大致用途。
1906年6月以后由总局经管的各省统税溢收款项比较复杂，在本书统计期限内，共有55次解款，这些解款主要是解往中央部门的“溢收款项”（指改章之后比原来收入增加的税款），度支部与陆军部分别使用此款之一部分。此外拨还各省的税款远大于此数。严格来说，中央与各省具体的分配数字比较模糊，中间有无变化，在有关奏折中并无明确的反映，尤其是四川、云南和贵州三省，中央允许留归自用和由中央拨还的数字必然相当庞大；另外，湖北省的情形也有一些变化，奏折中亦无详细的反映。这些收入并不包括边远省份的收入。现将土药统税溢收款项中解往中央部门的次数和数量列表如下：
表2-1 1906年6月至1909年4月土药统税解款次数表单位：库平两
续表
资料来源：《光绪三十二年十一月初五日柯逢时奏》《光绪三十三
年十二月二十日柯逢时等奏》，中国第一历史档案馆（以下简称“一档馆”）藏：军机处录副，“光绪朝·财政类”第7册，“财政杂税”第491卷；《柯逢时报土税溢收数目等》，光绪三十四年六月奏，一档馆：“朱批奏折财政类”第四分册，《经费、货币金融》，缩微卷号53-002319；《督办土药统税大臣柯逢时奏报各省土税溢收银两片》，《政治官报》第99号，1908年2月8日；《又奏本年提解土税溢收项下银数片》，《政治官报》第260号，1908年7月18日；《又奏解各局溢收税款等片》，《政治官报》第427号，1909年1月1日；《督办土药统税大臣柯逢时奏土税溢收解部次数片》，《政治官报》第514号，1909年4月5日；《柯督办奏解土药税情形》，《申报》1909年1月9日。
如上所列仅为柯逢时上解中央各部门的收入数量，各省从土药统税中受益的数量，限于史料，目前无法作出具体的统计。1908年4月份解给中央的税款已经达到680万两，而柯逢时此时称各省已拨解1000余万；[171]至12月底时，总共解给中央的款项约为980万两，柯逢时在另外一个奏折中则称“查开办土税两年以来，征银至二千余万两，拨还各省居其大半”，中央与地方的占有比例可见一斑。[172]1909年春天，当度支部要求各省筹议对鸦片税的损失进行抵补时，又透露了国内土药统税全年的税收总数为2800余万两。[173]
由于清廷拨还给各省税款数目的史料并不完整，总税收数字还无法作出完整的统计。早在19世纪90年代，何启和胡礼垣估计说，“今中国所急者财用，而厘税之入，以鸦片为大宗。洋药进口厘税六百万两，土药厘税名虽二百二十余万两，而实则二千余万两。是合洋药土药而计，每年值二千六百余万两”[174]，90年代的税率并不见得有后来那样高，而且土药产量并达到后来的规模，土药税厘被估计为2000万两，各地上报给中央的数字仅仅占十分之一。1915年有人对1907年前后的清廷鸦片岁入也作过估计，认为“政府统共收入之鸦片税，连印度鸦片之进口税在内，约计自三千万金元至四千万金元”[175]，若抛除海关洋药税厘“七百数十万两”外，[176]大约也有2200—3200万两。1907年11月末，英国驻华使馆参赞黎枝悉心搜罗有关的情报，对中国土药统税的收入有个说法，他认为，“据政界之谙练者言，则谓征收土药之税，岁可获英金六百五十万镑，而输入中央政府者仅一百七十五万镑，余归各省自用”[177]，按照1907年1英镑约合7．5库平两的货币比率，[178]650万镑约合库平银4875万两。这一说法应该是包括了各省自己征收的其他土药、土膏税种，例如牌照捐、凭照捐、土药亩税等，或者也包括西南省份自己在其境内征收的土药税厘等。按照度支部的说法，洋土药税厘每年收入总量为2000万两白银，[179]则是仅指由中央控制分配的税款数量。最初两年多的时间内，中央就从各省手中搜罗1000余万两白银，各省被拨还的数额当远远大于此数。英国人的估计大致可信。
清廷对税收成效的评价是关系到中央能否让各省自办的关键问题。度支部对这项税收的成效是基本满意的。1907年12月该部在议覆柯逢时请求土药统税归各省自办的建议时，曾有如下褒评：“各省土药税厘自改归统税大臣设局征收后，一年之内，计解部溢收银三百余万两，练兵经费赖以接济，督办已有成效。兹据该大臣奏称，开办以后，税章较前酌减，而拨款较前加多……综观目前情形，销数并未大减”，“此项土税为练饷大宗，近来各省认解练兵经费之数多未照解，尤恃此统税溢收之项源源接济”，“若将各省本销一律切实整理，则岁入奚止倍蓰”。[180]由于柯逢时督办全国土药统税出力较多，劳怨不辞，陆军部和度支部认为应该对其加以奖赏，经奏报清廷后，于1908年3月5日赏给柯逢时尚书衔，[181]以表示对这项税收的重视。1908年4月，度支部奏明正月部库存款的基本情形，所列的主要款目中，土药统税专款数量雄居前列，土药统税专款库存407万余，占库存总数1200万两白银的34%，[182]所列“练兵专款”258万两白银也多是由土药统税项下拨解，如再加上这一部分，比例当会更大。既然此项税款潜力巨大，又与清廷练兵经费密切相关，裁撤部局就显得“轻率”了。
（二）土药产销量的调查
能否下放土药统税的经管权，还应对各省禁烟背景下土药出产和销售总量作一调查，以便能以“确凿的证据”拒绝各省的要求。因此度支部处理柯逢时的建议时比较慎重，采取两个措施，一是在议覆柯折时，对柯逢时的裁局卡建议给予否决，而要求对各省的本销加以整顿；[183]二是鉴于各方兴起的专卖鸦片呼声日高，对各省的土药产量和贸易数量应加以细致的调查，以确定中央是否放弃这项税收，“窃以洋药进口各数，每岁海关册报虽略有统计可稽，自奉严旨禁烟，影响所及，其销数实难预定；土药一层，近来办理统税，惟大宗商贩略可计算，至产土省份办理本销久未就绪，而自种自吸为数益繁，自非切实调查无由知其确数”[184]。由此可见，1907年8月开始的这项大规模的调查，真正的目的有两个，一个是为应付中央和各省专卖的要求，这是正面的理由；另一个则与度支部是否放弃这项税收归各省自办间有密切的关系，两种意图一明一暗，相通不悖。
从这项历时一年的调查看，各省土药出产和贸易量下降甚快。度支部丞参厅对调查数据进行汇总的结果如下：
表2-2 1905—1908年度支部调查全国土药出产行销略表统计单位：担
资料来源：《（度支部）丞参厅九月初十日具奏覆奏查明各省洋药进口、土药出产及行销数目酌拟办法折》，一档馆：会议政务处档案全宗，“财政”，编号：67-89。
度支部据此声称，禁烟步伐明显加快，土药税收不可能有大的增长。相对而言，时人与后来者对此调查结果的看法颇不相同。日本学者认为1905—1907年，每年土药的生产总量约在33万担，仅四川一省的产量就在20—25万担，一省产量即为印度鸦片输入总量的四、五倍。[185]当时，唐绍仪对1906年的鸦片产量曾有一个估计，认为该年度全国鸦片的产量总数达到50余万担。[186]英国驻华公使朱尔典对该年度的鸦片产量也有一个估计，他估计能达到325270担。[187]国际鸦片调查委员会对1906年度全国鸦片产量的调查结果是584800担。[188]早在度支部调查结果公布之前，1908年6月份，具有日本背景的中文媒介就公布了中国国内鸦片产量的调查数字，这项调查结果认为，“亚洲鸦片出产，中国、印度、波斯三国每年共达四千万基罗，中国有二千万至二千二百万基罗，波斯有一千二百万基罗，印度有五百至六百万基罗”，“输入中国者，共有二千五百万基罗”。[189]日语“基罗”系“公斤”之意，按照这项调查结果，中国国内的鸦片产量换算为“担”，按每担100斤计算，[190]约为40万至44万担。对于度支部的调查数字，各方人士皆不抱信任，估计数字超出度支部奏报规模的三倍以上。由于度支部调查期间，各省缩期禁种罂粟的计划并未付诸实施，万国禁烟会尚未召开，吸食和种植总量的变化并不明显，1908年土药出产和行销的总量与1906年相比，缩减的总量相当有限。看来，这次调查的质量似有重大缺陷。
各省督抚对此项调查结果也很难相信。1908年10月度支部的调查结果公布后，12月21日宁夏将军台布等人即对此数字大加嘲讽，称其为“官面文字”，他举例说，度支部调查员对宁夏的调查就是敷衍了事：“查甘省者至八月半方到宁夏，彼时烟花早已收割净尽，无从清查，不过凭州县册报，并各税局征收捐税数目万不足凭。只宁夏满城，每年即非二十万两烟土不敷吸食，四十五担只七万二千两，并区区一满城尚不足，而谓全省本销止此，将谁欺乎？”度支部就是根据这项敷衍了事的调查就断言“吸食之人业经锐减”，“数年之内当可尽祛沈痼”；台布又列举江西省的情形说，调查员根据德化县册报岁出土浆六百六十两，也就是说德化一县只有三、四亩地种烟。“质诸路人，其谁信之！”台布进而推论说“甘省与江西如此，他省之敷衍可知”[191]。此奏证明度支部的调查结果大可怀疑。
台布等人的奏折上达清廷，其影响之深自不待言。清廷与地方的隔阂已非一日，如此瞒报数字，度支部堂官决不会信以为真，该部决策的依据也不会是根据这一敷衍了事、漏洞百出的调查结果，而是另有所本、别有企图。中央与地方财政运作的游戏，该部知之甚深，驾轻就熟，在积极推行中央集权的背景下，面对如此庞大的土药出产和贸易量，度支部作何决断不问即知。所以在该部入奏的折片中，既否决柯逢时归省自办、举办专卖的建议，又有所藉口，凭借长达一年之久的鸦片产销量调查，该部巧妙地化解了各省对此项税款染指的企图。
二、税款回拨的龃龉
各地专卖鸦片的要求被度支部阻遏以后，禁政从1908年下半年起发展速度加快，统税款项的缩减速度也随之加快。按照统税制度的规定，度支部必须按照相应的比例，将部分税款拨还各省使用。禁烟进程加快后，中央拨还地方的款项越来越少，直接影响了各省赔款缴纳、军工建设及练兵整军的开展，清廷与外省的矛盾再度紧张。围绕税款拨解问题，多数省份以各种理由要求清廷允许他们截留税款，或增加拨款的力度，函电交驰，争执不绝。较为突出的省份主要有湖北、云南、山西[192]、直隶[193]、浙江[194]、甘肃等。[195]其中云南和湖北争款最为突出，但两省情形差别较大。云南系因本省缩期禁种，境内土药税款缺失严重，其行销外省的土药税款，大部分仍须由中央解还。在全国禁政背景下，度支部的拨款亦受影响，滇省与部臣矛盾即围绕着统税税款的拨解留存而展开；湖北省系土膏统捐创办省份，赔款与兵工厂经费均赖土药统税支持，后期因禁政加速推行，两者在税款拨解问题上的矛盾不断激化，酿成清廷与外省地方的激烈冲突。下面着重以云南和湖北为例，就拨款问题所引发的上下冲突略加考证，以探讨两者关系在禁政加快背景下的恶变趋势。
（一）云南省
云南省的情形较为特殊，作为边疆省份，练兵和善后事宜久为清廷所重视，长期以来一直被列为受协省份，每遇重要需款，一般会得到上层的关照；作为土药主产省份，本省财政幸赖鸦片税为支柱，“滇省商务大半依靠本省输出土药与外省交易百货……云南全省厘金收入在光绪年间大约在300000两上下，而中以土药税收占其大半。据1906年4月《谕折汇存》所载光绪三十年滇省土药厘金收入共银216834两，约占全部厘金收入三分之二”[196]。禁烟令下，该省民情惊异，据外人记述，“云南因禁烟，众皆慌恐，以鸦片一禁则商业必衰，而人必有被其所累者”[197]，云贵总督锡良对禁烟一事甚为认真，雷厉风行，坚决推行缩期禁烟政策，于1908年底就开始实行彻底禁种，在全国所有省份中遥遥领先。
关于统税税款的使用，云南省享受着较为优惠的政策。禁政前期，云南曾一度加入全国土药统税体系，因本销整顿久不见成效，后被划出独自经管，省内税率实行单独的低税政策。因该省地处边疆，加之经济发展水平相对落后，清廷允准其可以将部分内销的土药税款截留自用。禁政推行的第一年，滇省就采取截留政策，将应解部的土药税款留归本省。1906年度，该省境内土药税共征至266395两，除去派款加税76112两、报部候拨104655两、赔款38056两、局用开支3792两四部分后，余款为43777两，云南省的请求是“照案留滇备用，仍照部议于各省欠解协饷项下照数划拨解部”[198]，因之，留归本省使用的税款占总数的比例为16%左右。1907年该省仍实行这一政策，留归本省的税款为28777两[199]，占总数的17%，这一比例一直变化不大，至1908年时仍是如此。云南享受的土药税数量，除了这一部分外，尚有行销外省的土药统税拨还、本省境内土药税收应留归外销部分以及土膏捐、烟馆捐等。1908年6月，为了解决云南的善后事宜，清廷又决定将该省的捐纳虚衔、翎枝等延长一年，允准省辖境内的土药和烟膏厘捐照原来办法加征一、二成。[200]因而该省的财政尚未因禁政而竭蹶不振。
土药缩期禁种之后，云南将土药税坚决停征，锡良在停征土药税的奏折中说“据云南厘金总局司道核明，请自光绪三十五年正月初一日起，通省局卡均一律停收土药厘税”，对这项决断的后果及解决方法，该折预计说，“惟是滇省著名边瘠，常年内外开支各款均恃土药厘税为大宗，计数在四五十万两，现既按限禁烟停收厘税，而一切用款若仅恃盐斤加价以资抵补，所绌尚多，应候饬由该司局通盘筹画，另行详办”[201]。实际上，该省所采取的财政抵补措施在初期很难见效。盐斤加价收入有限，一度想增加盐课中的“马脚银”（每百斤加马脚银五钱），而滇省咨议局议员坚决反对，督抚与议员争执不下，酿成咨议局的盐政议案风潮，呈请资政院裁决，资政院支持该省咨议局的意见，[202]督抚奏请清廷决断，后为度支部驳回；[203]欲开采矿藏增加收入，筹议举办滇矿公债，请求归度支部承担，度支部又加以劝阻和拒绝；[204]滇矿公债未能举办，该省又请求由清廷拨款支持，奏折转至农工商部，该部认为此举甚佳[205]，对该省提出派遣矿业专门人才的请求，农工商部只答应“随时物色考验，实能胜任，即行遣派赴滇”[206]，但农工商部无款可拨，在会商度支部后，按照该部的意见答复说，“臣部（指度支部——引者）因该省改炼京铜，添拨铜本，业经实力提倡；个旧锡矿既得公司承办，暂无庸公家拨款，所请提拨巨款之处，应从缓议”[207]，开采个旧锡矿也因款绌而困难重重；此前尚有开办田房税契之策，准备于1910年2月开始举办，[208]但因收入较少，远远不足抵补土药税款的流失之数；清廷勒令各省举办牌照捐，该省禁政较为彻底，因而无法举办，[209]与他省相比，收入又少了一个财源。看来，滇省财政困难的挑战是相当严峻的。
缩期禁烟之后，云南省多方筹措和抵补，仍不见成效。其土药税款流失甚巨，百业凋敝，因禁烟而导致的毁灭性灾害即将到来，《字林西报》的评论说：
先前种罂粟的地方现在看到在种豆子。它们的价值与鸦片价值无法相比，而且不能列为输出产品……鸦片没有了，云南不得不支付现金购买输入物品。可是该省的现金数量非常少，使可怕的经济危机不可避免，其后果至少是有人知道的。中国政府确实想通过分发蚕茧来鼓励丝绸工业，现在又传说设法种植棉花。但是这些措施得在多年以后，才会产生结果。当前，禁止鸦片贸易无论如何会给云南带来整个的毁灭。[210]
土药税厘大量流失，导致本省财政几至坍塌，新政与练兵均受严重影响。滇省练兵经费的数额，上交中央部分每年20万两，并确定由烟酒税提10万两，中饱提10万两来筹措。后来本省只认解12万两，筹款措施有四项，其中土药加税占58%，[211]这仅仅是上交中央的部分。编练新军经费是该省最主要的财政支出，这笔经费主要由本省土药税款以及度支部拨解的土药统税等款项来解决。现在禁政加速推行，税款流失巨大，不但影响清廷练兵经费专项的上交，更严重的是本省练兵经费缺口太大，向清廷邀款自不可免。滇省请款的时间比较集中，多在1909至1911年间，主要的有五次，下面依次考察。
1．1909年2月底请款
练兵系各省要政，云南省自不例外。按照陆军部的计划，该省应编练一镇，以固西南门户。根据云贵总督锡良与陆军部的协商，云南编练一镇的需费情况，初步预计共需要240余万两。这一预算并未将工程、辎重、医院等项计入，后来通算，开办费共需银370万两，常年经费共约140万余两。陆军部、度支部与云南省协商确定，开办经费中有130万两、常年经费中有26万两系由该两部直接筹拨。1909年4月，护理云贵总督沈秉堃上奏清廷，请求将这一款项拨给云南。清廷对此尤为关注，谕旨谕令度支部特别给予支持，“云南地方边务重要，著该部妥议具奏”[212]。新授云贵总督李经羲暂时在京，尚未赴任，在沈折奏上不久，也就近请求中央拨解练兵经费。[213]本来，度支部对各省的请款限制极为严格，动辄议驳，各省啧有烦言。滇省这次请款，度支部对两位总督的答复却较为爽快，5月14日所定的拨解办法中，滇省新军开办经费由大清银行官息余利、云南抵补药税四文盐斤加价应解部库一半银、四川抵补药税四文盐斤加价应解部库一半银、宜昌局溢收土税等多方筹措拨给，共计120万两；新军常年经费则指定镇江等8个海关筹措26万两拨给；该省防营经费指定由四川盐务、广东盐务溢收、长沙等4个海关洋税凑足30万两拨给，度支部在议覆奏折中还说“如果前项拨款实有不敷，再由该督将详细陈奏，臣部仍当设法筹措，以资接济”[214]，看来该部对云南练兵确实倍加照顾。
度支、陆军两部给云南爽快积极的拨款举动，外界反应颇为复杂，既对两部的拨款举动颇感到吃惊、愤愤不平，但又无可奈何，自叹弗如。立足于东三省的《盛京时报》对这一现象颇为注意，刊发短评认为，李经羲邀款能够顺利达到目的，与其受到内廷眷顾的背景有关，“其所注意者，在圣眷之优隆否，权势之煊赫否。圣眷苟隆，权势苟赫，则百万罗掘以供给之，否则，推诿复推诿，且坐视其呼号溃败而不以援手。且所浸假而任此事者之升沉，异势位更，则部中之所以对付之者亦变”[215]。这篇“杂感”确实是有感而发，颇具针对性，意在对比云南和吉林请款的不同结果。此前，东三省总督徐世昌、吉林巡抚陈昭常两次请求度支部筹拨吉林边防经费，第一次奏入，度支部藉口曾经在东海等关洋税药厘项下拨过一次，对这次请款则消极应付，称“部库支绌，无款可筹，议令就地筹措，奉旨允准”[216]；吉林第二次请求拨款，度支部在答复中，删削挑剔，本来请款四十七万两，最后该部筹拨不足四十万两，[217]算是交差。《盛京时报》这一“杂感”，即对比此事之不同结果，坦言同是边疆省份，均为需款孔亟，朝中态度却冷暖有别：
所异者，同为防边之用，而有应有不应耳。其应也，非以其事之不能不办，款之待用孔殷也；其不应也，非以其事之可以缓办，款之犹可支持也……某不敢谓滇防可以不需款，某特因滇防而念及他处之边防，某且忆及他处边防费之责令自行筹措也，不以事之轻重缓急为衡，而以任其事者之有势力与否为衡，是非视国事如儿戏，断不至此。[218]
这一论者的地域背景亦可显见，所谓抱不平者原为泄“私愤”也，估计其代表性也不仅是东北一隅，两江、四川和浙江等省也曾有类似的经历。这一指责性议论还是刚刚开始，滇省以后的请款屡遭朝野驳难，舆论指责更是屡有发生。
2．1909年4月底再度请款
护理云贵总督沈秉堃藉汇报云南禁烟情况之机，再次请款。云南停收土药税的政策刚实行不久，滇省深虑财政缺口太大，故有此请。附片申述说：“本年停收土药税，骤减银四十余万两。向来外省商民以百货来易土药往去，岁货厘因此短收亦在二十万两以外。而奉文抵补之盐斤加价一款，留滇者仅只八万余两……岁实短银一百三十余万两，细核用款，非关军需即属要政，不仅难丝毫撙节，并无一可缓须臾，罗掘殆尽”[219]；与前次请款相似，尚在京师的新任云贵总督李经羲也就近上奏清廷，请求拨解新政经费。[220]李折申述说：“（滇省）防军岁饷，向恃药税、货厘以为常年的款，今则药税停收，货厘锐减，饷源顿涸，暨交涉要需，每年短银一百万两。恳请再拨五六十万两，先救危机。”[221]看来，沈秉堃与李经羲已事先有所协商，拨解款额也经过细心斟酌后提出。
度支部的议覆奏折主要是针对着李经羲的请求而相应作出反应。针对云南省土药税短缺和财政困难，度支部首先要求该省加意抵补，并认为货厘锐减是暂时的困难，由于两折的请求非常急切，度支部决定部分满足李经羲的请求，“惟既据迭次声请，需款急迫，自应提前酌拨，以济要需。拟由土药统税项下再行拨银五十万两，如蒙俞允，即由臣部电知督办统税大臣，迅行解滇，以期无误”[222]，这就是说原折请求中央先拨解五十万两的目的已经实现；对于另外亏短五十万两的请款，度支部答复说，“所有该省防饷及交涉筹款，仍应俟该督到任以后，体查情形，究能酌减若干、实需若干，再行奏明办理”，余款的拨解看来也有希望。
按照有关规定，土药统税的使用和拨解十分严格，1906年制定的土药税款使用制度就规定说：“溢收之数另储候解，专作练兵经费的款，不得挪移，自应遵旨办理，若听其咨商通融，恐将来漫无限制，应请嗣后各省如有军务急需，准各督抚引广西成案，专折奏请，由臣部查核酌拨，其别项用款概不准援例率请挪移，以定限制”[223]；1907年2月份，度支部重申土药统税之溢收款项必须解部，专作练兵经费，不得挪移，[224]事关军饷部分，则绝不能含混。[225]1908年3月，陆军部还有将各省土药税厘全部解作练兵经费的要求。[226]在这种情况下，云南两次请款所涉及的项目，大部分为练兵，但也有其他新政事项，度支、陆军两部网开一面，较为通融，在别省来看的确是出乎意料之外，因而深怀嫉妒和不满。
媒介的评论即反映此类“官意”。前述《盛京时报》的言论倾向于指责度支部的拨款不分轻重缓急，对第二次云南请款的反应，《申报》的言论没有将批评的矛头指向清廷，而是对李经羲的行为大加揶揄：“前滇督锡良督滇数年，事事以节俭为本，今锡督往矣。而告急乞款之奏已迫切上陈，李未往也，而缓不济急之折已悚惶入告，足既未入乎滇境，款已筹及。诸未来何事当兴，何事当革，何事有利，何事有弊，何款有余，何款不足，何项可撙，何项当减，既未能一一了然，而曰一百万、一百万，是何所见之明也”，“顾滇处万里之外，既未到任，则其地方之财政及兴革利弊必有所未知，何至迫不及待，乃于未到任之前，先行奏请。既准拨矣，又嫌不足而至再请。当此司农仰屋、罗掘俱穷之际，既不为大局计，又不为一省计，而辄曰：拨款，拨款，试思有何款之可拨也”！[227]此一“论说”又讽刺李经羲“抱着金盆要饭吃”，文中说云南省地大物博，矿产可以开采，荒地可以开垦，铁路可以兴筑，森林可以垦殖，滇省可以从试办一个方面开始，徐图推进，始有成效。联系到后来度支部的态度，这一篇论说似乎是由该部的属僚加以操纵，或是为其捉刀，绝非一般清议性社论可比。(www.xing528.com)
3．1910年春季请款
云贵总督李经羲鉴于中央所辖的土税局卡即将撤销，因担心土税拨解不足而再度请求拨解练兵经费。
洋款就是海关税款，由各省海关税务司经收；应解中央的练兵经费则是派令各省上交的款项，两类均由中央控制收支，地方不准截留。度支部在1909年12月，又重申洋款关系紧要，各省不准截留。土药统税日渐缩减的情况下，陆军部与度支部也曾飞催各省迫令将应解练兵经费解部，不得拖延。云南省洋款数额每年约计47000两，上交练兵经费12万两，李经羲恰恰是要求截留这两部分款项归本省使用。度支部在研究李折后，仅允许该省截留练兵经费，而对洋款留省的要求则未加允准。[228]
此后，全国土药统税形势日渐萎缩。1910年1月督办土药统税大臣柯逢时上奏清廷，建议裁撤部分土税局卡，江苏、安徽、山东、山西、浙江以及福建等省分局均已裁撤或侧重查验，税款因而大减。[229]因此，柯逢时向度支部声明，上一年拨解云南的50万两白土药统税已经解清，此后已无款再解。滇省闻知土药税局裁撤后税款大减，本省财政受到严重威胁，因而再度电请中央筹拨经费80万两，原来确定的土药统税50万两应继续拨解滇省，并在附片中重申截留洋款。[230]度支部虽有不满，但仍旧允准云南截留洋款，并电商柯逢时本年的土药税款50万两仍旧设法续拨。对80万两经费的请求，度支部则没有答应。
李经羲屡次请求拨款，或电奏，或专折，或附片，多以滇省军饷支绌为名，有时则以各省海关解款不到位为由，款项用途中新军编练经费占主要部分，但有时也声明是为开发滇省矿产筹集资金。[231]所以有人对云南藉开发实业名义行邀款之实的做法颇表不满，专门撰文加以驳斥，[232]指责其请款兴办实业纯系借口，言论倾向与度支部的看法如出一辙，疑为其同调捉刀。
4．1910年9月请款
禁烟与练兵使云南财力困绌非常严重系这次请款的主要原因。云南因练兵新政用款猛增，土药税款日见其少，[233]据报界探访，该省电奏中声明本省请款的缘由和要求是：“滇省贫瘠远逾他省，又承禁烟之后厘金锐减，民力艰难，宪政进行更增用项，军政一项更占岁出大宗，铁路、巡警、开矿、防营亦需巨款。今岁不敷之八十万两实属无可筹抵，拟请再敕部分认五十万两，其余三十万两则暂借商款应付；至明年军需饷项，请援照北洋姜桂题军饷例，概由部筹拨。此外要政需款勉由滇设法筹补。”[234]
度支部对滇省接二连三地请款行为十分不满，仅答应在土药统税项下拨给50万两，“近日财政艰难，臣部实穷应付，惟朝廷眷念边疆，该督情词又实形迫切，自不能不于无可设法之中为暂顾目前之计，拟请仍由现存土药税项下照数拨给银五十万两，以资应用”[235]。在度支部要求各省清理财政的背景下，该部的议覆奏折着重要求云南着手进行清理财政，不必动辄乱喊入不敷出。对李经羲的屡次请款已有厌烦之意，“查该督抵任以来，前后未满一年，臣部协拨之款已多至数百万两，此不独近来各省之所无，亦该省从前之未有”，对于度支部要求的清理财政事宜：“该督不此之务，而日以飞章告急，但使臣部果堪设筹，则出内帑以赡边军，何一非臣部所应为之事。属以财源窘竭，岌岌堪虞，而予取予求，几欲以一隅而牵动全局，臣等所为极虑焦思，正不知其所屈也。该督世受国恩，素有精核之名，似不应除请款之外别无擘画！”[236]
李经羲敢于屡次请款，言行举措有别于他省督抚，盖有原因可稽。李在京时，被简为云贵总督，迟迟未能赴任，原因甚多。滇省本属边远穷瘠之区，此职实非优缺，谁人肯去？所以在赴滇之前，军机处答应拨银二百万两练兵经费给滇省，度支部亦知此意，初步答应每年拨解50万两，李才抵任。[237]这次请求拨款，李经羲气势悲壮，大有与度支部决一雌雄之势，“电达度支部，力请拨款，词极愤激，谓滇省财政拮据万分，无米为炊，巧妇所难。并云，官即不做，命即不要，亦须请大部设法拨款，以应急需”[238]；要求将滇省拨款之奏“请特开御前会议听候处断，钦遵云云。闻有旨交度支部议奏，仲帅又恐度支部仍主驳议，特于日昨再行电奏，略谓滇省今年行政经费无论如何撙节，出入两抵尚不敷银八十余万，此八十万之亏短，实减无可再减，节亦无可再节。如果部臣不以为然，即请先将臣革职调京面质，内中如查有一丝一毫之冒滥，当此财政支绌，疆臣不知公忠体国，无故虚糜巨费，不论处臣以何等之罪，皆所甘心”[239]。度支部尚书载泽也不示弱，媒介报道说，“泽尚书接电后，知其惶急，笑谓：彼既能拼官拼命敢来请款，我又何尝不可拼官拼命筹款，但实在无款可筹，亦徒唤奈何而已”[240]，部臣与疆吏之争愈演愈烈。
5．1911年1月请款
这是见诸报道的最后一次请款。这次请求拨款的缘由系与1909年4月初的请款目标未能实现有关。当时确定由部分省份的海关按确定数额拨解，事后许多海关并未向云南照数解款，致使该省练兵经费中的常年经费久无着落，度支部虽电催各关如数拨解，却罔有回应。李经羲奏折透露，各关欠解情形如下：芜湖关1909年欠解2万两；镇江关1910年欠解3万两；芜湖关、九江关、金陵关1910年分文未解。各关未能协解的原因，折中说，九江关道已由赣抚奏明免解；安徽巡抚则说，芜湖关遵照部电应先尽京饷和洋款拨解，有余再向滇省协解。如此办理后，芜湖海关6万两、九江海关4万两均不能向云南拨解。柯逢时也电称，1911年的土药统税因撤销局卡，滇饷无可再拨。如此看来，财政亏损必然影响该省军费支出，“事关计授，全军恃为的饷，非他项指拨可比”，所以李折强调云南目前的困难，声称本年亏款即达80万两，明年预算案内亏款更巨，“年关逼近，苦无大宗现银可以挪借；明年的饷若再虑悬无著，军心动摇，边局难支”[241]，由于形势危迫，李经羲要求清廷敕令度支部，选择款项较充裕的部分海关承担云南练兵常年的款，并饬令各海关将尚未解完的余款解足，以固戎政。
1月11日，度支部向清廷提出答复意见，拒绝再为该省选择入款较多的海关来提供练兵经费，“年来库储奇绌，各省亦自顾不遑，土药溢收本以供中央练饷，前后拨给该省药税巨款，其别无他项闲款足供指拨，不问可知”[242]。对李折中所说的九江海关、芜湖海关欠款一事，度支部表示将再度协商，不能使该项拨款落空。对李经羲屡屡请求中央拨款的举动，度支部极不满意，答复意见中的语气已显示出督抚与部臣之间情绪的严重对立：“窃维该督自抵任以来不过年余，以编练新军，前后由部拨给并准予截留各款，约计四五百万两，部中已不遗余力，该省则仍然觖望臣部总揽盈虚，实未便专顾一隅，致碍全局！现在预算将次定案，其应增应减各款由该督另行估计。”[243]
土药统税缩减趋势愈发明显，尽管度支部仍旧重视这一税源，电咨各省将土药税收编入本省的预算统计册中[244]，但在整体上，它已经不是清廷控制各省的主要财源。该税对云南财政的支持日渐式微，别项税款或缓不济急，或不可动拨，部臣与云南疆吏之间的财政纠葛已发展到另外一个阶段，即双方在清理财政和盐政方面的对峙纠葛。云贵总督李经羲对度支部揽权专擅以及朝中乖蹇不悟、固执己见的形势已洞见透彻，1910年8月意图联合各省督抚“将各省情形以及所办新旧各政，究竟财力如何，能否办到，通盘筹划，切实上奏，请朝廷速筹办法”[245]，这是李氏在邀款绝望之余，对朝政糜烂局面的一次重要干预，但其影响力度亦可想见，朝政崩塌趋势，如何能够阻遏？
（二）湖北省
湖北省与云南省的情形有所区别，尽管两省与清廷枢臣发生的纠纷性质相同，时间也大致相同，但两省在争款用途、争论内容和后果方面却相差较大，云南系鸦片主产区之一，本省的禁种对其财政影响至深；而湖北省的土药产量较少，只有西南地区总体禁种时才会对其产生较大的影响。就后果来说，土药统税的锐减，滇省主要是影响练兵问题，而湖北则会对赔款、兵工企业等产生较大的影响。当然，两省督抚对抗部臣的力度和方式也有所区别。下面就湖北省与度支部在土药统税的拨解方面产生的层层纠葛试作申论。
湖北省土药统税的拨解比较特殊，有两个因素影响较大。首先，就土预征膏捐制度系该省的首创，联省合办土膏统捐亦由该省首先发起。1905年八省土膏统捐筹备时期，湖广总督张之洞遵照内廷的旨意，参与筹备和政策制定，由于土膏统捐一直与湖北省筹措庚子赔款密切相关，八省土膏统捐的税款分配政策规定：“此项土膏统捐创始于鄂，本为鄂省摊派赔款之用，间有盈余，亦俱拨作兵工厂常年经费，出入皆有定数。所有湖北本省拟收之数应请概予免提，以重武备而示区别。”[246]由八省土膏统捐推广到全国以后，这一拨款的特殊优惠政策并未作大的改变，财政处和户部在“支报条款”中规定，“惟湖北系创办土膏统捐省分，且有专款待支，应准照其本省销数，每担按一百两正款全数拨还”[247]；根据后来度支部的解释，鄂省的土药统税拨解定章如下，“财政处会同臣部奏定土药统税章程，以鄂系创办膏捐省分，该省拨款按照行销担数，将每担正税一百两全数归鄂，嗣该省请岁拨银一百二十万，经财政处咨明，如果销至一万二千担应准照拨，不及递减。局费等项由所拨款内扣除，此鄂省拨款定章也”[248]，尽管这一解释将湖北省土药统税拨款的优惠程度有所降低，但在各省中，湖北省的特殊性仍不容置疑。
其次，湖北一省区位优势明显，西南鸦片产区与东部、华南等鸦片销售区域的主要贸易通道就是湖北省境，尤其是宜昌、汉口的交通地位非常重要。宜昌是长江货运的枢纽，而汉口则是鸦片贸易的集散地之一，1906年有人曾撰文说：
汉口为内地绝大市场，其位置在扬子江中流，当汉水汇合之处，故上至四川、云南、贵州，下至江苏、安徽、江西各省，莫不以汉口为通衢，且南至湖南可以达两广，北溯汉水可以出河南以达于陕西、甘肃，故四方货物之自东而西或自西而东者，莫不以汉口为东西之冲。由是观之，则虽以汉口为十八省货物之集中点，为十八省货物之仓库亦无不可。固不独九省之会而已，然则汉口之于商业犹心脏之于动物也，即名为商业机关之心脏，谁曰不宜？[249]
该文列举了在武汉活动的十二个商帮，其中大多数商帮的业务均与土药贸易有密切关系。[250]基于此种原因，清廷所设立的土药统税总局就在武昌，全国最大的土药税收机构就是宜昌土税局，其本身下辖的湖北土药稽征税卡有老河口、应山、均州、平善坝、黄麻、来凤、武穴、安陆等十处。[251]这些税卡系宜昌局完成土药征税稽查的主要保障机构，确保了该局实施土药统税稽征目标的实施。
庚子以后，中央摊派给湖北省的赔款总数为每年120万两，筹款措施包括10项。[252]1904年9月以后，由于湖北省与湖南省联合举办土膏统捐，收入大增，张之洞适时决定将筹措赔款的各种杂捐一并蠲除，仅以土膏捐、铜圆余利、签捐三种收入用于赔款支出，张之洞很有信心地说：“查土膏捐一项，近年来收数尚旺，又有铸造铜币一项颇有盈余，签捐一项尚足取信远迩，合计此三项必可筹出一百二十万两抵补通省赔款，既别有筹款之法，即不忍以此重累吾民，特此飞札通饬，自本年八月为始，所有各州县赔款捐均予免解省城，以苏民困。”[253]此后，清廷在各省推行土药统税制度，湖北岁失巨款，但因度支部拨还土药税款比较及时，1908年上半年前，本省赔款的支付尚未受到严重影响。1908年下半年以后，各地关闭烟馆，严格执行鸦片禁种计划，土药统税的收入开始下降，拨回地方的税款数量不断被压缩。这是湖北与中央在税款拨还问题上争执不断的背景。总括来说，双方争执的焦点，一是每年拨还的税款数量和拨还时间，二是湖北兵工、钢药两厂的经费保障问题。有四方人员介入此事，他们分别是湖广总督陈夔龙、督办土药统税大臣柯逢时、度支部尚书载泽以及陆军部官员等。
1．兵工厂经费争执
湖北省财政支绌局面自1906年以后趋向严重，有两件事情使湖北财政形势发生恶变，一是膏捐改章，清廷提走大量膏税，不到一年户部与练兵处就提走鸦片税款400余万两，[254]湖北虽享受较为优惠的拨款政策，但比以前减少许多；二是铜圆余利渐入颓唐，铸额锐减，利润已不如前。张之洞曾就此致函练兵处说：“鄂省自铜圆减铸后，本省指拨要需，皆苦无从应付。加以膏捐改章，鄂省进项骤失巨款，更有何法可以筹抵？本年鄂军因照练兵处章制改变，已岁增六十万两；调汴秋操，需款约八十万，又系新增巨费，现欠悬欠挪借，丝毫尚无着落。统计本年入不敷出者二百万两，年内正不知如何支持。”[255]张之洞此言因系对付练兵处的搜刮，所论自然夸张，但亦显示土药税改章和铜圆余利渐失对该省的不利影响。1907年3月，度支部催湖北省速解甘饷，张之洞电陈本省支绌情形说，军饷岁增60余万两，调汴赴操约需80余万两，加以萍醴剿匪需用更巨，况铜圆减铸，膏捐改章，大宗来源骤短300万，年终仅恃息借商款，[256]窘困局面无以应对。
胡思敬后来称，张之洞亏淮北官帑1300万两，[257]媒介后来的报道也说，湖北因财政支绌，屡借洋商款项为行政经费，“历年所欠洋款逐一调查，为数约二千万，惟恃后湖地皮变价偿还，难资弥补”[258]，亦可旁证湖北财政之窘困。
这一亏累局面导致湖北兵工厂经费严重不足。该厂常年经费的构成，1900年之前包括六项，诸如：宜昌土药税、川淮盐局江防加价盐厘、江汉、宜昌二关洋税、郎中刘国柱捐款、湖北藩库火器新捐、铁政局缴还官本、湖北土药过境税等。[259]八省统捐举办之前，按照湖广总督陈夔龙的介绍，该厂常年经费相对较足，财源构成亦有所变化：“惟查该两厂经费由历年奏准动拨者，本有宜昌土药正税银二十万两，川淮盐江防加价银约十六万两，江汉关洋税银十万两，宜昌关洋税银五万两；由本省就地自筹者，又有土药过境银每年约十余万至二十余万两不等，米谷厘金银每年约十余万至二十余万不等。统计常年款项将及百万。”[260]
京中部门介入土药税收之后，土药过境税被清廷勒令停收，米谷厘金时多时少，该厂的经费就出现严重不足，1907年4月媒介报道说，“现在土税已拨归度支部，故该厂进款已减三分之二，财政支绌情形于此可见”[261]。这一报道大致可信，根据后来度支部审核该厂（含钢药厂）自1901年至1907年经费使用的情况看，各年度经费数量均不相同，1905年土膏改章以后，该厂经费数额呈现下降趋势。兹列表如下：
表2-3 1901—1907年湖北兵工、钢药厂入款简表单位：库平两
资料来源：《度支部核复湖北兵工等厂收支经费各款折》，一档馆：会议政务处档案全宗，编号：776-7477。按：此案共报销库平银919万余，归陆军部审核报销的有637万余，归度支部审核报销的有281万余。
常年经费多数用于薪金发放等，生产、购料等费用随着入款缩减而捉襟见肘，停工待费的情形恐怕时有发生。1908年已势难支撑下去，甚至面临中辍局面，“有著之收款仅有川淮盐加价、汉宜两关洋税、米谷厘金，全年约收不过四十万两”，“若不绸缪未雨，瞬将停工待款，坐隳已就之全功”。1908年7月陈夔龙力请朝廷拨款支持，“准予饬下陆军部、度支部筹拨常年大宗的款，俾得源源制造，以免辍废”[262]。折上，清廷令陆军部与度支部会商湖广总督，协商的结果，确定由湖北土药税项下拨给20万两，江汉、宜昌两关各拨洋税10万两以资接济。[263]这20万两土药税系由土药统税总局直接拨给，并不占有中央拨给湖北省的土药税款，这笔土药税按季分拨给兵工厂，以资接济。
这一拨款暂时缓解了兵工厂经费支绌局面，但并未从根本上解决困难。即便如此，20万两土药税只拨解一年便无法支撑下去。1909年10月，统税大臣柯逢时专门给度支部发去咨文，申诉土药税款拨解困难，“现在禁烟日严，土税锐减，各处局卡已经分别裁并，所有向日认解之各处经费实已无法筹认”[264]，特请度支部和陆军部设法将兵工厂收归部办，另款支付。与此同时，柯逢时将此咨文告知湖广总督陈夔龙。随后陈夔龙即具折请求陆军部和度支部另拨款项支持兵工、钢药两厂，折中说：收到柯逢时咨文，“不胜焦虑。伏查此案系经部臣奏定奉旨岁拨之款，鄂厂待用孔殷，岂能遽归无著……现在极力核实尚苦难资应付，若短此二十万两之协款，不独无望扩充，且将立形窘迫”，“惟是目下两厂经费万分艰窘，惟有仰恳天恩饬部切实筹商，另行指拨的款，以济要需”。[265]度支部对这项请求极费琢磨，收归中央办理自然不行，因而倾向于仍由湖北省财政来解决。度支部认为，湖北省的财力尚有潜力可以发掘，特别是该省1904年定造舰炮等款系分年偿付，至1910年可以付清，这笔款项多达52万两，[266]腾出的款项自然可以派上用场。所以，度支部与陆军部协商后提出，鄂厂经费目前的确困难，暂时仍由土药统税拨解，以渡过难关，然后由湖北自筹款项继续举办，度支部主稿的奏折说：“然当此库储匮竭之秋，另拨一层实属无从设法。现在鄂省财政该督正在极力整理，将来必可腾出的款以济要需，惟目前该两厂待用方殷，不得不暂为筹集，拟咨明督办土药统税大臣即在应解部库土税项下拨银二十万两，分批解交该两厂应用，以解足一年为度，以后应由鄂省勉力自行筹措。”[267]
这一决定对湖北兵工、钢药两厂来说，仍旧不是彻底的解决方案，1910年以后，鄂省财政更趋艰窘，这一军工企业最终没有摆脱挣扎残喘的命运。外人的研究也证实，土药税收短缺导致兵工厂生产经营上的巨大牺牲：“1895至1905年，张之洞的湖北枪炮厂每年平均30%的收入来自鸦片税。禁烟法令颁布之后，枪炮厂的鸦片收入降至预算的13%以下，其后果是中国近代枪炮生产停滞不前，而该厂本可以生产出世界最新式的枪炮。”[268]湖北与中央的交涉最后也没有挽救兵工厂的困境。
2．统税拨款之争
湖北省督辕、督办土药统税大臣以及度支部三方，在土药统税拨还数额及拨款时间方面发生激烈争执。这是与兵工厂经费纠纷同时发生、规模更大的纷争事件。矛盾纠纷涉及拨还土药税款的数额和拨款时间的确定两个方面。以下分别考论。
（1）拨还数额争执
由湖北省摊派赔款而引起的土药统税拨解纠纷始于1908年9月。督办土药统税大臣柯逢时等电知湖广总督陈夔龙说，自各省举办土药统税以来，拨还鄂省的土药税款已经超出80余万，此后不得不缓拨此款。此时正值该省筹备10月份赔款，突接此电，督辕颇感意外，双方交涉无果，湖北只得暂时息借商款垫汇上海。10月10日，鄂省电奏清廷，要求“饬下督办土药统税大臣，将八月以后应解鄂省药税仍按每月十万两筹解足额，俾免偿款无著”[269]。10月12日，柯逢时接度支部的咨询电后，就湖北拨款问题进行解释，认为土药统税溢收款项越来越少，由度支部、陆军部所担负的云南款项、江北练兵饷项、湖北兵工厂经费每年均需120余万两白银，概由土药税款承担，文电交催，土税总局无法周转。湖北土药税款的拨还，既然原来已经逾额多达80余万两白银，所以从本年9月起请求扣除，暂停拨解。
柯逢时所称多拨给湖北省80余万两白银这一结果的计算是一个关键问题，柯氏与鄂省的矛盾与此有关。按照土药统税大臣的计算方法，自1906年6月份起，迄1908年10月份，共计28个月，行销湖北的土药共有21812担余，以每担正税银100两计算，应拨还218万余两，但实际拨还的数字却达280万两，由此看来，多拨给该省的数额已经超出61万余两；此外，按照新税章和财政处、户部的规定，鄂省统税局卡的经费也要计算在拨款正额之内，因而柯逢时说，局费已达33万余两，“以上二款共溢解银九十余万两，为数太巨，且应扣除本年九月以后薪费，即一年不解尚属有赢，此皆各处挪移，无可延宕”[270]。
鄂省督辕坚决反对柯逢时的计算方法，并不认为已经多拨八九十万两。1909年初，度支部根据柯逢时的意见，将有关决定电知湖北后，陈夔龙也根据湖北布政使李岷琛与善后局官员的讨论结果，向度支部声称：土膏改办统税，原来认定湖北系创办省份，酌定每年拨银120万两，按月拨局，专解赔款之用。在有案可查的28个月内，拨还的税款数额，按每年120万两计算，应该达到280万两，实际拨解的税款数额也就是此数，并未逾额。[271]张之洞创办两湖土膏统捐或湘鄂赣皖四省统捐时，湖北岁入140余万两，现今则减为120万两，已属有减无增，鄂省亏累巨大自不待言。[272]如果按照销售土药的担数来确定拨款的数量，湖北省认为调查本省的销售数量极为繁杂，不易操作，陈夔龙强调说，每年拨款120万两“历经奏明，并咨度支部有案”，湖北省过去即是执行这一办法。[273]
矛盾症结在于双方所持的计算方法大相径庭。这个问题的成因较为复杂，扼要言之，有两个方面。八省土膏统捐筹办时期，张之洞遵旨参与筹办，极力维护本省利益，在与户部、柯逢时讨论筹划的过程中，柯逢时提出每年包认拨解鄂省税款120万两，张之洞虽然觉得湖北省吃亏不少，为了顾全大局还是勉强同意，但却提出一个条件，即不论各省土药统税征收盈绌多寡，对湖北省拨解数额每年不变，不能减少。[274]前述八省统捐税章中已有载明，执行一年之后，改为推广各省土药统税，新的税章中仍沿用旧例，张之洞且为此专电中央，申述膏捐改章对鄂省的不利影响。[275]因此，“土药统税”税款的拨还，仍旧是按照120万两的标准拨还湖北省，并不是柯逢时目前所称根据湖北省境内土药销量，每担拨还100两正税的标准。柯氏现在所持的观点，表明他已经改变了与张之洞达成的协议。[276]另外一个背景，系张之洞已入朝拜相，鄂省利益随后难得保障，柯逢时尽管是武昌府籍人士，但权力运作的游戏变幻无常，张之洞入京后，柯逢时决定以度支部尚书载泽为奥援，所以他必须迎合中央的财政利益；加之张之洞离鄂后，继任督抚陈夔龙对上下左右调护乏术，官界经略手段与影响能力均逊一筹。[277]
度支部奏折倾向于柯逢时的说法而反对湖北省的观点，认为陈夔龙所说“统税减拨即请赔款无著，似不尽然。该省岁收签捐为数甚巨，铜圆虽已减铸，上年留省六成盈余，尚得银二十七万九千余两”[278]，并且，鄂省即便是没有土药税款的拨解，赔款照样能够完成，度支部“启发”陈夔龙说“自实行禁烟以后，土税骤形短绌，前经臣部奏以盐斤加价抵补，现又另折奏明推广牌照捐，核计鄂省两项所入岁约可得银四十万两，加以拨给土税银八十四万两，共一百二十四万两，核与赔款一百二十万两之数，已属有余，而签捐及铜币盈余尚不在内”[279]，尚不止此，该部又列出湖北省1904年订购舰炮的偿款问题，此款至1910年完全可以偿付完毕，这笔偿款的数额多达52万两，包括盐道库川淮盐练饷正杂款银23万两，官钱局盈余银29万两，一旦此款偿清，也可用于支付赔款。所以，该部赞同柯逢时的看法，在以后拨给湖北省的土税款额中，应扣除多拨的部分，按照每月7万两的标准进行拨付，如此计算，该省以后每年土药税的收入将减少36万两。
湖北省对度支部做法立即作出反应，极力维护现有的拨款利益。关于度支部提到抵补土药税的盐斤加价问题，该省强调“（此款）业经划归舰艇经费，既属无可拨抵；牌照捐能否收有成数尚无把握。每年骤短三十六万两，已苦乏术腾挪”。既然盐斤加价和牌照捐已经不可能用于赔款支付，而度支部又倾向于扣除原来所谓多拨的部分，所以，湖北省的策略只能是保住现有的拨款数目，尽量减少损失。度支部认为，拨给湖北省的土药税款中应包含局卡经费，此外还超（银）60余万两，这两部分多拨的税款应在以后拨款中扣除。陈夔龙请求将此项业务经费从拨款中扣出，而由专门的“一五经费”税款来支付，[280]并且也应将过去多拨的部分开除，其奏折说“惟有恳请奏咨，所有土税溢解及开办局卡员弁薪费，二共银九十五万余两，准在溢收应解部饷及随征一五经费内，分别就款开除，以后仍照部议，自本年九月起明年八月止按月提前拨解银七万两，以一年解足八十四万两为度，藉资挹注而免贻误”[281]。陈折奏上，度支部勉为其难，1909年1月18日的答复中基本同意了湖北省的请求，但却对每月7万两的拨款标准能否长期实行，不敢保证，转而要求湖北督辕与柯逢时就近商酌，“总期练饷、赔款两无贻误”[282]。如此，三方即确定了鄂省拨款的基本办法，约定自1908年10月至1909年9月一年之内，柯逢时应向湖北省拨款84万两，每月拨解7万两。
不料，1909年7月份，湖北督辕意外地接到柯逢时的咨文，告知土税总局拨解鄂省土药税款不得不截止到本年5月份，余下6、7、8、9四个月无法再拨还，提醒湖北省方面另筹款项。陈夔龙立即与之交涉，柯逢时解释说“现在局势，鄂中偿款似须设法另筹，决非土税所能挹注，敝局早晚亦必裁撤，万难久支”[283]。无奈之下，督辕只得电请度支部支持，鄂电说：
以贵部准拨之款忽归无著，殊出意料之外。惟西九月份赔款，本月二十日（指七月二十日——引者注）即须汇解，为期已迫，稍有衍误，谁任其咎？惟有电请大部迅电柯大臣，将五月份应拨之七万两即日续解凑济，其余未拨之二十一万两亦希设法腾挪，按月拨解。现值鄂省水灾，赶办急振（赈），罗掘已空，柯大臣目击窘状，当能勉图共济。倘仍不允，瞬届赔款之期，事关紧要，只得在司、关各库，无论何款先其所急，暂行提解，俟有税收再行归还。至柯函有早晚亦必裁撤之说，似此有意为难，不如早归鄂省自办，尚可挹注。迫切待命，鹄候示覆。[284]
此电所言，极带要挟之意，司、关之款多为度支部直接控制，该部曾严令各省不准动支，鄂省情急之下，欲不顾禁令，使用此款，自然给该部以极大的压力，使其意识到问题的严重性，此法当属今人常说的“揭房顶战术”[285]。度支部接到鄂省急电后，立即给土税总局去电征询，要求柯逢时仍旧按原议拨款方案，拨足84万两税款后，再议改变。[286]柯逢时来电中，对此十分为难，“自鄂局开办牌照捐，土商益少，收数短绌为从来所未有，往年收不敷拨，尚有他省溢收可以挪解，现已停办八九省，均改为查验局。既无收数，每月津贴经费甚巨，近又拨解滇饷一百二十四万，存款一空”，柯氏的解释言辞恳切，“况居父母之邦，彼此相系相维，尤宜竭力筹措，无如收少解多，力有不足，长期敷衍岂有了期？只得俟宜局将五月后销数报明，扣除溢拨及各月开支，再行尽数拨解。鄂中偿款应请大部另行设法，以免为难”[287]。
柯电内容鄂省迅即知悉，陈夔龙仍电请度支部主持拨款，并对柯逢时违抗度支部之意，极为不满，“既准部电允拨，何至靳而不予，谅非柯大臣夙昔之本心。近日收数衰旺，本督无从过问，亦未便与闻，仍恳转商设法筹拨济用，以免贻误”。[288]三方函电交驰，久未商妥，至11月下旬仍未达成协议。度支部建议每月拨给6万两，不敷款项由鄂省土膏牌照捐和举办印花税来加以抵补。[289]湖北方面疑虑重重，经藩司与善后局等官员研究，决定赔款款项由土药税、牌照捐和印花税三部分构成，印花税甫经举办，收入难以预定，暂时先在藩盐关库借支款项，一旦印花税收入较多，再拨还补足。[290]其中土药税的拨解数额，本省并无决定权，仍得协商度支部和柯逢时。揆诸鄂省财政说明书，三方再度交涉仍无结果，自1909年10月后，每月拨给该省的土药税款仅仅为一二万两，1910年夏秋之后，分文未解。[291]该省筹措赔款“系在汉关道、签捐局等处合力凑济”[292]。唯一的例外是此前4月份，湘省发生抢米风潮，柯逢时遵照度支部的要求，曾拨给湖北20万两土药税，[293]以作为湘省的善后经费，但这已经与鄂省的赔款无关。
（2）拨解时间纠纷
这一问题虽然不如前一问题重要，但由于涉及到赔款筹措，湖北省仍然主张每月拨解一次。按：庚子赔款的偿付办法规定，中国应每月按照确定数额将赔款汇往上海交付，各省也遵循每月汇款的办法，将认解赔款数额提前汇给上海道，再由该道兑交各国。[294]湖北省每月支付的赔款金额为10万两，当时财政窘困，筹措这笔款项的确非常棘手，每月赔款的筹措不能不算是本省的重要事项。土药税款能否每月拨还到位，自然是该省关注的问题。
八省土膏统捐时期，根据张之洞的建议，柯逢时执行每个季度拨款一次的做法。后来湖北省的财政窘况愈来愈严重，按季度拨款已不敷周转，陈夔龙与柯逢时商定提前拨款。此法执行不久，即因禁烟进程加快，税款周转不灵，“即如八月之款，分局须十一月始能解省”，拨款时间因此受到影响，款项不能按时到位，双方矛盾随之激化，“鄂中未经查明，遽以相责”。所以柯氏向度支部声明：“惟嗣后收数益少，应付为难，必须三月后方能照拨。”[295]这一办法提出后，湖北断然不可接受，双方协商多次，柯逢时才勉为采纳，但此时的土药税款数量已经日趋式微，重要性大大降低。
如上纷争均围绕土药统税的拨还问题展开。清廷相关机构与湖北省在兵工、钢药两厂经费和赔款问题上屡经交涉，争论不为不激烈，最终仍无善果。究其原因，约有数端，鸦片禁政必然导致税款流失，清廷推行的禁烟大计确实要经受财政、民食等经济和社会利益方面的考验；在土药税款大幅度缩减的背景下，清政府始终推行财政集权，各省的利益俱受损害，湖北省尤为突出；柯逢时作为钦派督办土药税大臣，介于湖北与北京之间，其态度急剧偏移，倾向于巩固中央财政利益，深刻影响了地方与中央争执的结果，在土药统税纷争中，也算是一个关键的人物，上下纠纷，输攻墨守，均有其影响和制约，不应小视。
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