鸦片专卖是禁政时期清廷与各省筹划较多的一个问题。户部（度支部）、民政部、商部、外务部、禁烟大臣甚至后来的摄政王载沣均曾介于此事，军机大臣在会议政务处也屡有讨论，态度和立场各有区别。度支部继续实行中央财政集权，以土药统税制度排斥各省推行专卖的要求，京中大员对此看法不一，使这一问题变得扑朔迷离。各省对鸦片专卖的兴致始终不减，具体利益或有区别，但态度却不无趋同。1909年初，端方作为清廷钦派大臣，在出席万国禁烟会期间，极欲在全国举办专卖，代表的却是地方省份的财政利益，他与京师有关部门的经画交涉，更能体现清廷内部处理该问题的不同立场。
一、京师专卖：兴致之低昂
国家对特种商品实行专卖，久已有之。清末朝野对专卖并不陌生，况且清廷实行的食盐运销政策即类似于专卖。有人称，食盐和鸦片专卖均是筹款的极端做法，但食盐专卖仅仅是间接专卖品，只有鸦片是直接专卖品。[1]鸦片专卖作为外来经验，涉及对英交涉，处理棘手。但此项专卖兼有双重效益，既可禁烟，又可筹款，是为数不多的筹款大项，颇具诱惑力。1906年9月禁烟决断之前，各省与中央部门已有取法外洋之举，谋划历时既久。直隶省在袁世凯的授意下，甚至已开始步入具体操作阶段，其他省份亦不甘落后，纷纷筹款募员，以求早图大利。在各省积极运作的同时，京师各部纷纷介入此事，态度较为积极。1907年底之前清廷并未全面规划，各个部门的举措并不统一，部与部之间也较少沟通。京师介入鸦片专卖事宜的部门主要有商部、民政部、户部（后期为度支部）、外务部、禁烟大臣、钦派万国禁烟会首席大臣等。其中，度支部对此事影响最大，在很大程度上控制了专卖事态的发展。
（一）商部、户部与民政部的专卖筹议
商部介入此事是在1905年底至1906年初，时间较短。1905年底商部向各省部署专卖问题，要求各省筹备款项准备购买进口洋药，并按市价收购土药，分年递减。[2]直隶省率先进入筹备阶段，定购制膏机器已经提上议事日程。江苏巡抚得悉商部咨文后，比照直隶举措，决定先在全省预作宣传，“此事现在直隶先行开办，以北省民情较南省强悍，如能贴服成效，则南省即当仿行，因令先行晓谕，谆切告诫，俾届时无所窒碍云”[3]。各省接到商部的咨文后多有筹划。商部介入此事时间虽早，但也仅仅是向各省发出专卖的指令，并未发现有下一步的动作。后因清廷进行官制改革，改商部为农工商部，职责变动较多，禁烟并非该部专责，因而未再插手鸦片专卖。
户部一向直接经管鸦片税厘的征收，专卖也是其积极筹备的事项。该部准备从机构调整开始，将各省膏捐的推广与鸦片专卖的筹备相联系，初步确定北方省份的筹办中心放在京师，设立京师总局，南方省份则以宜昌为枢纽，计划将来由土膏统捐的原班人马承办专卖事宜，这是户部与柯逢时协商的结果。[4]随后户部尚书铁良专管税务处和陆军部事务，户部改为度支部，溥颋继任尚书，他对专卖事宜并不热心。河南道监察御史赵启霖的有关奏折涉及设立禁烟总局、鸦片专卖等事宜，度支部与民政部分头审议，度支部的主张是“（禁烟属于）地方行政之事，稽查一切又关巡警，应由民政部妥定章程，奏明办理”[5]。审议之后，两部采取的行动截然相反，度支部对专卖问题不太积极，没有将鸦片专卖视为实行禁烟的主要途径，在1907年7月份之前，该部重视的是土药统税问题，对鸦片专卖事宜则较少介入。
各方酝酿和筹备之际，9月20日禁烟上谕颁下。以此为契机，京师各方对专卖一事更加重视，朝野条陈此事者越来越多。汪大燮在奏请禁烟时提出鸦片专卖的思路，各种条陈对汪氏的专卖方法提出补充，有的甚至另起炉灶，年限和做法也超过了汪大燮奏折原定的界限。有人主张“由明年起，中国各省禁种鸦片，凡今年所收及旧存之土均由国家设局买尽，重价出售；并由官局向英国订购若干，均于明年输入，以后即不再订购。预算此项，仅供十年之需，使人咸知不速戒烟，十年后中国绝无此物”[6]，这种依靠专卖实施禁烟的建议提出后，在督办政务处会议上得到多数军机大臣的赞同，但却没有定论。法国商人在广州湾跃跃欲试，准备开设洋药公司进行专卖，法国驻广州领事且照会两广总督周馥，要招华商参股，[7]此事促使清廷不得不重视鸦片专卖问题。但专卖制度与单纯的禁烟仍有不同，专卖经常被人看作是筹款之策，而禁烟则属社会改革，清廷在宣布禁烟上谕之后，时常游移于两端之间，或主张专卖，或侧重禁政，长期议论不决。膏捐大臣的改名问题就可反映出朝臣矛盾之心态，有建议改为专卖大臣者，也有主张改为禁烟大臣者，更有建议改为稽查土膏大臣者，[8]纷议迭见。
御史赵启霖奏折中提出了鸦片归官专卖的问题，各省对此又兴致极高，民政部尚书徐世昌以及后任尚书善耆秉承了袁世凯的意图积极提倡，较多地介入此事。1906年12月中旬，京师鸦片专卖事宜列入民政部考虑的范围之内，决定按照台湾专卖的基本原则确定京师专卖细则，并征求各个巡警分厅的意见，饬令其条陈专卖良策，[9]以备采择。并且，民政部尚书徐世昌与税务处铁良、唐绍仪共同商度后认为，台湾专卖方法是禁烟必须采用的办法。[10]因之在京师设立鸦片专卖局，开始调查烟店和销膏数量，并着手筹备款项，预作专卖准备。舆论对此举反映良好，称专卖一策在京师实行，是“拔本塞源之计”“雷厉风行之举”。[11]民政部亦电令各督抚一律试办。[12]该部对京师地区的专卖事宜尤加关注，专门制定了鸦片专卖法，共计七节：“一、设总局于京师；二、严禁私运烟土；三、商明提署，外城门均交提署稽查；四、火车到时，崇文门监督稽查；五、京师城内外归内外总厅稽查；六、凡洋药局之洋药由总烟膏专卖局收回；七、凡吸烟者均发给凭照注册。”[13]
尽管民政部已经制定京师鸦片专卖章程，但却迟迟没有实行，原因之一是巨款难筹，“营业司核算此项收买股本，即京师一隅至少亦须百五十万，方能敷用，一时筹款无着，故迟延至今”，并且英国加以干预阻梗。[14]一年之后，民政部仍不放弃所定办法，决定在1908年7月28日开始举办，但时限过后，还是决定推延一个月。这次推迟的原因是“烟膏在北京每日销售之数以及吸烟户口均未查明”[15]。实际上，三个多月后，民政部计划设立的“北京官膏专卖局”也未开张，巨额的开办费迫使该部无可奈何，[16]只得缓设此局，从此民政部较少过问鸦片专卖的事情。宣统年间出于禁烟和筹款的需要，民政部制定“禁烟章程”，其主要手段仍是实行鸦片专卖，该项章程共计3章36条，主要是针对京师地区的禁烟事宜。禁烟章程的架构全部以鸦片专卖总局、分局的运作为中心；关于筹措开办经费，它规定“开办经费，暂由官筹二成用资提倡，不敷之款先尽土商认股，或竟以工作抵，再或不足，续招他商，抑另拨官款，统俟临时酌定”[17]，其实，这一筹款设想亦属空悬标的，极难实现。
民政部对专卖问题抱有如此大的兴趣，介入时间较久但却无果而终，这不仅仅是赵启霖所讲的禁政职责所关，更深刻的缘由在于藉此解决部务经费之紧张。民政部属于新近设立并且与新政息息相关的部门，警政建设是该部经管的新政要项，需费浩繁，仅此一项已使该部经费捉襟见肘，“闻民政部经费异常支绌，今年将内外城警官巡丁裁去几及四成，仍属入不敷出，预算款项至八月底已库空如洗矣”[18]，这是该部介入专卖事宜的一个重要背景。此前，向清廷申请拨解警政经费时，民政部早已看到鸦片税收的巨大潜力，“警政之修举与否，全视款项之赢绌，现在警饷待用之急如此，臣部款项之绌如此，是不特未办者难于扩充，且恐已办者将行废坠”，“臣部前经奏准，有膏捐二成一款，上年十二月准度支部咨，膏捐溢收银一百七十万两，论二成全数应有三十余万两，虽拨臣部银十五万，核计仅及二成之半项。又查八月间督办土药统税大臣柯逢时等奏称：一年届满，溢收解部银三百七十万两，是较度支部原咨数目又溢二百万之多，前拨十五万之数尚不及二成之什二”[19]。土药统税溢收款项之巨大，无疑对该部有极大的吸引力。禁烟上谕尽管给民政部主持专卖事宜造就一个绝好的机会和借口，可以顺理成章地通过专卖来实施禁烟，无奈筹划经年，却因需款过巨而不得不暂缓举措。
民政部举办专卖的阻力不但与经费困难有关，而且与度支部的态度有密切关系。镇国公载泽官拜度支部尚书后，对专卖事宜日趋重视并排斥民政部。日俄战争后，载泽权势益隆，钦派出洋考察宪政事宜，归国后承眷特隆。自1906年11月8日至1907年5月18日短短的半年时间内执掌武备院，5月18后即擢为度支部尚书，一直到清朝灭亡，中央的财政、盐政多由其把持，[20]权贵揽权莫此为甚。载泽主政度支部后，鸦片专卖主管权的重心开始由民政部转向度支部，两部对鸦片专卖经管权的争夺自此开始，一直到1908年8月尚有争议。
鸦片专卖是一个与禁烟、筹款均有关系的大问题，会议政务处对鸦片专卖经管部门的确定也进行了多次讨论。1907年12月会议政务处筹议由度支部主持设立官膏局，妥筹专卖章程，切实办理，官膏局由膏捐大臣柯逢时任总办，程仪洛副之。[21]度支部的设想是明年实行鸦片专卖，台湾的专卖办法成绩卓著，极可取法，所以部内各堂宪研究后向清廷提出自己的建议：准备派遣土药统税大臣柯逢时赴台湾调查专卖办法，调查结束后即开局办理专卖事宜，并推荐柯氏担任该局总办。[22]会议政务处对专卖主管部门并未作出决断，尽管度支部暂占上风，但仍有军机大臣从禁烟角度主张由民政部主持办理专卖事宜，“以专卖烟膏系为注重禁烟，并非是整顿洋药税，似不必两部合办，应专归民政部办理，以一事权”[23]。因此，民政部仍有相当的理由可以介入专卖事宜。1907年11月有巨商张荣臣禀请民政部，计划设立“公益局”，试办土膏专卖，请求民政部核准，该部断然拒绝，理由是“烟膏专卖本非商家所得擅请”[24]，此时仍对本部举办专卖抱有希望。京师地区的鸦片专卖权即由其把持，所定章程中明确宣称，“本部为民事总汇，禁烟专责自无旁贷。现在开办（烟膏专卖总局——引者）之初，权限亟宜分清，拟请咨会提督衙门专司门禁，凡各种土膏来源，除东、西两车站由商税衙门稽查外，顺天府有管辖地面之责，应请将京城以外地段禁烟事项划归办理。其实行专卖、查禁各事宜，则统归本部，督饬内外两厅及各段警区分司其责”[25]。尽管它对京师的专卖抱有一线希望，但后来度支部态度坚决地反对各省和京师地区的专卖举措，民政部的努力仍是无果而终。
（二）度支部与鸦片专卖
清末新政期间，度支部无疑是一个推行中央集权的急先锋，诸如清理财政、盐政集权和鸦片税政集权等，均反映了该部积极渗透各省财政的意图。鸦片税政包含的范围较广，较为重要的有两项，即鸦片统税和鸦片专卖。载泽任职期间，度支部对专卖问题的态度较为复杂，前后的变化较大。这种变化与两个问题直接相关，一是保卫鸦片统税并排斥专卖制度；二是发现各省藉专卖鸦片固守己利的意图后加以抵制，以巩固中央的财政利益，尽管各省督抚与京中要员联袂坚请，但度支部仍不为浮言所动，它对鸦片专卖的影响是决定性的。
载泽就任度支部尚书后，对鸦片专卖的首次表态是1907年初，他建议继续推行鸦片统税制度，或与英国谈判增加税率，不必实行专卖制度。1906年12月初，河南道御史赵启霖奏请设立禁烟总局、实行专卖制度等四条。由于赵启霖的奏折内容既涉及民政部，又与度支部的职责有关，按照惯例，应由两部协商主稿议覆，但实际情形并非如此。民政部与度支部单独表示了对相关部分的意见。[26]度支部在议覆折件中，比较了增加税率与专卖制度的优劣，表示鸦片专卖难度较大，因而婉拒此议，该折比较说：
查东西各国，凡消费品多有由公家专卖之法，盖专卖者即加税之极端办法也。前江鄂督臣会奏变法条陈，即有官收洋药之说。特以造端宏大，急切难得办法。窃曾一再思维，专卖之法当合洋土各药调查明确，预筹收买成本，其烦难十倍于加税。闻日本烟草专卖之法，前后筹之十年，固非贸（冒）然所能从事。前办八省膏捐，嗣又改为土药统税，推行各省，正拟藉以调查，固不仅为筹款起见，近来逐加总核，始于产土行销各数略得梗概。洋药一层，现在外务部正与英使提议，自当相度情形再定办法。[27]
度支部一折称赵启霖的建议是“陈义甚高，于事实仍未及十分体察”，对专卖建议表示消极。度支部对专卖如此消极，除该部申述的原因外，另有隐情，这就是土药统税的巨大效益已经体现出来，柯逢时每个季度的土药统税溢收款项的奏片源源不断地到达京师，解款数量越来越大，至度支部这次上奏之前，已经解到库平银270万两，溢收甚巨，远远超出原来的预期收益。[28]土药统税效益之高与鸦片专卖手续繁杂适成对比，度支部的态度于此可解。
但是，在这以后，度支部却受到了种种压力，对待专卖的态度不得不再度调整。
压力之一是各省要求举办专卖的呼声甚高，柯逢时对专卖的支持以及与载泽有交游关系人士的专卖陈请等，迫使度支部不得不作出新的调整。
自1906年9月20日禁烟上谕发布之后一年间，鸦片专卖由原来的讨论阶段已经发展到筹备阶段，涉及的省份越来越多，或注重香港做法，或借鉴台湾经验，或有所折衷，沸沸扬扬，大有不专卖不足以禁烟的势头。各省对中央政府亦施加影响，上下互有促动，京师地区也形成一种专卖的潮流。1907年2月，清廷电商张之洞鸦片专卖的事宜，开始酝酿专卖规则的制定问题。[29]7月，清廷各主要军机大臣认为，禁止鸦片事关重大，各省做法必须统一，“不然，此处专卖，彼处仍局卡林立，必至掣肘”，于是分别电商张、端、袁三督抚[30]，征询目前应该实行专卖还是维持统税制度。张之洞、端方、袁世凯实是鸦片专卖的主要倡导者，其建议内容已可想见。8、9两月，各省督抚对英国阻挠专卖一事，纷纷要求外务部据理力争。[31]膏捐大臣柯逢时在张之洞影响下，也转而支持专卖，呼吁外务部向英国力争鸦片专卖权，他甚至提醒外务部，“此事为我内政，外人不能藉词干预，如某国执强，不妨邀请相宜之第二、第三国出而评议”[32]。这类事情与度支部虽无直接的关联，但度支部必有所闻。特别是有两件事直接影响了载泽本人和该部的态度。
1907年7月，奉天农工商局长熊希龄致函载泽，对整顿清廷财政提出一系列建议，其中就有整理专卖事业一条，着重就食盐和鸦片专卖提出自己的建议。关于鸦片专卖，他献策说，土税统捐制度偏重征税，对禁烟作用不大，而日本的专卖制度则兼及财政与禁烟，较有成效，“是宜筹措巨资，仿日本章程，无论洋土药，概由国家收买制膏，售之于民，虽近繁难，而无此巨款，然即贷借外债，似亦比他项易于归还……钧部倘能择而行之，则中央所得必赢，不必再求于地方税矣”[33]。熊氏对鸦片专卖的财政前景极为看好，建议度支部仿照日本办法实行鸦片专卖。他所献策的内容较多，从后来载泽对各省采取的财政集权措施来看，这些建议对载泽的影响相当大。鸦片专卖的建议对其当有一定的影响，迫使其不得不对原来的消极态度有所反思。
柯逢时的举动也引人注目。作为中央派出的统捐大臣，柯逢时对湖北省的鸦片专卖筹划极为支持。张之洞与柯逢时协商制定了湖北省鸦片专卖的详细章程，计总纲十五条，细目百余条；[34]而且张、柯商定，从土药统税存积项下借款20万两，[35]又从善后局拨款12万两作为专卖局的开办经费。[36]此一时期，将鸦片统税放归各省自办的呼声越来越高，连八省统捐的倡议者铁良也坚请放权给地方，令其积极筹办专卖事宜；[37]张之洞对裁撤统捐局卡态度也很坚决。[38]裁局撤卡，放权各省，一时成为京内京外争执的焦点。[39]在这种形势下，柯逢时与程仪洛商度后，于1907年9月12日郑重上奏清廷，要求裁撤土税部局，改办专卖，建议度支部早作决断。[40]此事在京师内外凡响较大。
柯折请求裁撤统税局卡的理由，主要是土药税收陷入困境，“各省实行禁烟，土商停运，不独溢收全无，即应拨各省额款，已难依期应付。岁需经费百余万，更无从征收。再四思维，部臣既不允派监督，拟仍归各省自办，或由部设法统筹，庶办理既无牵制，款项较有着落”，不管是归各省自办还是由度支部统筹，总之要举办鸦片专卖，柯折说，“各省办理官膏，应由部妥定划一章程，咨行各省照办，商人有所适从，不致各怀疑阻，亦可稍资补救”[41]。柯逢时此奏，以及他建议外务部据理与英国交涉鸦片专卖问题，使得他的所作所为必能对度支部产生较大的影响。
压力之二是清廷对专卖的积极态度。在京师内外影响下，清廷已经认识到鸦片专卖的必要性和紧迫性，1907年10月11日谕旨直截了当地令度支部筹备鸦片专卖的事宜：“谕军机大臣等：官膏专卖自是禁烟扼要办法，惟须调查详细方有把握。所有洋药进口、土药出产及行销数目，均应考求详确。著度支部遴派明干得力司员，逐项分别确切调查。此事期在速行。著予限六个月，至迟亦不得逾一年，务须依限查明，妥拟办法，请旨施行。”[42]
度支部只得遵旨筹备，10月26日后度支部派出十位大员赴各省调查。[43]11月中旬，内阁学士文海呈递封章，力陈官膏专卖是禁烟的要策，应饬令各省制定切实章程，迅速实行。京师内外对长时间调查洋土药情况，颇觉难以等待。1908年4月初，由于京中和各省对专卖的急切企盼，度支部又不得不电令调查员抓紧调查，并向朝廷汇报了调查的难度。[44]柯逢时关于统税局卡经费极度困绌，甚至要动用统税正款的咨报，更使得鸦片专卖成为紧迫的事情。[45]
在这种情况下，度支部已经意识到专卖烟膏是大势所趋，并把专卖视为本部的职责，应该有所举动。力争全国专卖烟膏的主管权是该部首先考虑的问题。这一问题十分复杂，禁烟上谕发布之前，户部和商部已经介入；其后民政部又力图控制此项权限，并已进入筹备阶段；各省的情形更为棘手，多将鸦片专卖视为统税局卡撤销以后本省处理鸦片问题的替代措施，以固守本省财源。度支部却认为，土膏统税已经由国家经营一年有余，各省撤卡以后，对其税务整顿应仍归中央来经画，度支部专职司农，自然有权接管此事。争夺专卖主管权的矛盾在1907年下半年以后开始显露，1908年1月度支部尚书载泽提出，全国专卖应归本部管理，由部派专员赴各省督饬，部署一切，如此可纲举目张，但这一看法却遭到某些军机大臣的反对[46]，看来各省自办专卖在中央上层也有不少人予以支持。但是，度支部却拥有自己的尚方宝剑，这就是调查各省洋土药问题的“上谕”，其中明确规定由度支部来“妥筹办法”，专卖主管权归度支部就这样确定下来。
藉答复柯逢时裁卡办理专卖建议之机，度支部对鸦片专卖作了第二次正式表态。前述柯逢时建议裁撤局卡举办专卖奏折到京的时间是1907年9月12日，度支部的议覆却经历了近三个月，直到12月8日才提出。这次表态自然受到上述诸种因素的影响。与两年之前答复赵启霖奏折时相比，该部的观点有较大调整，但仍未立即同意专卖的建议，对各省积极筹办鸦片专卖也未一口回绝，态度复杂。这里有几个值得关注的问题。
一是将各省积极举办专卖的原因归结为各省自顾其利，恐怕统税继续实行，中央拨款不足。奏折称：“自奉诏禁烟，各省恐拨款之未必足额，皆思自顾其利，至创为商土官熬、官膏商卖之法。”[47]由此可以读出两种信息，其一，鸦片专卖是禁烟的一种有效手段，各省积极倡导专卖，背后却在于发掘其筹款功效，筹款与禁烟侧重点的不同，结果自然有别；其二，八省土膏统捐推行后，延续下来的地方与中央的财政关系，对峙依然，互有戒备，原来财政处所称各省存在“异视之心”的状态仍未改观。因此度支部对鸦片专卖的实施就不能不抱有戒心。
二是度支部将土膏统税收入锐减的原因归结于各省专卖的恶劣影响。该部声称，各省的做法导致土商观望囤积，税款收入自然下降，它援引柯逢时的电奏说：“该督办电称，汉赣沪帮土商相率停运，宜昌、徐州收数不及往年三分之一等因，是各省官膏办法不见信于商人，确有明证。”言外之意，若专卖之风不起，统税入款当会大增，至少不会下降，所以该部实际上是倾向于维持土膏统税制度。针对各省贸然举办专卖、惧怕统税的现状，该部仍强调各省在统税拨款上不会有亏，“所有各省关拨款项，仍遵统税定章，按额拨还，不及递减。如此，则各省原饷无甚出入，而办理亦不致为难矣”。抵制和反对各省专卖之意即暗含其中。
三是对举办鸦片专卖一事的表态。度支部虽然没有像以前那样拒绝，但明显可以看出，在揣测内意后，该部虽然奉旨表示同意，但能否举办，如何举办尚未定论，警告各省不得擅自举办，“现臣部钦遵谕旨，遴派司员分投各省，调查洋药进口、土药出产及行销数目，俟考求详确后，再行体察情形奏明办理。现在无论何省不得奏请自办，以杜纷岐”。可见，该部对专卖问题尽管有所调整，但仍未断然决定举办，为下次表态预留了回旋的空间。
推行鸦片专卖制度，日本在台湾的专卖经验较有参考价值，内地欲行此策，必须首先筹备巨款以购买洋土药。如何在短期内筹措巨额款项关系重大。媒介报道称，度支部态度游移于专卖与统税之间的原因与巨款难筹有关。1908年5月下旬，载泽等人在两宫召对时，即对筹款问题犯难，试看有关报道：
听内廷人说，二十五那天，□□召见度支部尚书泽公、绍侍郎英，□□两宫垂询专卖烟膏及画一币制事宜，对以专卖烟膏一事将来势在必行，惟资本过重，一时巨款难筹，况此时各省种地及洋药进口确数尚未查清，碍难刻即兴筹，应请暂从缓议。[48]
度支部在两宫面前对筹款问题的担心，看来纯系藉口。专卖方法不同，资本的筹措也就随之不同，譬如香港，政府不必投放巨资就可实行专卖，而且效益显著。各省此前已经对中国香港、台湾地区的专卖方法作过调查，度支部不可能毫无所知；即便不知域外方法，国内屡屡提出的专卖良策亦应有所知晓。
朝野关注鸦片专卖已久。甲午以后鸦片专卖的建议较多，名称虽有不同，但多属变相专卖，各类专卖方案中资金的筹措反而并不棘手。1898年4月，户部曾讨论过由黑龙江副都统景祺提出的“膏引”之法，即仿照清廷对食盐专卖盐引政策，将土药和熟膏划分引地，由部发给官帖，州县划为繁盛、次盛、简僻三等，派定数额进行销售。景祺估计，全国照此法实行后，每年收入不下（银）千万两。[49]庚子年之后，广东补用道许珏在办理粤省筹饷事宜中，借鉴景祺的“膏引”之法，略加改进，在广东实行“就土计膏”，洋药在洋关税厘并征之后，由公司发给“膏引”作为纳捐凭证；土药则在局卡领取膏引，收入颇丰。[50]后来由于多种原因，此法未能推行下去。这些做法，当时的户部均能知悉。
两宫召见载泽之前，有两人曾向度支部等条陈专卖的具体办法，筹款问题是两项条陈的主要内容。1908年4月初，广东典史郑嘉谟条陈鸦片专卖事宜，报界说深得载泽的嘉奖，称其“审度周详，调查详确”，饬令筦榷司存档备查。[51]媒介报道与度支部有关档案的批示颇不相同，郑嘉谟的鸦片专卖条陈，同时禀呈度支部和民政部。从批示来看，两部的态度有较大差别，民政部对此评价极高，而且态度积极。两部批示用语亦可琢磨。
民政部的批示：
据禀及章程俱悉。采用日本办有效果之成规，斟酌内地创兴之办法，分别部属，调理井秩，足见留心时务，深堪嘉尚。章程存部备采。此批。
度支部的批示：
据呈已悉。本部业已遴派司员，分赴各省调查洋土药产销数目，应侯调查员回京，察看再行核议。原呈请折存案备查可也。[52]
按：郑氏对条陈缘起的说明，重点是就鸦片专卖中最困难的筹款问题进行筹议，“专卖局设，而后禁烟可以实行，当轴诸公谅筹之熟矣。故迟迟不举者，虑创办无款耳”[53]。针对筹款维艰，郑氏专门拟定了两种不同的专卖、筹款方案。
首先是针对土药专卖的“批发零卖法”。郑氏认为，全国吸食鸦片者不下2000万人，年费约计6亿元，以人口5万人设批发人1人统计，统计全国批发人可至8000人，欲充批发人者，可令缴纳保证银1000元，政府可先收保证银800万元；以人口4000人设零卖人1人统计之，统计全国零卖人可充至10万人，欲充零卖人者，可先令缴纳保证银200元，政府可先收保证银2000万元。二者合计，政府可先收保证银2800万元，这项收入可以弥补专卖局开办经费；由批发人岁入坐贾捐统计，可收入176万余元；由零卖人岁入之坐贾捐统计，可收入1200万元；官膏专卖的利润，以卖价6亿元增加二成利益银统计，岁入之款当有1亿3千余万元。[54]土药专卖所需资金问题轻易解决，而且利益不菲。
其次是针对洋药专卖的“洋药包办保证金法”。这就是动员国内巨商大贾出资购买或者由私人向国外募集资金解决，因鸦片专卖而募集外债并不可怕，“特近年吾国人目外资为洪水猛兽，谈之色变。本国富商诚如三井氏者，出而肩此巨款，则不至骇人听闻而大生阻力。策之尤者，苟无其人，权宜之计亦不能不行专卖局，以民法上私人之资格，向外人募集社债，勿动国际交涉，他日按期清还，何后患之有！”[55]
除了郑嘉谟的条陈以外，就在载泽等人被两宫召见之前半个多月，代理江西按察使庆宽也就鸦片专卖问题作了条陈，上谕要求度支部议奏[56]，该部应知此事。庆宽上奏的时间大约是1908年5月初。其条陈缘由与郑嘉谟如出一辙，也是针对鸦片专卖中的资金筹措问题进行筹划，庆折说：“查洋药进口岁至五万三千箱，成本至四千余万；土药更逾此数，姑以一万万计之，至少亦须有二成的款始能周转收买，益以制膏及设局各费大抵须筹二千万金，方能开办。故议者以款巨难筹，今尚延搁”[57]，关于筹款问题，庆折断言自己提出的做法妙不可言，有利无弊，“可不须借贷而取之不穷，可不烦劝募而自然乐就，且举洋债亏耗、国债烦忧之弊悉扫而空之，则举行膏票是已”。关于“膏票”的具体做法，庆折说，“按照每一盒贮膏若干数定价值若干，即定膏票若干种定例。凡行店烟户购买官膏，无论多寡，限定必用此票；凡购票至若干元以上，分别予以回扣，使凡作此项生理者，非以现银购票则无由得膏，其力能多购者，且可因票为利，自然不待招徕，行用普遍。官膏有数千万之出，膏票即有数千万之入，藉膏行票，即藉票得银购土，辗转交易，自可循环不穷”[58]。此法提出后，经传媒推介，流传甚广。尽管有言论颇不谓然，[59]但若结合郑折与庆折的做法，可不失为专卖之良策。
如上两法，操作虽有区别，但均不必筹措巨款即可推行专卖。既然民政部与度支部两者均以为可行无误，而度支部仍在筹款问题上对两宫欺饰蒙混，则是别有隐衷，所称待调查员回京后再议，实其藉词拖延之术。
1908年8月下旬，赴各省调查洋土药的度支部司员先后回京销差。各省能否实行专卖已经到了关键的时候，有关各方对京城动态极为关注，各种传媒也多有探访，有利的消息不断传向民间。有一则报道即称，度支部已经决定在全国举办专卖，咨告各省督抚早作筹备。[60]此前，尚有多种报道也说明度支部有意举办专卖。[61]
调查员返京一个多月后，10月4日度支部丞参厅突然拟稿上奏，坚决请求清廷不可实行专卖。这是度支部对鸦片专卖问题的第三次正式表态。
为今之计，为民除害而不为民累，惟有隐师专买之意，按照政务处奏定章程，凡贩烟之店、吸烟之人分给凭照、牌照，其不领照而私贩私吸者，从重惩罚，并将凭照、牌照各费按照臣部会同民政部奏定之数，酌量加重，一面分年分省全行禁种，以期缩短禁烟年限……并不于禁烟一事稍存筹款之意。[63]
光明正大的言论之背后，度支部已经保住了鸦片统税。后来该部为了继续征收统税，反对各省合理的禁烟主张，尤其是在反对禁运邻土和裁撤税卡问题上的顽固表现，即可证明上述言论远非其本意。
作出反对鸦片专卖的决定，度支部将自己置于各省的对立面，各省督抚对其极为不满，清廷内部，尤其是禁烟大臣对这种决断颇有看法，对度支部的主张抨击最力。围绕着鸦片专卖问题，度支部与主张专卖的督抚、大员纷争不断，对立明显。
山东巡抚袁树勋在10月提出官收洋药政府专卖的建议，[64]电奏清廷应将专卖从速办理，“不惟大利可图，且可使烟患早绝”[65]。在政务处讨论该项建议时，多数人赞同实施，但仍有人认为各省情形有别，应征询各省意见，庆亲王奕劻即命政务处提调电令各省研究，两个月之内提出意见。[66]其间，度支部认为若举办专卖，光京师一地需款即达一千万，难以筹措，于是极力阻止专卖主张。[67]会议政务处受度支部的影响，便拟折准备缓办专卖，并计划于10月24日入奏。但军机大臣袁世凯、鹿传霖各从不同的角度加以驳斥，尤其鹿传霖以禁烟大臣的身份加以反对，迫使会议政务处大臣不得不推迟入奏。[68]专卖纷争可谓复杂多变。随后端方在万国禁烟会期间，极力主张举办专卖，运筹帷幄，函电交驰，代表的却是地方财政利益。京师各部的表现颇不一致，概见清廷内部态度之纷乱，度支部对此事的影响是决定性的。(www.xing528.com)
万国禁烟会期间（1909年2月1日至2月26日），清廷钦派万国禁烟会首席大臣端方力主实行鸦片专卖，与京师各部函电交涉，活动频繁。会议之前，端方即搜求有关专卖问题的材料，主张按照日本在台湾专卖办法办理，[69]并准备在禁烟会议上提出。会议开幕时，端方致词的主调即是建议以鸦片专卖来解决中国的禁烟问题。[70]端方演说后，他所提出的以专卖手段处理禁烟的主张，并未遭到各国会员的反对，端方因而深受鼓舞，所以他建议清廷应对此密切关注，并应拟具说略，以备会议讨论。他甚至有把握地说，“现派出与议各员，皆一时之选，细心料理，必可有成”[71]。在端方的授意下，蔡乃煌、瑞澂、刘玉麟等在上海参与会议的成员积极致电京师各部，极力游说，结果阻力重重，呼应不畅。度支部的反对态度尤为坚决，这从外务部的一系列来电中即可看出，“专卖必先包买，如归官办，度支部既不谓然；如归商办，恐不能担任，设有巨亏，仍为官累，究竟有何善策，务先妥筹请示酌核”[72]。1909年2月14日度支部且专门致电端方“上年本部奏调查洋土药销数，力言官膏专卖、包销洋药之不可行，业经奉旨允准，知照在案。此事应始终遵照奏（明）办理，万不可另生枝节，转滋轇轕，至要”，坚决反对端方的专卖计划。[73]
三天后上海方面给端方来电，对度支部阻挠专卖的原因揣测说，“度支复电不以专卖为然，想系以财政困难，且虑包销洋药致受巨亏起见，不知实行之法寓禁于征断难见效”[74]。交涉之中，外务部见度支部反对坚决，也就撒手不管，将决策权交给度支部，向端方郑重声明：“专卖各节自为禁烟扼要办法，惟此事关乎财政，应由度支部主持，本部已咨该部统筹核复……官膏专卖事已由度支部迳复。”[75]万国禁烟会结束前夕，端方等人计划国内禁绝土药后，应仿照台湾专卖办法，仅对洋药实行专卖。[76]度支部对此颇感不悦，便在2月23、24日郑重向端方提出若干质询，语气之严厉超乎寻常：
若全禁土药，专卖洋药，有数问题：
1．洋土药味之厚薄、瘾之轻重迥不相同，东南各省虽吸洋药者多，而吸土药者亦不少，若不概令其改吸洋药，使（便）是洋药瘾愈添愈多，何苦为之！
2．现在各省禁种罂粟，洋药价已奇涨，若议专卖洋烟，其价必更有增无减；
3．洋药不仅来自印度，若他国有私运，将何法以处之？
4．西北各省向无洋药输入，现第专卖，专为东南各省计，既西北各省可以骤断吸食，岂东南各省独不可骤断吸食乎……若认真禁止吸食，则吸食之人必锐减，按照现定洋药之数包买，所剩必多，作何办理……应亟亟以禁吸为先务，至于专卖窒碍甚多！[77]
直到上海万国禁烟会结束，端方等人的专卖交涉也未成功，度支部的梗阻影响最大，此后不久，度支部就咨行各省、外务部、民政部等：“（官膏专卖）窒碍甚多，易滋流弊，决议毋庸举办。”[78]
万国禁烟会结束以后，两江总督端方、江苏巡抚陈启泰、吉林巡抚陈昭常等人再度吁请举办专卖。此事的缘起是1909年3月清廷再度申禁鸦片，谕令各省如有抵补良策，应奏上备采。借着这个机会，端方与陈其泰联袂奏请将洋药实行专卖。他们建议在京师或通商便利之区设立总公司，各省设立分公司，钦派烟膏专卖大臣督理其事，以各省督抚为帮办大臣，由此提出了颇具体系的专卖计划，并制定了详细的专卖规则。[79]折上，摄政王载沣的态度是“甚以为然，当批该衙门妥议具奏”[80]。阅看此折的部门有度支部、外务部和禁烟大臣，三方协商时间较久，历时一个月，6月13日才拟折入奏，仍以度支部的意见为主。所列反对专卖的理由与度支部2月23、24日的质询电内容基本相同。[81]看来，度支部已将鸦片专卖列为最不认可的问题之一。[82]吉林巡抚陈昭常随后也提出专卖“先行试办，俟有成效再行推及各省”的建议，同样没有得到度支部的赞同，[83]各省督抚对专卖问题的影响力日渐式微。
度支部从禁吸入手，反对洋药专卖的主张被媒介刊发后，引来一片声讨。有言论称度支部的主张为“莠言乱政”、居心叵测，并对该部所列的五个反对专卖的理由，逐一驳斥，[84]对度支部的举措极不满意。
在专卖问题上，禁烟大臣的态度很重要。禁政改革包括禁运、禁吸和禁种，三位一体，缺一不可。各省督抚提出专卖建议时也多以禁烟相标榜。度支部对各省的专卖主张一再反对和议驳，最终引起京师禁烟大臣的不满。该大臣欲将禁烟与专卖结合起来的主张也被度支部所阻遏，两者的冲突不可避免。尽管各省力争鸦片专卖有强调筹款的倾向，[85]但专卖制度对禁烟事业确实有效，1909年7月下旬禁烟大臣溥伟在其衙门的禁烟例会上表示，禁售和查吸“非由官膏专卖办起无以挈其纲要，因与度支部商定办法，实行试办，以促禁烟之进步”[86]，但次年2月中旬时，此事仍不能解决，该大臣不断催促度支部必须考虑实行专卖计划。[87]度支部的态度可想而知。1910年7月，正当中英双方对洋药进口问题进行谈判时，国内的禁烟成效屡遭人们指责，钦派禁烟大臣面临着巨大的压力。恭亲王溥伟极力主持官膏专卖及强迫禁烟，但却遭到载泽的阻拦，载泽强调从禁吸入手，反对禁运，致使禁烟大臣不得不对其质询，[88]矛盾十分尖锐。
1909年后鸦片专卖或作为筹款之术，或侧重禁烟，只有少数地区得以贯彻实施，[89]全国范围内终因度支部阻挠，未能举办。载泽等新兴权贵擅权专控，影响越来越大；各省与中央部分督抚、要员虽然处心积虑，但最终被迫放弃。其间双方矛盾的复杂化、尖锐化趋势非常明显。后期鸦片统税问题上的纷争，其矛盾类型亦可由此演变和衍生，局面之繁杂，矛盾之深刻，实在不是清廷决断禁烟时所能预料的。
二、外省专卖：命运之跌宕
地方专卖的情形与京师大不相同，各省督抚希望藉此暗中抵制清廷主办的鸦片统税。京师地区受控于度支部，运作空间较狭，难以有所伸展。而各省则凭藉禁政旗号，或侧重筹款，或注重禁烟，或兼涉两端，规划的形式多种多样，运作的高潮时期是在1907年至1908年。正当各省纷纷规划实施之际，英国驻华公使、领事横加干预，度支部再三阻挠，各省经画不得不偃旗息鼓，只有个别地区得以实施。
根据目前掌握的资料，进行鸦片专卖筹备或部分实施的省份有江苏（苏、宁两属）、广东、四川、山东、奉天、浙江、吉林、福建、湖北、贵州、黑龙江、湖南、江西、安徽、直隶等15个。[90]各省在筹备中互有联络，专卖方式各有千秋，英人干预的力度、筹备或实施的方式也不相同，成效自然大相径庭。此仅将部分省份的专卖情形略作考察，以求管中窥豹。
本文选择省份的依据，首先是根据鸦片专卖筹备、实施、结局和阻力等各种主要因素的综合作用来划分类型，而不以传统的区域划分为依据；其次，限于史料，对被选省份的分析详略有别，惟求将主要的特征作大略分析；再次，鉴于有关省份目前研究的实际情况，本书采取不同的对待办法，以求详人所略。
根据上述设想，本书着重分析江苏、福建和山东省三个省份。江苏省鸦片专卖筹备时间较早，呼声最高，苏、宁两属情形各有不同，并各自具有较广的代表性，多数省份受其影响。两属在专卖阻力和模式上各有差异，不妨看作是两个省份的问题；福建省属于洋药消费的主要省份之一，在专卖问题上，该省的做法与他省有较大的区别，商人介入的情形较多，且受英人的干预，成效较少；山东省则洋土药兼有消费，以土药为主，在北方省份中，专卖形式和暴露的问题较为明显，具有一定的区域代表性。从专卖的规模和成效来看，较有特色的省份是广东和四川两省，前者系洋药消费大省，毗邻香港，尤为英国政府所关注，外交纠纷较各省为多；四川省作为全国鸦片的主产区，在禁政后期，也采取专卖方式，在各省中惟有该省实行得最为彻底，对禁政推动较大，在出产鸦片的省份中颇有代表性，但两省专卖问题已有学者作过相关研究，此不展论。[91]
（一）江苏
江苏省包括苏属和宁属两部分，江苏巡抚衙门设在苏州，两江总督衙门则设在江宁，形成两个不同的行政区域，两者在很多方面差别较大。就鸦片专卖来说，尽管两属互有联系，但由于种种原因，双方还是实行了不同的政策。
在各省中，江苏省的鸦片专卖筹备较早。1905年5月，两江总督周馥就曾派郑世璜等人赴印度考察鸦片专卖事宜，11月份周馥向清廷奏请专卖鸦片。[92]当直隶省开始进行专卖的具体筹备时，江苏也有开始进入宣传筹备阶段。[93]1906年2月上旬，舒继芬向江督提出专卖筹款的方案，要言之，就是采取“款由商集，权自我操”的办法，并申明这一方案的优势在于“既易稽查，又便周转，不筹本而利自厚”。[94]但该省较长时间内专卖筹备并无进展。端方督两江后，在接受日本大阪的访事员采访时对鸦片专卖颇感兴趣，认为“山西、陕西地方童稚且有嗜好，骤行禁绝实不容易，拟仿贵国治台湾之法，一归政府专卖”[95]。于是，江苏两属分别在各自的区域内，探讨鸦片专卖的不同做法。
1907年2月初，江苏巡抚陈启泰出于禁烟需要，决定在省城设立官膏局（负责稽征官膏事宜），委派卢懋善为该局提调，进入实际筹备阶段。[96]苏抚对香港专卖做法极为重视，迭次电令沪道调查香港专卖的有关章程，[97]以求对本省的稽征官膏做法加以完善。1907年4月9日，苏省禁烟总局在苏州发出告示，对原办膏捐的征收进行改革，纳入官府控制，并增加捐款数量，每膏一两收捐钱50文。[98]但此令一出，土商立即酿出风潮，广帮土商带头坚决反对，迫使捐价减收十文，并免去卢懋善的提调职务，风潮始息。[99]苏属地区的专卖由此大受影响。7月初，苏省接到端方札文，希望苏属要按照宁属专卖办法，设立官膏局，以机器熬制烟膏专卖。[100]但由于筹款困难，专卖烟膏事宜迟迟未决。9月中旬，六位绅士联合起来，筹巨款希图在省垣设立总局，专门办理长、元、吴三县以及太湖厅四属的官膏专卖事宜，并许诺每年向官府报效（银）10万两，[101]此事长期议论不决。11月初，英国驻上海总领事阻止苏属专卖鸦片，虽经交涉，英人仍执约不允，加之广帮土商暗中阻挠，与洋人串通一气，导致中英双方争执不休。无奈之下，1908年2月下旬，苏省决定仍实行烟膏加捐的做法，并移交商办，实行包税制办法。[102]苏属实行逐步减销加捐的做法，更能与以往的税政相衔接，并带有“为禁烟而加捐”的气息。苏属在推行包税制的过程中曲折颇多，包税商唯利是图，致使膏捐征收弊窦丛生，土商哄闹，风潮迭起；[103]加之候选道许珏向清廷条陈说苏属膏捐由商办理，贻误地方禁烟，所以，6月29日以后不得不收归官办。[104]苏属对官办膏捐进行改革，“决议自本年起，每年减售烟膏一成，每两再加捐钱十文”，即在原来四十文的基础上加收至五十文。[105]这种加捐方法实行了两个半月后，禁烟公所官员认为膏捐增加十文，不足以达到禁烟的效果，于是决定从11月9日起，每年减销二成，膏捐加至二倍，计每两共征捐钱100文，[106]均由吸食者负担。这种变相的专卖办法一直延续下来，变化较少。
江苏宁属地区的专卖事宜直接在两江总督端方的规划下进行。与苏属相比，专卖筹备的路径颇不相同。端方饬令江宁府对本区的土药、土膏店经营情形详加了解，官府传集该商开会，预计专卖经费至少亦需100万两。经与商人讨论，确定由土商承担三分之二。关于专卖机构，两江总督决定在省城设立总公司，各府县镇设立分公司，各土商设立子店，由土商子店向总公司或分公司批发，然后零售给吸食者。[107]如上业务均由新成立的江宁官膏局管辖经营。该局制定了江宁专卖章程，仿照日本在台湾的专卖规章，注重招商承办，土药和土膏虽由官专卖，但限于资本，只得征求“资本较充、众望素孚者”出款承办，由官府发给营业牌照，征取牌照费和营业税。[108]这一办法仅限于在江宁府试行。不久，端方批准在徐州设立官府所办的烟店土行，并设立戒烟专卖官膏分局，委派翁德棻为该局坐办，截留徐州土药税款3万两作为开办经费，使土药生产区也可以推广专卖办法，[109]另外在镇江也批准设立官膏局，对烟膏进行专卖。[110]江宁官膏局开办经费的筹措是专卖问题必须解决的首要问题。端方决定先从裕宁官银钱局筹备官本银50万两，[111]又在筹赈局赈余项下拨借钱4万串，[112]此外，尚从江宁运库借盐税款项10万两，“分六月初、七月初两次交清，俾官膏局可以立时开办，以应急需”，筹款进展顺利。[113]
正当筹款事项正在紧张进行时，扬州府属清江等处却违背专卖归官经理的原则，电请招商承办，被端方加以制止。[114]8月初，江宁土商老德记等十余家计划申请成立土药公司，由他们购进土药，供给官膏局使用，并建议照本加收7厘后双方交易，端方鉴于官膏局专卖利润受损，对其建议和章程立予驳斥[115]，拒绝了这些土商的要求。通州禁烟会作为民间组织也曾计划办理“官膏”，同样被端方驳回。[116]江宁经营专卖事宜，得罪了不少绅商，阻挡了他们赚钱的途径，因此向度支部和民政部控告。度支部迭次电询，均经端方解释，或阴相抵制，或坚持原案，[117]度支部此后也未再电询。上海宝山县罗店镇绅士潘鸿鼎本想设立官膏公所，被苏省藩司拒绝，故上告民政部。该部追查后，端方指责说，该绅“实不知命意所在”，“未免误会，不足置辩”[118]。江宁方面基本扫清了国内各方势力的阻碍，专卖事业准备就绪。
恰在此时，祸从天降，英国使领人员认为官府举办专卖对洋药贸易构成侵害，横加阻拦，酿成中英外交事件。事情缘起，系上海、江宁的洋药商人中势力较大的潮帮、广帮对专卖一事耿耿于怀，勾结老沙逊、新沙逊洋行，向英国驻上海领事饶舌鼓嘈，试图借英国官方力量干预专卖事宜。并私下达成协议，决不向江宁官膏局售运洋药。[119]上海老沙逊洋行更是对中国推行鸦片专卖怀恨在心，他们不但饶舌英国驻上海总领事，而且禀控英国政府，之后又奔走串联于各个土行，呼风唤雨，在发给各个土行的传单中，老沙逊洋行声称，驻华英使决不让中国人的鸦片专卖得逞，“常马雷君已有信给本行爱德华·沙逊君，云渠已与伦敦外务部合办鸦片之问题，于专卖之事自当更加仔细留意，断不能使其设立也”[120]。
事情发生后，中英双方各执一词，各据条约据理力争。英方意见在英国驻华参赞黎枝（斯蒂芬·利奇）所作《中国禁烟事宜说帖》一文中有所反映，该文援引《南京条约》和1858年的《中法条约》说，“凡英国商民在粤贸易，向例全归额设行商亦称公行者承办，今大皇帝准其嗣后不必仍照向例，凡有英商等赴各该口贸易者，勿论与何商交易均听其便”，“将来中国不可另有别人联情结行、包揽贸易，倘有违例，领事官知会中国设法驱除，中国官宜先行禁止，免败任便往来交易之谊”，根据上述约章，英方认为，中国举办鸦片专卖“固非尽力禁烟，殆欲藉以谋己利耳”，声称：“中国若未得有约各国之承诺，断不能使洋药付之官卖。”[121]英国驻华公使朱尔典亲自到外务部官署，称中国方面实行专卖系违约之举，这一点英国政府决不承认，“前有答复洋药十年减尽之办法，于贵国禁烟之举足有把握。倘两国尚未商定，南京即于八月初一日开办专卖，系贵国自行破坏，所有以前答复各节概须另议，务电嘱南京停缓办理”[122]。
中国外务部与英国驻华公使多次交涉，并致函端方了解有关情况。端方此前尚有侥幸，因为英国驻宁领事已经阅看江宁专卖章程，并无提出异议。[123]岂知事情并未完了，端方接到外务部咨文后，方知事态严重。1907年8月29日专门给致电外务部，也据有关条约驳斥英人的要求，端方援引《中英善后条约》的第五款说“洋药准其进口，惟该商止准在口销卖，一经离口即属中国货物，只准华商运入内地外国商人不得护送”，《天津条约》第九条中所说的英民持照前往内地通商以及二十八条所载内地关税之例也与洋药无涉；端方说，《烟台条约》第三条也规定：“洋药一宗准为另定办法，与他项洋货有别，令英商于贩运洋货入口时，由新关派人稽查，封存栈房或趸船，俟售卖时，洋商照则完税，并令买客一并在新关输纳厘税，以免偷漏”；制定较晚的《烟台条约续增专条》第三节明确规定：在完纳正税、厘金之后，货主可在海关将洋药拆改包装，如果此时请领运货凭单，海关即当照给，这类运货凭单只准华民持用，而洋人牟利于此项洋药者，不许持用凭单运寄洋药，不许押送洋药同入内地。端方驳斥说，洋药向来自有专门规定，与他项洋货不能并论。英使所引《江宁条约》第五款、《法约》第十四款皆系指各项洋货而言，与洋药无涉，具体到江宁的专卖，端方称：江宁专卖官膏局规定，各土商凡是自行贩运药土者，应一律准其承办官膏用土，由局给予营业牌照，不收照费，以后所运之土专由官膏局向其收买，门市不准擅售，这一规定目的在于配合禁烟，“江宁现在办法实与条约无悖，英使所称不无误会。求钧部将以上所陈婉商英使，乞其赞成，以敦睦谊，中国幸甚”[124]。
但清廷外交疲软无力，仰人鼻息，[125]惮惧英人，又怕英国毁约，只好阻止江宁方面暂停专卖，端方也就只得暂时放弃，静待外务部与英人谈判。[126]此后端方对外务部不无微词，一年之后，他对人说：“外务部电以专卖烟膏一事正拟与英使妥商，现当未定办法之际，江南专卖之举务希缓办等语，因此停办。驻沪英领曾有照会来询，取设局章程，尚无明阻之语，徒因部电不允施行，因而作罢。”[127]言辞之中，不无惋惜。
中英议商专卖一事渺无期限，度支部又对各省专卖加以阻拦，江宁只能借鉴苏属办法，以税捐增浮来筹措款项，并达到禁烟目的。1908年5月江宁财政、官膏、自治三局协商后决定：“每售烟膏一两，酌定捐钱三十文，按旬收缴，解交财政局，充作戒烟及省垣要政之用，系为寓禁于征、藉资稽考起见。”[128]为了进一步对鸦片吸户、土膏经营者控制，后来宁属又发放牌照，增加监控力度。1909年7月底8月初，英方对这种限制性的禁烟措施提出抗议，蛮横声称这是“有意抑勒”，“难昭平允，并有违条约”，“应请贵部院转饬该管局，明白晓谕军民人等，此项新章不过仅为中国土膏而设，与印度鸦片决不相干，以保例准通商之自由”。[129]英人这次抗议的对象虽针对苏属地区，由于江宁实行同样的控制办法，自然也遭到英方的干预。
鸦片专卖江苏呼声很高，最终未能实行。究其原因，国内因素以度支部、外务部的阻拦为要因，英国政府刻意保护印度鸦片利益则是关键，国内鸦片商帮（以广帮、潮帮为最甚）与英国鸦片商人相勾结，英国驻华使领官员受其唆使，力为保护，专卖之举最终放弃。江苏省的专卖起因、阻力和结局，在各省中较有代表性，成为东部地区洋药消费省份的一个缩影。
（二）福建省
福建省基本上属于非鸦片主产区，大部分依靠进口外来鸦片，其中洋药的数量较为庞大。根据度支部1905、1906、1907三年的调查统计来看，本省出产的鸦片分别有1500、1514、1324担，在各省产量中份额相当少，土药消费主要来自外省，三年期间洋土药销售量对比如下（洋药销量∕土药销量）：6600∕6000；7007∕6324；7064∕5334，[130]洋药消费数量较大。由此看来，福建省若要跟随全国兴起的鸦片专卖潮流，洋药问题仍是一个敏感的问题，其面临的风险仅次于广东和江苏两省。[131]
1907年8月份前后，各省遵照清廷谕令先后禁闭本省的烟馆，如何对烟膏和土药的销售进行控制？多数省份提出用专卖来加强控制。福建省在这种情况下开始酝酿鸦片专卖问题。
该省专卖的重要特点是官府处于被动状态，巨绅富商则积极主动，极愿包揽，多次参与专卖事宜。5月份，福建禁闭烟馆事项基本完成。[132]闽省商人认为官府虽欲行专卖，但资金不足，所以“善营利者均挥其敏腕运动官场，以冀博得专卖之利益”，随后本省时有商人招股承办的传闻。厦门某巨绅提出，愿出巨资包办全省的烟膏专卖，许诺每年向政府交款30万元，以取得对专卖的控制权。[133]几经奔兢和磋商，最终成为泡影。10月份，又有厦门某富绅计划集资50万元，包办漳州、泉州二府的烟膏，成立烟膏专卖局。并且对官膏的等级也有所计划，“局价分为上、中、下三等，上等一两二元，中等一元六角，下等一元二角，烟灰仍由官局收回，每两约计三、四角，无论华洋人等均不得私煮私卖”[134]，这一计划准备提请福建巡抚批示，但却未见下文。
1907年冬季，福建省财政局决定仿照苏省办法，对售卖烟膏的业主加收膏捐，每位业主每天缴纳膏捐银六角，计划于1908年2月7日起实行，并刊发传单广为宣传。该项计划实施后，绅商巨贾见有利可图，积极运动其中。某巨富准备募集巨款承包烟膏官局，许诺的条件是“每年所得息银以五成充铁路经费，三成分充学堂及去毒社之用，二成为该局用费”[135]，要求财政局刊给谕文，禀文报到财政局处批示，却不见结果。7月份，又有泉州人李秉仪等五人联合起来运动于官府，要求包办本省的鸦片专卖，并获得该省藩司的准许。在筹资计划中，日本三井洋行积极提供资金支持，“随时垫付，议定额限五十万至一百万，以洋药作抵，九八折收银，四十日内不计利息，逾期则按日计息”[136]。章程确定鸦片专卖的方针是“官督绅协商办”，并将专卖机构命名为“福建全省洋药专卖公司”。正当举办之际，李秉仪却因假冒商号名义到处招股筹款，被福建省商会查处，三井洋行也借端收回投资，[137]该专卖计划又不得不夭折。
福建省的禁烟成绩在各省中颇具卓著，官设戒烟局与民间去毒社互为支持是一个主要的原因。各地广设戒烟局，每县多有去毒分社，雷厉风行，颇有成效。但经费问题时常困扰该组织的活动开展。尽管去毒社的经费多由官府筹款补助，[138]但时有困绌之虞。这也是某些州县筹议专卖鸦片的主要背景。福安县的专卖筹划就是其中的代表。1909年3月初，该县采取绅商集资承包的方式办理烟膏专卖，由在城殷商富户四家集股，首先在县城设立专卖局，然后在各乡设立分局，原有的清膏店1909年2月后一律闭歇，售卖烟膏的业务由专卖局统一经营，“阖邑烟户须持所给购烟牌照，逐日赴官膏局，按数填买。每两官膏定加售价制钱二百文。除开销局用，并原有之膏捐照额批解外，所得盈余，以七成充去毒社、戒烟局各经费，以三成酬劳股东及办事人等”[139]。限于史料，此项专卖实行的结果不详。
由于整个福建省属于洋药消费大省，不管以何种方式举办专卖，英人反对甚多，所以，折中的办法是仿照苏省办法，烟膏经营由官府加以控制，并增加膏捐价格。就全省来看，这一做法各地实行的时间不同，福州办理较早，厦门较晚才实行此项烟膏加价，每年的收入约计千元，数量不大。即便如此，英国驻厦门领事仍对此项措施耿耿于怀，1910年12月底，该领事照会厦门官府，指责有关措施违背《烟台条约》，要求撤销此项膏捐。主管官员郭月楼在答复英领的公文中说“福州已抽膏捐多年，且所抽在膏已成熟之后，并不背约”，严词拒绝英人的无理要求。英国领事仍照会道辕，反对甚力[140]，估计此项膏捐也化为泡影。福建省的鸦片专卖事务，绅商虽然积极介入，但各地官府并未允准，推测其原因，一系官方受控于中央的禁令，不敢轻易举办；二是英国驻该省的领事极为反对，不但是江宁模式的专卖不能举办，即便是采取专卖替代性的监控措施，例如仿照苏省加捐方法也屡屡引发交涉。
（三）山东省
山东省系鸦片产区，在北方省份中，产量居于前列。从行销比例来看，土药与洋药相差悬殊。根据度支部对1905—1907年三年各省鸦片行销状况的调查，山东省这三年的洋土药之比分别是：440∕5217，627∕6319，375∕2489，洋药约占土药的十分之一。
该省筹备和设立专卖鸦片机构始于1907年9月。为了控制烟膏销售的数量，省垣首先成立土膏专卖局，按照巡抚衙门的统一部署，各地州县也派遣委员会同地方官逐步开办，烟膏销售由官膏局控制，土药销售则由各地分设官营土行来管理。原来的土荘或承办官土，或承销官膏，分别纳入官方控制的范围之内。在筹备过程中，官土行照费多寡是一个难以解决的问题，官府希望增加照费数额，而土商则希冀费用节省，双方相持不下，甚至有抗不遵办者[141]，后来不得不变通处理。
官膏局属于专卖鸦片的专门机构，京师和其他省份多将其隶属于禁烟总局之下，以配合禁烟稽查的实施，但鲁省的官膏局多数以盈利为目的，“官膏局之设立，不过以寓禁于征之善名藉筹巨款，于杜绝烟害绝未注意”，“惟恐吸烟者之日少而巨款难筹，乃为掩耳盗铃之计”[142]。该省以专卖为盈利的做法，主要表在以下几个方面：
其一，烟馆改为官膏店，换汤不换药。省城济南在禁闭烟馆之前，全城有烟馆五六百家，闭歇之后多数改为官膏店，名义上是推行鸦片专卖，实际上则是以筹款为目的，私人烟商藉此继续营业，私吸私贩的现象司空见惯。
其二，禁烟总局与官膏局互相配合，为盈利大开方便之门。专卖开始时期，禁烟总局将吸食牌照分为四等，上等纳洋银十元，然后依次是八元、六元、二元，希图对烟膏吸食量加以限制，但后来却因碍于官膏销量，此项收费额度不得不调低，以迎合筹款需要。
其三，官膏店与官营土行章程形同具文。该省的官膏店章程规定，每店每年缴照费五两，后来恐怕领取牌照者太少，影响官膏销路，就改为几个人合领一个牌照；官府虽有稽查之责，但莱州府属的官膏分局并不稽查，官膏店与烟馆无异。官土行章程规定，售烟一两，缴制钱二百四十文，比江宁多三倍，土商并不积极参与其事。后来加以变通，改为每县每日缴制钱五十千。按照此数来计算，全省每年可得二百万串巨款。[143]这种暗中取利的专卖办法遭到世人诟病，媒介大加痛斥，开办不足一年，恰逢度支部勒令各省停办，[144]该省的专卖事业亦随之停办。
停办官膏之后，山东省的财政大受影响，巡抚袁树勋在1908年9月下旬上奏清廷，要求在各省实行包买洋药、专卖官膏，“于禁烟之中仍寓筹款之意”。该折比较详细地论述了两种专卖做法。关于包买洋药，折中分析说，这一办法前驻墨参赞梁询曾论及此，[145]现在洋药进口已经定额，每年包买经费约需银二千余万两，若担心经费困难，“或由国家举行公债票，仿照北洋办法，令官商一律认购；或暂借洋款，按年认真分期归偿”；举借外债后若担心偿款困难，“则洋药年减一成，本自日轻一日。况包买洋药在禁烟第三年内举行，如初次须银二千一百万，次年递减一成，即可抽银二百六十余万还本，按年递抽，约八年即可归楚包买之约”[146]。关于专卖官膏的做法和效益，该折更有深入的分析，“国家在上海或汉口设立专卖官膏总局，用外洋机器熬膏，装箱分发各省，设所专卖，酌定价值，递年加增。售膏须参商法，多用司事，少用委员，以免浪费。购烟之人必须领牌报明吸数，方准卖给”，“土药既绝，洋药又复由官包收，舍官膏无可购吸，而又递昂其值，不独贫民无力吸食，穷乡僻壤无从购买，即殷实之户亦必力难持久，计必日少一日，将不及十年，而吸烟之户不禁自绝，倘恐十年限满，销售不完，即以余土留配药料，化无用为有用”，“烟膏专卖余利必巨，不但可以弥补借款利息，且可稍补洋土药税厘之阙”。[147]9月25日，会议政务处与度支部研究后，作出答复：“至包买、专卖，迹近争利，窒碍甚多，度支部奏牍可稽，与臣等意见相同，应请无庸再议。”[148]
此事京师内外皆有不同的看法，禁烟大臣从其职责出发，甚愿各省专卖，此且不论，即便各省亦啧有烦言，藉口稽查难周，硬性举办专卖者大有其人，山东巡抚袁树勋即是其一。1908年11月下旬，该省禁烟总局与筹款总局秉承袁树勋的旨意，共同研究新的土药专卖规章，决定省城内外共保留土荘十一家，官为控制，城内八家，每家各缴底税银1200两，城外三家，每家各缴800两白银，共计12000两白银。吸烟者必须购办执照，三个月一换新，购烟膏必须登记，并逐步递减。专卖的初步计划是试办一年。[149]并准备向各州县推广。在扩大这一专卖的实施范围时，也有的州县不准备实行专卖，而采取对土店一律关闭的政策。但袁树勋的批示反对这种激进的政策，他解释说，这次专卖与以前不同，“并不以销数多寡为各牧令考成，业经札饬筹款局通饬遵办在案。仰仍分饬所属，善体此意，分别情形斟酌办理，毋得但图省事为要”[150]，所以各地州县很快即开始举办。
这次专卖与初办专卖时并不一样，各州县设立官膏店，由原来的官土店改成，允许商人设立经营，只准卖膏，不准卖土。全省在省城济南、青岛和烟台三处设立公行，“藉公行以为总汇，而后外土、本土皆有归束，不能私行买卖”[151]。这种设立土药公行的做法，与江宁所定专卖规章相吻合，该规章即有土药公行的相关规定。[152]并且，山东所推行的官膏专卖做法，也与民政部在1908年所确定的针对各省的禁烟方法有关，在这些禁烟方法中，实行专卖官膏是一个最重要的政策。[153]
在上述所列的三个省份中，山东省的情形较为特殊，作为土药消费大省，受控于英人较少；[154]但因近靠京师，不能不受度支部的影响，专卖举措动辄为清廷所知，难有隐瞒。袁树勋对专卖极为热心，积极擘画，该省的专卖才时断时续，较之前述两省的专卖历程，风波较少，但最终为度支部所阻遏。其他省份的专卖情况，与此三省间或有所不同，但大致情形类似，此处特别就三省专卖进行描述，意在以点窥面，约略能够反映出各地固守本省利益，以对抗中央统税控制的政策，中央控制与各省疏离的特征较为明显。
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