鸦片禁政上谕发布和推行之前，中央与各省对鸦片税收加大了整顿的力度。洋药税收整顿较早，涉及英国利益，因有条约限制，不易推进。中方屡请增加洋药税的税率，但英国不愿配合，此举不但引起国人的不满，外人也深以为憾，对英人的态度颇有微词。[67]1887年实行洋药税厘并征之后，收入猛增。这一问题以往涉论较多，此不作重点探讨。土药税厘的整顿较为复杂，甲午以前，土药税的财政影响并不十分明显。甲午战争以后，随着土药产量剧增，土药税的财政意义开始凸现。由于筹措巨额战争赔款，中央与地方的财政日趋紧张，户部和各省对土药税厘的经略步伐不得不加快，各种整顿方案纷然迭见，中央与地方、鸦片产区与非鸦片产区的矛盾日渐激化。随着中央财政集权愈来愈明显，外省督抚专权的局面势必被打破。在对土药税厘激烈追逐的过程中，中央与地方纠纷不断，免不了演成中央控制与地方抵制的一幕幕闹剧。
一、土产鸦片税整顿与各省财政扩张
庚子之后，巨额赔款使清王朝的财政陷入困境。当赔款谈判正在进行时，一个通晓中国情势的日本人撰文预测了中国筹措巨款的潜力，“清国岁入所最重要者不过地租、盐税、厘金、海关税、内地关税、鸦片税六种而已”[68]，这六种税源增加的空间和幅度，或限于条约，或碍于民生，或虑于工商，各不相同。逐一权衡后，他认为较有可能的税源仅有鸦片税一项。[69]与总税务司赫德有密切关系的一个外籍官员也建议重视土药税的整顿，他提出的开源之策中，“增加土药税”位居各种筹款手段第三位，仅次于地丁和盐课的整顿，其筹款潜力甚至高于印花税的试办。[70]尽管鸦片商人因屡次加重税率而苦不堪言，但“上裕国储，下不病民”的搜括之策看来仍是对鸦片税收实行整顿。
土药税是清末历次财政扩张的要项，这一现象早已被民初的财政类著作所注意。[71]以庚子赔款的筹措为例，中央与各省的注意力不约而同，对洋土药税厘的整顿均寄予厚望。关于赔款担保的项目，军机处奏称“即曰理财，则并不在常年赋税作想，而以开发地利矿产，即此一端，似可敷用。其他增加进口税，亦可兴商；洋药税厘更当措意”[72]，军机处的计划涉及三项财源，其实并无把握，欲开发地利矿产但却缺少资金和技术，要增加进口税却被外人阻遏，洋药税厘也因英国反对极难措意；而土药税却是一个有待整顿的领域，刘坤一和张之洞等均有类似建议。[73]
各省呈报的筹款措施，根据王树槐的有关研究，[74]内地十八个省份中，对土药税厘加以措意的有15个，占总数的83%，例如声称实行“土药加成”者有直隶、江苏、湖南、广东、广西、云南和贵州等7个省份；重视土药税整顿的省份有山西、河南；加强整顿膏捐收入的省份安徽、江西、福建、浙江、湖北等5个省份；计划增加罂粟种植税的省份是甘肃。用于庚子赔款的货物税收中，土药税厘的加征及膏捐位居首位，占整个货物税总量的35%之多。不仅如此，在实际应付赔款的过程中，有的省份尽管未向清廷呈报，如四川等省，仍将部分土药税厘用来挹注赔款事项。通过海关征收的洋药税厘亦有较多的款项用于赔款。[75]随后开展的练兵兴学和其他各项新政举措均与鸦片税厘有关，由此可以想见中央与各省对洋土药税厘的追逐自然不遗余力。
鸦片税厘包括土药和洋药两部分，清廷对两者的使用十分严格，尤其对洋药税厘并征之后的税款收入，户部尤为瞩目。1888年税厘并征甫经开始，户部即“飞催各省”将划定部分解归中央，“以暂顾目前之窘”。[76]此后清廷通过各地海关从各省手中收回了大量的财权，以鸦片税厘并征为例，经由海关向清廷提供的洋药厘金税款，甲午战前每年即达600万海关两，占关税总收入的26%左右。[77]海关接管原来由张之洞所控制的广东六厂后，九龙和拱北两个海关每年向中央提供100万两左右的收入。[78]由于中英之间的条约所限，洋药税收作大幅度扩张在双方修约之前暂时还无法实现。
土药税厘的整顿较为复杂，自50年代末期以来，地方始终控制着大部分的收入。1861年初户部拟定了全国厘务章程八条，其中对鸦片厘金的造报有严格的规定：“查洋药、盐斤两项抽厘，应按限分案造报，不得与货物厘捐银两牵涉。洋药、盐斤两项厘捐为拨款大宗，倘与货物抽厘彼此牵混，易启映射取巧之弊，应令各省督抚转饬各局员各收各厘，分别造册，依限报部。”[79]各省鸦片厘金的造报大多是纸面空文，不足为凭。实际上，福建、浙江、山东等省长期以来并未分册造报，药厘与货厘长期牵混，土药厘金有时甚至成为一省的主要厘金收入，如山西省的“药料厘金”就是如此；某些省份即使单独征收，但在册报时，也多与货厘合报。究其原因，实为抵制中央的染指：“如药厘附在货厘项下时，其用途早经规定，如一旦划与土药税项下，则收入将全数解部，或听部指拨，于各省财政诸多不便，故结果即未完全遵办。”[80]罗玉东指出，各省货物厘金报告中附有洋土药厘金的省份较为普遍，附有洋药厘金的省份有福建、山东、江苏、浙江、河南5个省份；附有土药厘金的省份有山西、陕西、浙江、福建、湖北、江苏、江西、广东、甘肃9个省份，但其年限长短有别。地方给中央的册报中假账较多，户部莫可究诘，这是地方搪塞中央的一个手段，多数与事实不符。[81]甲午前后，在华的外国商务人士也认为各省造报的税厘征收数目均低于实际，四川省的瞒报情形更为严重。[82]
1908年美国《纽约时报》将中央与地方的这种财政游戏揭穿，该报评论说：
财政收入中的大部分都是由各省政府上缴的，而各省的每位官员，从总督到职位卑微的官吏，都努力对所收税款数额保密，因为这些税款中的一部分要保留下来，作为他们获得额外补贴的来源，而那些上级部门如果对任何省份有所怀疑，怀疑他们实际收到的税款要比上缴的税款更高，或者认为可以让他们再多收一些税款时，这些省里的官员们就会提出更多的要求了。这种制度通常被称为“压榨式”，它总是诱使每一位官员把自己所在地区的税收数量说成是最少的，而中央政府也不反对这种做法，只要地方政府所保留下的税款数额合理就行……这种“压榨式”的财政制度既复杂又精细，的确是政府机关之间彼此相互制衡的产物。[83]
中央与地方财政互为制衡的情形自太平天国运动以后渐趋明显，至清朝末年已经成型，日本有人对此颇有感慨：“所称为中国者，实非一完全整齐之帝国。其二十一行省之地，俨若分为二十一国，而皆各有半独立之象，又复各相联络，而后成此散漫无纪之国也。斯言也，证之于各种政事上皆得显其实矣，而以财政为尤著。”[84]财政问题中，中央和各省对土药税厘的整顿即为显例，20世纪初各省对土药税厘经略即在此种背景下展开。
1903年以后各省对土药税厘的整顿颇有特点，在地域分布上，北方省份较少，南方省份则较为普遍，鸦片产区与非鸦片产区均有所举措。以浙江、江西、安徽、湖北和广东等南方五省为例，可以深入探讨各省对鸦片税厘的整顿情形。
浙江省的整顿开始较早。1898年为了响应户部的整顿计划，该省在产土要区设局征收，由候补道李幼梅驻台州督办，刊刻示谕广为招揽。[85]此举为英人所知，《泰晤士报》出于维护洋药商人利益，发表评论对浙省的做法不以为然，反对地方官员插手土药税的榷征事务，极力推举总税务司赫德的征税建议，提出土药税应由海关来征收，对户部刻意迁就各省的利益极为不满。[86]但浙省未加理会，刻意经征，绍兴一郡用力尤甚，对当地佐杂、官员及差保的需索陋规加以申禁，到1903年以后成效渐著，督办官员高廷瓒也一再连任。[87]
江西省基本上属于非鸦片产区，为了缓解赔款和新政需款的压力，对土药过境税的整顿不敢怠慢。20世纪初该省土药税整顿基本上以户部支持的统税制度为基础，但有自己的征收特色。其中重要的一项就是杜绝蒙混，强化查验。料土一项原来并无征税办法，赣省鉴于其价值较低，与土药不同，仅规定较低的税率，按照过境统捐减半征收，料土每千两征银两，以示区别。户部新定的统捐办法出台后，该省又将料土的税率下调，每千两仅征收银二两五钱。这一更改，形势大变，土商以土药冒充料土，贿赂关卡，随意映射，致使向来册报较少的料土税越来越多，而土药统捐却愈发减少，迫使赣省不得不更改税章，“兹拟概照土药统捐章程，每料土千两收统捐银十二两，膏捐亦照章每千两收银十两，以杜弊端而顾正款”，加强了稽查征收的力度。[88]另外，根据《申报》访事员的调查，该省负责征收土药税厘的机构有两套人马，一是土药统捐局，专门征收土药过境统捐；另一个是土药膏捐局，负责对土膏统捐进行征收，两者在业务上互有往来，[89]对于鸦片产品来说，既做到了对土药本身的征税，又不放过土膏及其他附属产品的税款经征，力图杜绝税收征管中的跑冒滴漏，可谓锱铢必求。
安徽省既是一个鸦片产区，又是云贵川土药经销的省份之一。庚子以后，土药税厘的整顿举措基本上按照户部提出的办法，实行统捐经征。新定的统捐章程规定，贩运川土来皖省销售，每百斤应完纳统捐税银16两，照旧另加筹饷捐输银2两，共计18两白银；如属过境，则减半征收；本省出产土药亦改为统捐，税率为每百斤40两白银，并且规定了缉私核查的严格办法。[90]该省土药厘金总局原来分为皖南、皖北二处，在要隘设立分局，随着税政改章，征税业务和人员调配亦作出划一设置。[91]但在执行过程中，局卡人员对税章执行宽疏，尤其对于印花与运单两者缺一不可的规定随意解释，以图中饱。所以税章虽改为统捐，但弊端却愈来愈大。1905年初，该省重新示谕税章，并将缉私章程作了明确宣示，加大了缉私奖励的力度。[92]
湖北省的情形较为特别，尽管本省鸦片产量较少，但它却是云贵川等地所运鸦片的过境重地，历来是土药税厘整顿的重要地区。由于区位因素的特殊性，该省土药税厘的榷征经常与鸦片主产省份发生争执，中央势力介入的情况也相对较多，保卫本省利益就显得尤为重要。在两湖合办鸦片统捐之前，该省的整顿措施并无太大起色，但湖北督辕对此始终未敢轻易放弃。
湖广总督张之洞对土药税捐重视的原因较多，有关人士的建议相当关键。早在甲午战争结束前后，面对中国迟早要筹措巨额赔款的形势，有人直接条陈张之洞，坦言鸦片捐税的重要性，称举办烟捐是“治标”之策，每年可收入13000余万千文，“行之三年对日赔款可偿，行之五年国用足，然后开铁路、练海军、设机器、立学堂，诸政次第施行，国胡不强，兵胡不精，器械胡不利，人才胡不出？雄长五洲，力图报复，彼族自不敢正眼相觑，而今日偿款、割地之耻亦可以告无罪矣”[93]。这一建议清廷没有采纳，论者十分惋惜。[94]张之洞却因之深知土药捐税的巨大潜力。1902年前后为了筹措赔款和举办枪炮厂，张之洞极力谋划，对加税的任何机会均不放过。清廷通谕各省加土药税三成，湖北考虑再三，决定加征二成，既防偷漏，增加税款收入，也希图广为招徕，吸纳土商报税的积极性，隐抵海关染指，并暗牵四川税利。[95]宜昌土税局刘道台未领会张之洞的用意，担心税率增加会导致土商绕越，迟迟没能执行，海关税务司方面的不合作态度也是该员犹豫不决的重要原因。张之洞对此极为震怒，电示宜昌土税局称：“部文加土税三成，今湖北关局土税土厘均只加二成，较部文为轻，已经奏准，何以延不遵办？若总税司一两月不覆，便总不办耶？此系加土药税并非加洋药税，何以部文奏案俱不算，必待总税司耶？”[96]赔款压力之下，清廷对土药税利益不得不加以重视。接下来，湖北创造出“就土预征膏捐”的新办法，“膏捐就土预征，每百斤除干耗二斤，每土一两收捐钱七十文”。[97]这是两湖合办土膏统捐的前奏，后来湘鄂合办统捐时就是遵循了这项规定。
中英商约谈判期间，英方谈判代表马凯（J.L.Mackay）要求中方裁撤各地的厘金局卡、盐厘卡和土药卡。清廷任命的商约谈判协办大臣之一张之洞据理力争，无论是站在清廷的立场，还是立足湖北省的利益，张氏申言绝不能答应撤卡。张之洞致电刘坤一和商约大臣盛宣怀说，“湖北饷项向恃土药税为大宗，新案赔款尤大半取给于膏捐，通计在百万以外，与江苏情形不同，全省命脉所关，断难放松一步”，否则，“湖北赔款兵饷皆无著矣”，“湖北厘金可裁，而土药水陆卡断不能撤”[98]。商约谈判中，马凯亦决不让步，声明说：“如果不规定把所有的厘卡一律裁撤，任何加进口税一倍半的建议，我都不能转呈英国政府……我个人也曾考虑保留盐和土鸦片的厘卡，但是英国政府从来不曾同意，而且立刻受到反对加税的人们的攻击，认为这是我的建议中最大的弱点之一。”[99]为进一步解决谈判中双方的冲突，1902年7月8日，马凯在武昌与张之洞进行了面对面的交涉，是否裁撤鸦片厘卡是这次会谈的重要问题。中方雇员副总税务司裴式楷（R.E.Bredon，此为汉名）对这次会谈作了记录。张之洞认为，鸦片税卡并不妨碍中英之间一般货物的贸易和流通，言外之意，湖北的鸦片税厘利益不能因裁厘加税谈判而丧失。裴式楷的会谈记录，显示出该省征收土药税厘的一般程序和税基类型，此将会谈情形节略如下：
马凯：据我了解盐厘卡所并不抽征一般货物的厘金，鸦片的手续怎样？
张之洞：各土药卡也不抽厘。
马凯：既不抽厘还要它们做什么？
张之洞：抽土药税，但不抽厘。
马凯：鸦片是否可以通运全国，是否这里设一个卡子抽征，那里又设一个卡子查验来防止漏税？
张之洞：以宜昌为例，四川的鸦片，运到宜昌付了税就可以通行全省。
马凯：如果运入别省呢？
张之洞：如果它运入别省，再抽征一次。
马凯：那就是在运销途中征税了。
张之洞：一般的办法是运销别省的鸦片都用轮船装运，可以通行全国不再付税。如果在本省消费，须付土药税，如果运销外省则在洋关纳税。
裴式楷：（向杰弥逊）湖北省的税一般都是由省境上的第一道卡子征收的。
张之洞：商人运来的鸦片供本省消费的，他须付本省的土药税，而不付洋关税。有时他们用民船装运，税就由别省征收。一般的办法是用轮船装运，以避免各省所征的税。
杰弥逊：陆路运来的鸦片呢？
张之洞：由本省北面的税卡收税。宜昌附近另有一卡抽收陆路运来的土药税。
马凯：如果运入别省呢，是否须在这些税卡再付一道税？湖北省内还有别的税没有？
张之洞：宜昌附近的下市地方还有一个卡子。如果不能缴验在宜昌付税的单照，就须在这里再付。在老河口和应山县也一样。湘鄂边境上一共有四处税卡。每一饼鸦片都贴有印花或单照，可以在省内到处通行。
杰弥逊：除去税以外，鸦片是否还须付厘？
张之洞：鸦片须付税、厘和捐款，都在宜昌缴纳。
马凯：如果没有印花呢？
张之洞：过卡子时须付税。
马凯：究竟还有多少别的卡子？
张之洞：沙市和汉口各有一卡，此外在各地，如较大的村镇等等还有一些卡子。
马凯：我们原先不知道鸦片的征税办法，我们现在明白了。我们可以在条款内规定。[100]
湖北土药税厘与各项要需有关，长期以来的苦心经营已有成效，所以马凯的让步对湖北省来说至关重要。该省所创办的土膏捐局，也是谋求土药财政收入的机构之一，但开办一年糜费十几万金，效果并不理想。端方护理督辕后，迅即裁撤，归入善后局经理，以节靡费。两个月后，汉口土税烟膏局总办吴涓吉到任，即将该局大加整顿，税章也有较大的更动。[101]但汉口土商并不配合，整顿的成效并不明显，这也是后来两湖地区合办统捐的背景之一。
广东省是洋土药输入的主要省份之一，尤以洋药为主。征收洋药税厘的主要机构六厂和拱北等海关的税厘大部分被中央提走后，粤省财政大受影响。捉襟见肘之下，该省仍对洋药税厘的整顿抱有希望。1902年夏季广东省洋药入口的主要海关——拱北海关洋药入口商表现得异常活跃，洋药入口量比往常大为增加。税务司官员认为，其主要原因是粤省官府允许在本省承办熟膏包税制，包税商有权征收附加税，其数额较高，因此迫使洋药进口的途径改在拱北。但这种包税制时间极短，仅仅三个月就因鸦片经销商的强烈反对而不得不作罢。[102]上述关于包税制命运的解释系拱北海关税务司甘博所言。但是主持操办该项事宜的许珏却有不同的解释。1903年服膺海外的许珏在给岑春煊上书中，认为该项制度（商人包税制）系“由商人具秉承饷，每年认缴一百二十万，于粤省派赔之款已得大半。其章程系按照曾慧敏《烟台条约》续订专条第五款办理，并无违碍”[103]，但英国驻华公使受鸦片商人的饶舌后极力干预此事，给外务部施加压力，粤省的主管官员德寿不顾承包商的吁请和延请律师的建议，畏避交涉，此事无果而终。许珏惋惜筹款的时机错失，岑春煊主粤后，他建议岑氏重新审议此一计划，继续推行他所提出的这一“膏引”制度（即仿照清末食盐划分引地制度），藉此蠲免杂税，以苏天南民众之困绌。[104]这一建议由于种种原因未能实行。1904年春天，黄宣廷条陈督辕，主张将生土、熟膏两行合作经营，每两抽银四分，以八成作办事经费，二成作司事人员的花红。善后局传集土商到署会议，众商声称需要协商后答复。善后局官员疑其蔑视抗拒，要求上司加重抽税，如若反抗，扬言实行官膏专卖，封杀私烟。[105]所以官膏专卖一说沸沸扬扬，岑春煊要求善后局十日内议妥章程，准备推行官膏制度。善后局官员提出的章程事实上还是分为两种方案，在推行官办还是商办问题上举棋不定。[106]其间粤省候补知县吴孟斐条陈督辕，建议增加粤东地区的烟膏捐。[107]几种方案迭见，岑春煊亦游移其间。并且，善后局所议定的官膏专卖章程被洋药商人告发，英人称其违背烟台条约。无奈之下，该局决定“专抽白土，不抽洋药”，并为此展开白土销量的调查。[108]粤省鸦片商与英人关系密切，官府的举动时常被其牵制，该项计划亦不了了之，企图对洋药税进行整顿的计划也没有实现。不久，两广地区开始合办土膏统捐，其财政困境暂时获得解围。
除此之外，福建也着力整顿膏捐，江苏、四川、广西、上海、山东等省均对土药税厘展开整顿，或开源或节流，不遗余力。[109]即连产土较少的直隶也不甘落后，袁世凯对李鸿章在90年代制定的土药税厘征税办法大加批评，并新定四条章程，将征税重心放在外来土药的贩销者，[110]藉此筹款练兵，应付赔款。
尽管各省对土药整顿全力以赴，省与省之间亦互有联络，但随之而起的练兵新政却使中央势力介入进来，各省的整顿计划不幸被中央支持的八省统捐计划所肢解，南方省份“暗暗”推行、极富成效的合办土药统捐行动被迫打断，由此引发了各省督抚对抗中央的轩然大波。
二、八省土膏统捐与清廷财权回收
（一）合办土膏统捐之开端
清末关于鸦片的分类和称谓比较复杂，“土药”“土膏”“灯膏”等，时常出现报章杂志以及官员奏折中。本书所说的“土膏”，系土药及其所熬烟膏的合称，在清末官员的行文中，“土膏统捐”的含义就是对土药和烟膏进行一次性合并征收的税捐。[111]土膏“统捐”的由来与晚清厘金制度和税章混乱有关。长久以来，各省虽推行“以征为禁”，但基于各种原因，土药税率（土药厘金、土药税和膏捐等）之高低往往有别，且调整无常。就土药税厘中的通过税而言，各地差别极大，并且各省征税机构在征税过程中盛行折扣做法，明折和暗折并举，以广招徕。例如宜昌土税总局——全国最重要的土药征税机构，在原定税率的基础上往往打二折征课，即原来100斤鸦片只当20斤征税。[112]根据满铁经济调查会的著述，1903年前后[113]，全国各省的土药税率差别较大，兹列举几个主要省份的土药税率以作比较。
表1-2 1903年前后部分省份土药课税比较表单位：每百斤课征银两
云南情形系按“价值每千两”计算，满铁经济调查会：《支那税制之沿革》，第291—293页，此转见吴兆莘著：《中国税制史》（下），商务印书馆1937年，第102—104页。
土膏统捐是对上述混乱税率进一步整顿的产物。商货贵于流通，商情锱铢必较，这是一个基本的商业规律。税率高低不均必然引起土商的偷漏或绕越。为防止土商绕越偷漏，各省土药征税机构绞尽脑汁，形形色色的做法迭经尝试，但总有缺憾。1892年初，刘坤一借鉴山东、四川的经验，对徐州土药税厘征收进行改革，较早地提出了土药统捐的做法。[114]由于徐州土药税征收中出现严重的漏税问题，刘坤一提出“各商贩如照章报完徐捐银三十两之外，再在徐局捐银三十两，准其加贴印花，无论运往何省，经过各关卡，但验有徐局两次印花者，概不重征。如仅捐银三十两，只能照免本省之厘，经过各省仍各照该省章程征收税厘”，这一统捐方案提出后清廷允准。相对于从前的做法，刘坤一所定“合并征收”的土药统捐制度算是一大改进，将原来“遇卡抽厘”的多次征课变为一次性征收，在特定区域内，既简化了征税的程序，又方便了土商的贸易。尽管如此，徐州统捐的收入反不如前，主要原因是邻省山东的土药税率更低，总括落地税、厘金和关税三项各征银16两，无论运往何省概不重征，相邻的安徽也采取类似的做法。这种类似今天所说的“贸易壁垒”和“反倾销”的做法，使得客土、洋药纷纷越占徐土市场。不得已，刘坤一又将徐局的征税作了调整，以迎战邻省土药之倾销。[115]调整后的税收成绩仍不见好转，甚至每况愈下。[116]以至于户部讥讽其“一再改章，竟同虚设”，并道出中央的苦衷：徒受开禁之名，赋税未获征收之实。
甲午战后中央财政困绌，户部研究了总税务司赫德关于土药税的整顿意见后，提出了类似徐州方案的计划，[117]此举的最大弱点仍是每省各自为战，没有规定联合征收统捐的办法，仍避免不了“贸易战”的困局，而且烟膏征税依然没有纳入整顿范围，再加上各省警惕中央插手地方土药税政，均称窒碍难行。[118]这种自为整顿、以邻为壑的局面一直保持到1903年底。
1903年底，两湖合办土膏统捐首先冲破了土药统捐制度的困境，它是对刘坤一土药统捐制度的重大改进，统一税率所覆盖的地域更为广阔，既有土药贸易区位上的优势，又有税章之改良，所以税收入款剧增。此项制度的更改有三个背景，即张之洞将土药税厘收入用于枪炮厂经费、筹措庚子赔款压力以及湖南枪炮厂扩建经费筹划三个方面，枪炮厂的扩建经费筹措更是直接的起因。
首先，将土药税用于枪炮厂经费的问题。张之洞督鄂时，对湖北枪炮厂的经费来源极其重视，总理衙门饬令张之洞对该厂的经费自为筹划，鉴于四川机器制造局系在川省土税项下奏明支用，湖北援引四川成例，也请求该厂的经费由本省土药税项支付拨用，并获准在案。其实，张之洞将土药税厘收入用作枪炮厂经费的原因，除了四川机器局的经验启发外，另一个重要的原因是他对鄂省的土药税厘大加整顿，较有成效，税收数额较前剧增，将其挹注于兵工厂也才会有这种可能。[119]
其次是庚子赔款的筹措促使湖北土药税收制度加以改进的问题。湖北省庚子赔款奉摊数额每年120万两，在各省中虽不算最多，但其财政压力却较各省为甚，1902年春天在给荣禄和鹿传霖的信中，张之洞坦言相告：“近来各省筹款皆难，而鄂省为尤甚。因宜昌盐厘抵还四厘五洋款，除江省外，较之他省实多派还洋款一次，是以尤形艰苦”，该省为筹措赔款来源，多方研究，但“司道会议，心志每不能齐，名目多端，实际了无把握”。[120]在各种罗掘的方法中，土药贸易税是张之洞刻意整顿的主要对象。几经筹划之后，1902年4月下旬，“就土预征膏捐”作为筹措赔款的主要措施出台。这在各省实属首创，是对土药税厘征收方法所作的重大改进，与以往的土药征税制度相比变化较大，其高明之处是将土药与烟膏进行一次性合并征税，而不是像以往分开来课征。鄂省税章规定“每百斤除干耗二斤，每土一两收捐钱七十文”。该制度实施初期，对土药旧有存货，张之洞还规定了折扣的具体办法：“至各栈店现存土膏须派妥员清查，从宽照六成完纳，即按七十文收四十二文，以示体恤。”[121]但在执行时，土商“不免绕越湘省，致抽收未能十分畅旺”，估计年收入亦不过白银2—30万两间，可见此项税章调整并未一步到位。
两湖合办土膏统捐的直接起因是筹措枪炮厂扩建经费，即拟议中的湖南枪炮厂经费之筹措。筹议这一计划时，正逢张之洞赴京师襄办要事，故初步筹议时张氏并未参与其中。[122]1904年1月，署鄂督端方与湘抚赵尔巽协商拟稿，由端方主稿上奏清廷，建议以两省合办土膏统捐的税收盈余办理湖南枪炮厂。这一两省合办统捐的建议应该是清末鸦片税厘整顿中最具“智慧”的变革，突破了原来各省以邻为壑的格局，是对张之洞所定“就土预征膏捐”制度的进一步完善。
端折申具的理由大致有二：一为准备成立的湖南枪炮厂筹集饷项，这是该折的主要理由；二系两省合办土膏统捐可防止土商偷漏和绕越，希冀税项畅旺，“不开源而源足，不病民而国裕”[123]，端折称此为“一举两得”，既供给枪炮厂经费，又使两省的土药税收更有保障。对合办统捐的筹划，奏稿说：“将膏捐一项由两省委员合办，凡原运湖南行销及由湖北过境运往湖南行销土药，一律均照鄂省章程征收膏捐。此项膏捐本系取之吸食之家，已有成法可循，决不至稍滋扰累。”此外，该折对统捐收入以后的税款使用问题也有所陈请，“所有征存土膏捐税之款，分别拨足鄂湘两省按年应征应解之数，其余悉数储为新厂常年经费”。奏上之后，练兵处对此项收入极为眼红，在与政务处议覆时，对此项建议否决了一半：鄂厂继续扩充巩固，湘厂缓办，且湘省应该襄助湖北；两省土膏统捐可以合办，但此项收入必须另款存储，以备练兵处提拨。
张之洞由京师返回湖北前后，得知此种结果，立即上奏，援引成案请求以两省合办的税收盈余办理鄂厂，折中针对练兵处和户部的要求，特意解释说，“此次统捐今年甫经试办，为数尚难预定，总之不能甚多，断不敷添机添厂之用，所差尚远”，“时势危迫，旦夕千变，其关系中国日逼日紧，应办各事，继日待旦犹恐不及，故添机造械之举万难犹豫延缓，以致坐误光阴”，折上允准。[124]这其中有不少玄妙之处，最具要害的是两省合办统捐的预期收益问题，张之洞具折时为1904年9月底，奏稿中称税收为数无多，但在此前的5月初，他已知可能收入的大致数目，5月2日端方即告之：“系膏捐所收之款，除拨还两省旧有正杂各款及鄂省赔款捐外，其增收之数约一百万，作为南北两省公之款合办枪厂”，张之洞又询问另一知情者朱滋泽，也有相同的说法。[125]张氏奏稿中的说法系为掩饰，以求此款留在湘鄂。张折入奏之前，端方曾有奏片上达清廷，极力强调湖北枪炮、钢药厂的经费困难，以及生产潜力与经费不足的矛盾，[126]实际上这是为捍卫土膏统捐利益所作的渲染，而张之洞的力争则是起到了关键的作用。
两湖合办土膏统捐的时间始于1904年1月，其实际效益远远大于预期的效益。就1905年6月宜昌土膏局总办孙廷林对税款收入所作的统计，自1904年1月至1905年1月，湘省各局的收入，扣除局用开支，再扣除湘省岁额24万两，“实在溢收银一百三十二万四千八百九十七两有奇”[127]。这一数字已经超出端方等人原来预计的三分之一。两湖统捐的分配协议规定，合办土膏统捐的收入两省平分，鄂省应得款项66万余两，这一数字相当于合办之前的3倍甚至更多。湖北省的赔款和兵工厂经费大部分藉此挹注，合办统捐期间，鄂省督辕屡屡向湘省催款[128]，要因就是兵工厂用款甚急，且该厂规模扩张，需款孔亟，这笔税厘更属救犊之款。
联省合办土膏统捐的第二个显例便是湘鄂赣皖四省合办土膏统捐。这一计划的筹划和运作与张之洞有直接的关系。[129]由两湖合办到四省合办的运作，同样是在中央未加干预之下自然发展的结果。江西和安徽两省同意将本省的鸦片税收体系并入四省联办，以谋求更多的收入。张之洞之所以主张将安徽和江西纳入合办的体系中，最主要的原因是这两个省份也是西南土药行销的主要地区，皖赣两省土商的运销路径多与两湖地区有关，若弃置不顾，还会有较多的偷漏，危及两湖的土药税课收入。
张之洞与赣、皖两省抚辕往返筹商，确定了四方合作举办的有关事宜。四省合办的开端时间为1904年7月。具体做法分为两个部分，一是“鄂、湘土膏统捐，由宜昌经过者，归鄂并征；由湖北边境赴湘、不经宜昌者，归湘并征”；二是“赣、皖统捐，由鄂过境者，归鄂并征；不由鄂过境者，归赣、皖自征”。[130]为达到有章可循而划一征收，四方协商制定了“四省合办土税膏捐现行章程”，共计五条。[131]按以上章程规定，张之洞的门生胡钧统计说，每土百斤征收统税膏捐114两。[132]
四省合办统捐以后的税收成绩，特别是新加入的江西和安徽两省的情况，由于此类史料较为零散，难以确切地作出估计，但应加以肯定的是皖省收入不会比原来降低，该省土膏税捐收入的下降主要在1906年中央推广合办制度之后。四省统捐的开办使安徽能够解缴各类中央和地方的需求款项，并未见受该项制度的牵制。[133]估计江西省的收入也不会比原来降低。
中央势力介入之前，联省合办较有成效的第三个显例是两广合办土膏统捐。两广地区消费的鸦片多为洋药，税收整顿受英人干预极大，极难有所措置。土药税收的整顿在初期也颇有曲折，任何一省的单独整顿均不见明显成效，广东岁收土药厘金仅仅7万两上下，广西招商承包，每年亦仅6万两白银。岑春煊督粤，对土药税收大加整顿，沿用张之洞在两湖地区的新经验，筹划两广合办经征事宜。岑督首先命广西候补道丁乃扬在梧州设立两广土膏统税总局，并制定有关两广合办的章程，从媒体报道的情况来看，该项章程内容较略：“销售本省土药，于入境第一厘卡除去箱篓，每百斤再除皮五斤，按净土征土税库平银三十两，膏捐库平银七十两，逐饼粘贴印花，发给执照，注明土斤税捐及印花数目各若干，以便经过各局卡查验放行，不再重征。”[134]由于柯逢时抚桂省时首先举办土膏统捐，较有基础，故该省加入两广统捐体系的时间较早，比广东提前近一年，于1904年1月开办，而广东则从1904年12月才开始办起。[135]粤桂合办之后，税款的分配规则确定为“东六西四”[136]，这与两湖合办实行的“溢款均分”制度是有区别的。(www.xing528.com)
改章以后两省的收入大幅度增加。按照柯逢时后来的统计，两广合办土膏统捐效益大增，“自查光绪三十年十一月初一两广合办之日起，扣至三十二年十月底，划办两年期满止，东省共征收统税银一百五十四万一千四百余两；又西省自二十九年十二月开办起，至三十二年十月底止，共征收税银一百六十六万九百余两”[137]。度支部后来清理各省财政时，粤省呈报的财政说明书中，关于土膏统捐税收的数字虽不完整，但大致反映了两省合办的成绩：
综计两广自收土税两年，自光绪三十年十一月至光绪三十一年十月，收银一百九十一万五千余两；光绪三十一年十一月至光绪三十二年十月，收银八十万二千余两；又两广土税展限划办三年，光绪三十二年十月底限满起扣至宣统元年十月底期满，第一年收银六十八万三千七百三十三两九钱三分八厘四毫五丝，第二年收银七十五万五千五百一十七两四钱七分六厘，第三年收银七十六万五千九百零二两零零四厘。[138]
谓其不完整，有媒介报道为证。《申报》在1906年3月底报道说“两广土膏统捐局将岁收数目具报督宪察核，计自光绪三十年十一月合办起至三十一年十月底止，东西两省共收库平银一百九十二万一千四百九十两零。内东省征收税捐，又应收由宜昌局征收税捐拨还五成，共银一百一十四万九千二百一十余两；西省征收税捐，又收一六过境税捐，共银七十七万二千二百七十余两”[139]，该消息访自广州，且有关统计数据刚刚作出，不似有误。
该项统捐税款对两省的练兵、赔款和新政极有裨益。广西对此项收入甚为看重，对合办以后的成效也较满意，“土药税包商，岁仅三万六千两，光绪二十九年设土膏总局，次年两广合办，以收数九十六万两为定额”[140]；就其用途来说，桂抚李经羲认为它可以挹注于本省的善后和赔款、新政等事业。[141]粤省的各项要需也于此项收入有极密切的关系，“广东财政异常困难，每年不敷三百余万，练兵经费、凑还洋款、军饷、学费（取）资于原有土膏厘税者居多”[142]。1906年1月份，粤省在筹措解付中央练兵经费时，瞅准了土膏统税，请求用这项收入来上缴中央：“粤省财力窘急，常年度支不敷三百余万，加以广西用兵两年，待给东省为数不少，协拨之款日有加增，一切新政非财政莫举，窘迫情形远不如秦晋小省。当与司道反复筹商，惟有土膏统捐一项东省收入尚见起色，即在于奏准留用之土膏统捐项下勉分出银二十五万两，连前认之十五万两共四十万两，作为广东省认解练兵经费，于年内解清。”[143]两广合办之后，其税款收入在本省的财政地位，与两湖及随后的四省合办相比，按理说应该稍有差别，缘其尚有洋药税厘，而且洋药税厘收入的规模确实比较大。但在实际上，自1887年实行洋药税厘并征之后，洋药税厘归中央支配者较多，土药税厘收入就显得弥足重要，与上述几省相比，的确是不分伯仲。随后出现的铁良南下，并由此引发出八省土膏统捐问题，同样将两广和两湖赣皖等省份置于跟中央对立的地位。
（二）铁良南巡
铁良南巡是清末财政史甚至是新政史上一个重要的事件，考察中央集权时也是不可绕过的问题，过往论者亦有探论，[144]惜其未能将该事件与八省土膏统捐问题的因缘作一置评，如此，铁良南下的历史内涵便不完整。
历史是因缘凑泊、环环相扣的变化历程，铁良所作所为亦事出有因。庚子之年国内变局，列强构衅，中国蒙受耻辱和巨额赔款，1903年日俄交战，国土遭受外人蹂躏，国防空虚等，均是清廷国策转换的重要契机，新政方针之确立，练兵筹饷之经略无不与此有关。即就练兵而言，清廷频频颁布懿旨、密令及上谕，中心问题就是筹饷练兵。户部迭次进行开源与节流的讨论，财政处、练兵处这些新机构的设立，也无不与此类事项密切关联。就连慈禧太后的寿辰问题也与练兵问题扯到一起，寿辰之前，所颁懿旨言之凿凿：命本年（1904年）寿辰停止筵宴及进献，值日俄两国战事未泯，诸臣当注目于筹饷练兵、兴学育才之事。[145]加意练兵实为当下清廷最重要的事项，盛宣怀在京师的眼线报告说：“慈圣对练兵一事非常着急，因筹款事几至寝食俱废。所以停止祝寿，所以廷谕京外各官竭力裁并，严剔州县中饱。于是又派铁（良）君赴各省查库。于是又饬各省无论报效巨细各款，均归户部另存，归练兵经费。”[146]清末财政扩张，前以筹措庚子赔款为一大转折，现则以筹备练兵经费为一高潮，谕令各省整顿田房税契，仿行直隶办法抽收烟酒税，整理内务府经费，提取各省陋规，整理川省土药税，等等，均属筹饷要策。袁世凯左右下的练兵处也以极大的精力介入各省的财政事宜，它与户部及新设立的财政处时常联袂审理有关税厘拨解一类的事项，甚至连十万两也要考虑。[147]各省面对中央的练兵派款惶惶不安，滞留京师的张之洞发给端方的密电说“练兵处派各省饷款九百六十万，骇人听闻，众论皆不以为然”，端方也惊诧不已，怨言连连：“近日练兵处饬各省筹巨款，并提各省优缺优差及烟酒等税，今承密示，尤切悚骇。方今天下商民疲困，人心涣散，偿款万难久支，岂可再滋扰累？”[148]外人注意到，两江、湖广和闽浙三总督联袂合奏，抱怨中央练兵经费的筹集方案。[149]民间言论也对此种搜刮和集权倾向颇有微词，《中外日报》《时报》《顺天时报》《大公报》等媒体的批评言论迭见报端，并经常被刚刚创刊的《东方杂志》所转载，形成一定的民意趋向。即使如此，练兵国策已定，碍难更改。铁良南巡即是搜求练兵经费、扩张中央财政的一步险棋。
铁良，字宝臣，满洲镶白旗人。根据美国驻南京副领事W.T.Gracey的观察，铁良是一位能干、头脑清楚、聪明敏锐、性格果断的强势官员。[150]在中央大练新军的国策确定以后，铁良的仕途扶摇直上，圣眷优隆，1903年5月27日户部改组，擢那桐为尚书，铁良升任侍郎；五个月后练兵处设立，奕劻为总理，袁世凯擢为会办，而铁良则居于襄同办理的地位，[151]其职责主要是参与拟订练兵方案，并筹措经费以供中央练兵之用。铁良南下的使命为何？据1904年7月17日谕旨云：
前据张之洞等奏江南制造局移建新厂一折。制造局厂关系紧要，究竟应否移建，地方是否合宜，枪炮诸制若何尽利？著派铁良前往各该处详细考求，通盘筹画，据实复奏。并顺道将各该省进出款项，及各司库局所利弊，逐一查明，并行具奏……该侍郎务须破除情面，实力办理，以副委任。[152]
看来铁良负有两项使命，但主次有别，按谕旨的字面意思，主要使命是考察移建新厂问题，而考察各省“财政利弊”则属于“顺道”，充其量算是次要使命。陛辞请训时，考察新厂与清查财政孰轻孰重，慈禧必有交代，铁良对内意心领神会，然后开始南巡。1904年8月20日离京，取道天津，乘轮南下，于28日到达上海，一直待到9月15日之前；9月15日至10月5日赴苏州清查财政，然后返回上海巡阅炮台和部队；10月21日至11月29日逗留南京，之后赴安徽芜湖等地；12月28日至武昌，31日赴湖南考查新厂设址；1905年1月中旬由湖南返回武昌，观看兵操和学堂等；新年之后返京复命。[153]
南方省份对铁良此行极为紧张。以张之洞为例，在铁良离京六天之后，便急电户部新任尚书赵尔巽，探听铁良南来筹款的数量和指标；[154]8月30日，急电端方，请其探听铁良对湖北的意图[155]。而且湖北方面还注意到清廷密遣良弼微服前来，以配合铁良的行动，志在必得巨款。张氏不敢怠慢，立即作出举动，“遂照练兵处原奏解足五十万；又遵旨就冗员糜费尽力节裁，认解三万两；又率司道厅府州县报效五万两，听候部拨”[156]。媒介即评论说，张之洞预备好现成的捐献报销，以避开中央政府的纠缠，也同时躲开铁良咄咄逼人的攫取态势。[157]
湖北力图避开中央搜刮的计划不幸落空了，极难预料的一件事使得张之洞、岑春煊、李经羲等地方督抚措手不及。铁良瞄上了数省联办土膏统捐的地方利益领地。此举的直接起因，据铁良于12月14日的奏折称，系其“博访周咨”“细心探讨”的结果。如何访求，访求谁人的确是一个秘密。奏折中铁良称其咨询的官员仅仅是孙廷林，“总局办理补用道孙廷林颇著能声，素为湖广总督臣张之洞、巡抚现署两江督臣端方所倚任。因电调来宁，面加询问”。孙廷林到达南京后，给铁良带来了什么信息？铁良的叙述是：
据称，云南、贵州、四川土药行销各省为一大宗，而宜昌实为商运扼要之地。前由两湖合力于宜昌设立捐局，抽收土膏统捐，继又并江西、安徽两省，合办创设以来，比较各省分办之时溢收甚巨等语。[158]
上述言论并非秘不示人，关键问题有两个，首先是铁良除了关注湘鄂皖赣四省统捐的巨大成效以外，却将联办统捐的范围扩大到两广和苏闽四省，这一主意是谁首先给他建议的？孙廷林“颇著能声”，素为张、端所倚任这一信息由谁人告之于铁良？孙氏本人不大可能这样毛遂自荐。且看奏折中的用语：“窃思四省合办既有成效可观，至两广苏闽亦系云贵川土行销所及之地，若任由各省分办，恐沿途偷漏，散漫无稽，倘能合八省为一，收数必当有效。当与该员商度八省合办之法，就原定章程酌加……”的确，由奏折表面意思而言，铁良与孙廷林在南京协商过八省统捐的举办方案，应属无疑。当时就有媒介报道说，八省土膏的建议就是出自孙廷林，张之洞被激怒，藉此要将其参劾，且看《申报》对此事的报道原文：
八省土膏统捐之议创自孙廷林，因之见恶于张督。闻官场人云，孙前办川盐督销局，收支数目较前办委员成本既富而收数反少，业经张督饬查。孙弥缝不得，惧不禀复，后有人为之借箸始潦草塞责。然张督益怒其欺，闻拟专折奏参云。[159]
并且，还有一则材料也证明是孙廷林出卖了四省合办统捐的利益，亦属言之凿凿，这就是胡钧所著《张文襄公（之洞）年谱》的说法：“湖北道员孙廷林建议于钦差大臣铁良……”[160]这些材料具有足够的证明力量，但却不能够说明铁良首先从何人那里探听到四省统捐的秘密。这就引发出第二个问题：谁走在了孙廷林前面？有关史实证明，铁良不会在滞留武汉期间得知这一秘密。赴湖北前，铁良接到清廷不必清查他省款项的谕旨[161]，故其未对湖北的财政进行盘查。深入一步考证，铁良的奏稿是在12月14日上达清廷的，此时他赴湖北的计划尚未成行。问题出在他在江苏、上海、南京等地期间。
好在铁良此行，有关报刊极为关注，许多与铁良有关的消息见诸报端。仔细排检有关媒介的报道后可以发现，确有一人向铁良提供了关键的消息，此人就是瑞澂。此事过去将近一年时，《申报》才有如下报道：“八省膏捐之说，创于调任九江道瑞澂，而成之于铁良……”[162]该项报道的时间较为特别，距离铁良南下事件已经久远，真相极有可能浮出水面。铁良南巡发现四省膏捐的秘密，表面看似属意外，实则必然。其一，张之洞早先用土膏税捐作湖北枪炮厂经费，端方奏将两省合办土膏统捐的盈余税款作新厂经费等，都是经练兵处与户部等审核的问题，铁良作为户部侍郎和练兵处大臣岂能不知？此次南下考察的重要使命即为军事工业而来，湖北枪炮厂、上海制造总局的情况他当然要询及经费问题，因之，四省合办土膏统捐的效益问题迟早要暴露；其二，瑞澂任职九江道之后，正好供职于上海，此正处于铁良考察和搜刮的范围之内，江南制造总局经费事宜、上海地区的财政，甚至周边省份的财政（包括土膏统捐的成效等）问题，瑞澂并非一无所知，[163]片言只语之间，铁良即可会意神领，电令孙廷林前来询问即是顺理成章的事情；其三，孙廷林的责任在于应铁良之令前来南京汇报情况，将两省、四省合办的具体问题（包括合办的巨大成效）和盘托出，进而引起铁良的兴趣，然后两人协商讨论如何举办八省膏捐的问题。由于《申报》的报道极为简单，遗留的关键史料未能寓目，欲理清此事之头绪，诚为难事。如上探论，仅为篆测，可靠详确的论证仍留待后来。
如此，孙廷林的“罪责”即可获得部分开脱，1905年6月份以后他也才有可能出任宜昌总局总办一职。[164]此类事项关系到本省的巨大利益，有关各省当然极为关注，各督抚的眼线拼力搜寻，事情的真相终于大白。
对铁良上奏内容的理解，当然要结合他此行之目的来看。铁良南下旨在筹款练兵，这一点人所共知。何汉威一文的结论是铁良奉使南下“厥为短期性的财政扩张”，“整体来说，刚毅和铁良南巡对有关省份财务的影响，相当有限”。[165]该论点是基于作者考察的特定范围而言，扩大这一范围，将南巡与八省土膏统捐一事相联系，结论便截然不同，恰恰相反，铁良南巡行动的结果对南方八省，尤其是两湖地区、安徽、江西等省份的财政影响是长期性的。按：铁良关于八省统捐的奏章尽管贯以“试办一年”的弹性限制，实际上，不仅是“试办”，次年即果断地推广至各省，时间也突破一年的限制，从1905年直至1911年，长达6年多；财政搜刮的效益之大是铁良本人、户部、财政处以及练兵处当初始料未及的，以至于后来的度支部在禁烟形势高涨的情况下，仍坚决捍卫土药统税的巨大利益。当然，这一切结果的出现首先应该从推求铁良上奏内容中来了解。
该奏折的核心内容在于铁良对税收盈余分配方法的建议，也就是有关省份与中央部门分别占有的税收利益。铁折建议说：
此项收款均照（光绪）二十九年收数作为各省定额，由宜局合收分解，溢收之数零（另）款存储，听候拨用。如此，则商民可免沿途苛累，于各省进项亦复无损丝毫，而国家有此进款似于大局不无裨益……此项土膏统捐创始于鄂，本为鄂省摊派赔款之用，间有盈余，亦俱拨作兵工厂常年经费，出入皆有定数。所有湖北本省拟收之数应请概予免提，以重武备而示区别。俟办有端倪，再将豫陕徐淮等处土膏分别厘定次序，次第举行。[166]
此中关节较多，且均可引致争议。例如，分配给有关省份的税款数额是一个确定不变的恒值，它以光绪二十九年的收入为基数。就这一年来说，有关省份或者甫经创办（例如湘鄂赣皖四省，广西刚创办一个月不到），或者概未创办（例如苏闽粤等省），此项统捐是对土药和土膏事先征收的税厘，且在合办前提下才可产生显效。原来各省穷尽心力迭加整顿，但收效不大，有的甫经见效，巨大的潜力尚待发掘，以初办时期的收入水平作为拨款基数，自然会导致中央与地方的冲突；至于声称“于各省进项亦复无损丝毫”，纯属臆测或别有用心，联系到中央不断集权的趋势，欲藉八省土膏统捐搜括地方财源的用心便不难理解。再如，“国家得此进款似于大局不无裨益”，这项进款的规模和数量，柯逢时有所预计，即丰年银200万两，歉岁则可能不及此数。[167]事实上这一预计大大低估了合办统捐的成效，实际收入超过其预计的数倍。这一点各有关省份理应知之甚详，根据以往合办统捐的经验，也可预计出收入的广阔前景，将如此巨额的地方税厘收归中央作练兵经费，在袁世凯控制练兵处以及其他关键部门的前提下，此项大宗进款必然对袁氏邀权、内外争雄有极大作用。[168]这也极难为南方督抚所认可，张之洞、岑春煊等尤不谓然。[169]深入一步，各省财政均遭此大难，抵制中央关于八省统捐决断的局面也就自然会出现，铁良南巡所造成的轩然大波终于使得这项政策未能照原来预计的方案全盘实施，各省的筹划和抵制呈现多种形式，利益之争的结果自然各有差别。
（三）明争与暗对
铁折入奏，京师的反响如何？就在铁良返京之前，他于年前12月14日入奏的八省土膏统捐一折两日后即有结果，朱批：财政处、户部知道。两部门阅看此折后，在研究讨论议覆奏折时，由于该折涉及练兵经费的问题，练兵处大臣亦得知并介入此事，[170]从而发现了这一筹款方案的巨大潜力，极力主张尽速办理。春节前后军机处便速发廷寄一道，对铁良此项建议褒奖有加：“土药税捐统归一处抽收，既为商民省累，又于进款加增，著财政处、户部即行切实举办，其统捐收数除按各省定额仍照旧拨给应用外，其余溢收之数均著另储候解，专作练兵经费的款，不得挪移。至此项统捐应如何遴派妥员统筹办法，期于推行尽利之处，并著财政处、户部会商各该省督抚，从速详定章程奏明办理。”[171]这一廷寄藉着八省统捐筹措巨额军费的迫切愿望于此可见，当然，尽快控制此项税款的意图亦暗含其中。内意要求速办此事，而财政处与户部的运作却长达数月，与各省的沟通和协商颇费时日，极不顺利。两部门均称“当经通行各该省督抚遵照，并令迅速咨复。迄今数月，复到者尚属寥寥”，各省对此冷淡处理，不得不使两部门压力增大，大宗税款稍纵即逝，“查川汉等处土药□运均在七、八月间，故税捐以秋季为最旺，若非速定章程，及时开办，则本年收项大宗既去，尾数无多”。[172]在这种情况下，财政处与户部毅然拟稿入奏，强行决定年内举办。
此间，有关省份正在谋求对策。八省统捐直接或间接涉及的省份主要有两类，一是土药消费数额巨大、税收利益较大的省份，如湖北、广东、广西和安徽等省，二是鸦片主产区省份，主要是西南地区的四川、云南、贵州等省，当然，在谋划抵制的过程中，其他省份亦有所举措。
湖北省的反击和抵制尤具代表。铁折提出在较大范围内举办土膏统捐的问题，早在去年（1904年）9月份，就被该省所否决。首先，对中央控制各省财权的企图，张之洞坚决抵制。清廷谕令铁良南下后不久，张氏在祝贺赵尔巽升任户部尚书的电文中表示，在各省筹款问题上，督抚应有自主权，反对有人驾控，“尊意既令鄙人筹款，则请责成鄙人独办，必能仰副宸廑，若有人掣肘则难矣”[173]。其次，对户部尝试举办全国土膏统捐的意图，张氏也暗相排拒。铁良南巡期间，赵尔巽曾与张之洞商度全国举办土膏统捐的问题，遭到后者力阻，张氏极力强调举办的难度，其回电说：“尊意通国办土膏一节，尚望熟思详酌。缉私万难，扰民太甚。前两年，朱道创此议，鄙人集众官筹议两个月，实无办法。商、民愤怨愁叹，乃改为就土征膏，即现在办法也。请细询鄂省官即知。总恳荩筹，层层想到方可举行。”[174]但是，赵尔巽毕竟是刚从湖南巡抚任上擢为户部尚书，尽管他对两湖统捐问题了如指掌，但对四省合办统捐的详情却不知悉，当他询问此事时，张之洞的答复亦很简略。[175]
军机处关于土膏统捐的廷寄下达之后，财政处、户部即行准备与各省协商，并拟定了调查的主要省份，于1904年12月30日用兵部火票迅即传达到有关省份。两部门所列的调查对象主要有：两江、湖广、闽浙、两广四位总督，江苏、江西、安徽、湖南、广东、广西六位巡抚。调查的核心内容并非是否举办八省统捐，而是遴派督办大臣与举办细节的筹划等问题。[176]至此，湖北等有关省份才知道铁良之奏与清廷命意，内意且要鄂省参与筹办。
湖北省拟定了八省统捐举办对本省财政有可能产生影响的有关问题，张之洞要求下属必须调查如下事项：
1．土膏抽收统捐一项，两广如何抽收？
2．究竟改办八省统捐以后，总共实有溢收若干？
3．确核经过鄂境土药数目，行销外省道路；销两广者共有若干？销苏闽者共有若干？
4．假如绕越陕、豫、贵州等处，有何防范堵截之法？
5．于鄂省厘、款、捐及两次奉旨允准捐款溢收留充兵工厂添拨制械用费之款有何妨碍？
6．以后各州县及各局卡查缉私土应秉承何处文札？于吏治民生有无窒碍？应如何统筹办法期于妥善之处？[177]
张之洞对本省的调查是基于做到心中有数，以便确切地评估湖北省在八省统捐推行后所遭受的影响，并非立即响应中央的部署，他要观看其他省份的举动。第二年春天，湖北方面即开始就土膏统捐一事与江宁、苏州、广州等有关督抚进行联络，表面上是遵内意筹办，襄助财政处和户部，但函电交驰之内，却是声应气求，共谋对策。
湖北方面对八省土膏统捐一事的气愤甚至痛恨可想而知。张之洞在与有关督抚的函电往返中，对最初的献策者揶揄嘲讽说“八省统办膏捐，当时献策者其意只图见好干进，不顾各省利害，并不顾自己能否践言做到。此人向来行径，江、皖必知其详”，“上年鄂与皖、赣商办四省统捐，本系试办，一年后再定。乃献策者忽然发此大难，竟欲办八省统捐。其人素行，皖所深知”。[178]湖北省的担心全在财政一项，四省合办时，岁收巨额税款，赔款与兵工厂经费均有着落，其他省份亦不吃亏；现在推行膏税新章，中央意在筹措巨款，外销必然锐减，内销定会收紧，张之洞的担心自有其理：“鄂省去年试办四省统捐，岁收甚巨。今于赣于湘，凡溢收者统归于内，鄂约岁失的款六七十万两”，“至皖土则全行绕越，鄂既无所增收，皖转失所固有”，“内意此举责成鄂省筹办，不惟头绪纷繁，毫无把握，且预征极重捐款于数千里上游之地、商货未销之时，苟可规避，绕越必多。不惟统捐必不能如愿网罗，坐享巨利，恐湖北本省旧有宜昌关税必然锐减，向来解款，取之何处？”[179]
解款、赔款、练兵和兵工厂等费用确为湖北省财政支出之要项，中央通过八省土膏统捐名义对各省的财权骤行收紧，湖北每年流失七十万两白银[180]，竭蹶立现，如何从中央手中争取部分外销，以求补苴是湖北上下探讨的问题，但是争款无名也确实使张之洞甚感忧虑，他传令下属将出入款目预算列表，能减则减；对各州县的平余银两进行调查，将腾出的款项用于本省练兵（中央给湖北省的任务是练足两镇之兵）。然而，清查过后，所得款项极少，不得不仍在八省膏捐问题上想办法。[181]报界人士对中央此举颇有非议，在连篇累牍报道湖北省筹款动态的时候，对张之洞的做法也表示同情，颇中肯綮的评论迭见报端。在上述报道篇末，记者作了一个评论，其倾向性已很明显，“记者按：创办膏捐者张香帅也。原意专备湖北重需的款，今政府改为八省统捐，第集政权、□权于中央，而绝不瞻顾各省之需用，此中国政府之大病也。然香帅之设法酌提，其为公为私非记者所能拟议矣”。不仅如此，该报尚发表“论说”，指责八省统捐与练兵新政的矛盾是顾此失彼，剜肉补疮：“是统捐之设为练兵而设也，然则当局者必望收数愈多则练兵之费愈充。岂知练兵之费愈充而国民愈弱乎？收数愈多则吸烟者愈众，吸烟者愈众则人种愈弱，人种愈弱则兵气愈不振，岂非膏捐与练兵适相反对之时欤？”[182]八省土膏统捐之举措，报界与督抚的反对尽管立论有别，但它与各省的抵制行动适成同盟。
看来，直接向中央争款谈何容易！师出无名，苦无藉口此其一，铁良之奏已将鄂省拨解之款另案处理，尤加惠顾，张之洞自无话说；申明八省举办，效果未必俱佳，枢府自无人信其判断。权衡之下，张之洞只有一策，即由湖北方面保举督办土膏统捐大臣由中央任命，并在实质上听命于自己，以求捍卫地方利益，并可时时窥测内意，此举做到，自然可以将前述中央财政集权倾向暗暗化消，用心可谓良苦。关于督办土膏统捐大臣的人选，有一人较为适宜，他就是即将赴任黔抚的柯逢时。
柯逢时，字逊庵，湖北武昌人，1883年进士。科考时张之洞为其受知师，自然是张氏门生，后来延入张幕，职责为文案、对折，既然属于门生，柯当终生执弟子礼。降及晚清，无论文苑或官界多盛行“拜门”结纳之风，张与柯的师生之谊一般人确不可比。[183]柯逢时官拜户部侍郎以及外放至江西为巡抚，挤入地方疆臣大吏行列，应与张之洞的影响有关。这是张之洞选择柯逢时的一个重要前提；但更关键的理由是1903年4月柯逢时抚赣时，首创百货统捐，规定“凡已经捐纳货物，粘贴印花，经过下卡，只许查验，不许补抽”，商民称便，收效极佳，清廷令各省推广，剔除中饱，以期裕课恤商，故言办百货统捐者实以江西省为权舆。[184]值此练兵筹款之时，八省统捐如何出色创办实为篆缘登进的台阶，百货统捐与土膏统捐原本并无二致，保举柯逢时理由充足。孙廷林虽然对土膏统捐尚称熟稔，但当时去之尚不解恨，遑论保举。在张之洞看来，督办膏捐一职只有柯逢时足以担当。从中央一侧来看，财政处和户部酝酿期间，并未见合适的人选，铁良推荐的孙廷林资历尚浅，难以统摄大局。上下交通之后，柯氏入选自在张之洞意料之中，媒介的报道亦可为证：
本任贵州巡抚柯中丞逢时日前奉电旨，派为督办八省土膏统捐大臣。因财政处、户部覆奏八省统捐时，适鄂督张香帅有专折陈奏，谓八省膏捐事务繁要，仅派道员孙廷林总办其事恐不足胜任，必得钦派大员驻扎八省适中地方。因保举柯中丞办事认真，且统捐办法原为该抚所创，应请简派为督办大臣，暂令缓赴黔任等语，朝廷遂有是命。[185]
柯逢时虽觉该职为肥缺，但却是上下矛盾的枢纽，处理棘手，且易丛怨，后闻言此职位充其量是政府中的无聊官职，也就打算具疏辞去该职。[186]但是廷寄不允，饬其力任其难，以图报效。[187]廷寄未到之前，柯逢时已经于1905年4月6日来到武昌，张之洞得悉，立即派人迎接，并约其夜间在官署密谈。[188]在张之洞的操持和影响下，柯逢时确定了八省统捐的机构及办公处所，并就有关省份的土膏征收等问题展开调查，并为确定税率、各省拨款定额等问题进行准备。[189]
柯逢时的准备工作并不顺利，中央的意图与各省的压力均需兼顾，地方省份抵制中央财政攫取的趋向已经比较明显，柯氏间处其中，处境之难概可想见。正在其着手准备八省统捐问题的前后，广东的岑春煊与广西的李经羲又向其发难，迫使他对统捐问题的处理不得不非常慎重。
两广改办土膏统捐的时间并非一致，广东省改章较晚，仅仅一个月之后，京师要求有关省分讨论八省统捐的咨文就送到广州。岑春煊对本省的膏捐成效虽然不可预计，但桂省的巨大成效他是知悉的，因而极力反对铁良的建议，尤其对铁折中以光绪二十九年（1903年）为各省拨款定额，确定需要照顾的省份中也并无两广，因而极为愤慨，表示“铁侍郎所拟按照光绪二十九年收数作为各省定额，由宜昌局合收分解之议实难遽允”[190]。柯逢时督办八省土膏统捐大臣的任命传到广州，岑春煊对八省统捐本身及对柯氏的任命均不赞成。柯逢时遵照户部的计划，一直想把两广地区的土膏统捐也纳入总局的范围内，有报道说，“两广土膏捐前经督抚议商划出自办后，为八省统捐柯中丞所持，故迄未定议”[191]，柯氏的态度和计划自然引起粤桂方面的抵制。
岑春煊决定参劾柯逢时。恰有广西水军右军统领杨耀缺额扣饷被岑查办，岑氏即以用人失察之罪名对柯加以参劾，要求交部议处，[192]朱批：柯逢时著交部议处。岑春煊这一参劾立即显效，迫使柯氏又萌退志，每见僚属总称卸甲归田，意志极为消沉。[193]更大的麻烦是在五个月后，有关各省的督抚极欲联合起来扳倒他，他们认为，八省膏捐关系各省利权巨大，而柯逢时近日办理此事又多暗揽利权，致使各省财权渐失，所以决定胪陈柯氏的一切罪状入告。[194]估计此事并未成真，但亦概见柯氏所受压力之大。并且，柯逢时抚赣期间，声名狼藉，宦途中植下无数荆棘，时人对其也讽嘲有加，去赣后，人赠一联：伐柯伐柯，上联是：“逢君之恶罪不容于死”，下联是：“时日曷丧予及女偕亡”，联首轻轻箝入“逢、时”二字，天衣无缝，巧不可偶。[195]抚桂期间柯逢时也不洽舆情，官场无以自立。[196]柯逢时人脉处境之险恶，自己未必不知，一旦被参劾，后果堪忧。
桂省巡抚李经羲对八省膏捐的举办当然也不同意，该省土膏统捐经过整顿，加之两省合办，成效大显，自不愿舍其大利，本省境内迭经遭乱，需款孔亟，此项收入正好补苴。所以李经羲义无反顾拟折上奏，要求自办膏捐，言辞恳切，“况广西土捐尽收尽解，去年因帑项奇绌，甫经设法，商情渐定，犹可望收数较增，以济本省无定之支用，倘此时遽改合办，局势散漫，窒碍多端，捐章无可再增，查缉难期周密，即幸而比较现收之数无损，先尽本省照拨，亦属徒劳无补；设收不及数，则虽先尽本省，广西已受暗亏，从何弥补？至于捐由合办款项转拨挹注，既难应时挪移，亦多棘手，种种失宜更不待言矣”[197]。而清廷却将此事交给柯逢时办理。李经羲仍不得不求诸于柯氏顾念桂省，要其网开一面，否则直为“绝桂”无疑。[198]由于柯氏刚从桂抚任上卸下，应该了解广西窘困之情，但他却称，“划出自办诸多妨碍”，建议由总局所收广西捐款仍归广西拨用。[199]后来，岑春煊具奏折请两广合办，折上，旨准自合办之日起，划归自办两年，规定由两广收捐并销往该两省的云贵川土药捐税可以留归本省。
江西省系四省合办土膏统捐的省份之一，对八省合办统捐一事也极为重视，多方探测中央的命意，且致电苏省对此看法，试图争取增加拨款数额。苏省属于洋药销售的主要地区，对土膏统捐的关注自然较他省不同，但仍希望每年能够拨还20万两白银。[200]福建省闻知八省合办之事，也加大了整顿的力度，“财政局各司道定自本年正月起将各项捐款归并为一，由局遴委专员收解，以一事权”[201]，希图在八省合办体系内争取较多的拨款定额。
产土省份的阻力则以四川为最大。但这种阻力与他省不同，归结为一点就是税率问题。川省若执行新税章，则每担须征正税110两、15两经费银、5两2钱8分铁路官款股本，共计白银130两2钱8分，[202]税率之重超乎以前较多。四川土药税负历来较低，地方政府长时间以来一直执行着低税率的政策，否则，稽征难度极大。[203]八省统捐实行后，不但该省大员对此反对并加以抵制，即连川土商人也极为恐慌。蔡乃煌是办理川省土税较久的官员，他所提供的情况足可见证：“弟督办川省土税，调查最确，贩土巨商，粤人、鄂人各居其半。柯公未奏准以前，各商百端尝试向弟力恳，必欲达其减税目的。弟见弃公家大利且背寓征为禁宗旨，若代为详恳，必招奇谤，即令无人指责，亦不敢昧良欺罔，见好行商。”[204]商人奔竞之风意在减税赢利，他们不但对经办官员求情施惠，而且禀请张之洞，请其转商柯逢时核减川土之税。[205]新税章的阻力大致可以想见。
美国学者在研究该问题时，也认为中央推行八省统捐政策具有冒险性，“它不仅影响到朝廷与各省之间棘手的财政关系，而且引起洋人在思想上对中国未来鸦片计划的怀疑。另一方面，武昌统税局（或其他9个局）接管了曾由地方绅士控制的税收。按每担115两库平银计算，每年可望得到1700—6700万两鸦片收入。魏尔特估计，清朝得到5200万两，其中3100万两回流到各省。英国驻华公使朱尔典估计每年为4500万两。无论如何，清朝控制了这项资金”[206]。不管这项税收的数量规模有多大，至少有一点可以肯定，它对中央与地方的新政、赔款和练兵事业极为重要，上下左右争夺这一财源势不可免。
（四）柯逢时奏折
各省纷纷明争暗对，形成八省土膏统捐推行的巨大阻力，迫使新任督办土膏统捐大臣柯逢时不得不斟酌损益，在筹划入奏折件过程中另起炉灶，贯彻“既符合中央的意图，又不拂去各省期望”的宗旨，终于在1905年6月中下旬将奏折呈寄清廷。[207]比较铁、柯二折，让步地方的成分相当明显。
最关键的一点是征收税款的分配计划，这一点与铁折有大的不同。首先，它改变了各省拨款定额以光绪二十九年（1903年）收入为标准的规定，建议以光绪三十年的收入作为基数。柯逢时特意解释说：“查鄂赣开办土膏税捐始于光绪二十八年，两湖合办始于二十九年十二月，鄂湘赣皖四省合办始于三十年五月，广西始于三十年正月，广东则十一月，苏闽两省尚未定章。若以廿九年为额，则已办者皆系少数，未办者无额可稽。”[208]细品其说，则有问题，以三十年收入为准，多是对湘鄂赣皖的照顾，广东开办虽晚，上述规定似对其不利，但两广已经准予划开自办，所以广东并不吃亏，反而属于暂时的赢家；苏闽两省并未实行预征膏捐的行动[209]，按理说该项拨款的时间确定对其最为不利，但有一点却是不可忽视的，那就是此两省的土药消费总量相对较少，情形与他省有别，当然，两省的大吏对此前风波介入较少，亦为要因之一。
税收分配第二个应注意的问题，是该折提醒中央对改章以后的收入不应估计过高，不应对地方省份搜刮过甚，财政处、户部和练兵处对此不应抱过高的期望值。折中有言“当兹时势艰难，练兵尤为要政，各疆臣公忠体国，当竭力统筹；惟骤提巨款实难支柱，大局所关，不得不统筹兼顾”，关于这一看法的来源，柯氏的解释是与湖广总督张之洞及各省督抚协商妥议的结果。这一“协商妥议”，也就影响到该折对各省拨款的数额建议，“江西照适中之数岁拨银七十万两，安徽照额拨五万两，湖北系有专款待支，两广近来需饷尤急，原奏已示区前（别），均请各归本省支报。两广前经奏请办理，两年后再由户部提拨”，这一改动，是在拨款数字上对各省所作的让步。
柯折让步地方的内容，还体现在各省报解方式的规定。柯逢时的建议饶有意味，颇可琢磨，且看其内容：“各省收支数目，按月由各局报明各省，并禀报总局，按季由各省册报户部，仍咨总局备案；应解总局之款，由各局专报总局，由臣连同总局支用（之）数按季册报户部，并咨明各省，互相查考”，如上所说的程序，实际上将八省土膏统捐总局界定为单纯的征税资料汇总和备案机构，对各省并无严格的限制和监督。总括言之，关于对各省征税、拨解款项及拨解程序的建议均属对各省的照顾，自实质意义上看，该项奏牍的建议与八省统捐推行之前各省原来的做法并无大的不同，所以这份奏折极其明显地偏向各省的利益。由于上述建议与铁折明显不同，所以柯逢时对相关变动有必要加以解释，他的用语意味深长：“以上各节与原奏间有未符，揆度情形，只期允洽”，此种解释已可略见各省对立、抵制的影响之大。
当然，中央的意图柯氏并非不知，正如他所说的，筹款练兵当属要政，所以他所建议的举措是：四省合办，湖北溢收之款应提解30万两白银，湖南溢收的款项以后每年拨30万两白银，苏闽两省行销土药有限，暂缓议拨，“提拨溢收及预征他省税捐并子口加收膏捐按月并解总局，由臣分别批解练兵处济饷，大约丰年可得银二百万两，岁歉减成。□俟试办一年，综计款目，如可多收自当尽解，万一溢收无几，届时酌量变通”，这就是说，既筹有现成的银两可以解作练兵经费，又有一系列的制度保障，这就是对中央的交差。
五个月后练兵需款孔亟，财政处与户部借催款之机，发起反击，痛斥外省“却顾”“异视”之心，暗批柯逢时失职失责，态度之强烈，言辞之尖刻非寻常可比。诸如“原以其（指八省土膏统捐一事——引者）挈领提纲，与各省疆臣同舟共济，乃两广旋以军饷紧迫，奏请自办两年，已有却顾之意；其宜昌总局专办两湖，则以两广、苏、闽附于赣、皖，亦不无异视之心”，“若各存疆界之私，兵糈何赖”，“但以收支造报之不实，久为成例，即如近年各省膏捐溢收之数甚巨，独两广以请奖之故，三个月报收银五十余万两，其余各省报部之款仍属无几，则征多报少之情形已可概见”。对柯逢时本人，财政处与户部也耿耿于怀，特别是对拨解税款的程序意见最大，称之为：“各省自为收支，而总局止于备案，并无考成之责，稽核未必认真，恐分局之奉行亦形怠缓，名虽八省合办，实未有画一之规，立法尚嫌疏略。”[210]
财政处与户部此折的主要意图在于强化土膏统捐总局的权力，减少各省督抚介入收支环节，以确保统捐收入掌握在中央手中。为此，它规定：“惟各省收支之数必须由该抚一手经理，俾专责成，应令转饬各省分局将收支各数随时报明总局，按季由总局汇齐分晰，开单咨送臣处臣部核办”，“如分局开报不实，即由该抚查明，指名严参，臣部仍不时派员调查，再有各项弊端，定惟该总局是问！”对各省的拨款数量也是两部关注的问题，所以此折强调不能含混了事，应明确划定界限和数量，“梧局征收之款虽暂归两广应用，亦当由总局汇核开报，并截清两年定限，勿再推展；其鄂、湘二省拨给若干，苏、闽二省销数有限，究竟拨给若干，均应早勒定额，以免含混”，即便是各省以前的税则和收入也要求柯逢时报明查核。虽然该折一再声称不愿对各省竭泽而渔[211]，实际上，上述规定确为“竭泽而渔”的措施，只是在具体执行上，各省合作不足而抵制有余，尽可能减少自身的损耗。
就在柯逢时折片入奏之后，中央势力又想介入北方省份的土膏统捐事务。此项建议出自京师某大员。鉴于南方八省土膏统捐的举办极富成效，而北方土药产区迄今未能有效整顿，“虽有部定章程，税厘并征名曰统捐，而运销各省仍不免节节阻滞”，此人所指的北方省份有九个，即山西、陕西、甘肃、山东、河南、直隶以及东三省，主张办理北九省土膏统捐。[212]此议一出，枢廷犹豫不决，因其担心各省阻力，南方八省统捐的举办早已酿成风波，于是军机大臣中就有人力阻北九省土膏统捐计划，“以为如此搜刮无遗，恐不免有财穷力竭之虞”[213]，实则惧怕各省反对。此事一度置而不论，销声匿迹。但半年之后，由南方八省的土膏统捐向北方及西部推广的计划再度提上议事日程。
1906年春天，柯逢时奏请推广土膏统捐的实施范围，并专门具折制定推广的办法以及各项详细的章程等。鉴于各省的压力，他对各省如何使用土膏税捐问题用心颇苦。关于各省在紧急需款的情况下，能否通融使用此款？他的建议是报请户部批准可以动用。但财政处和户部审查时却将此款否决，两部确定的条件极为严格：
原奏所称如收数增多而该省或有急需，可由各督抚咨商户部通融挪借一节，与臣等请开办统捐折内奏定他省不得援两湖两广为例办法未免两岐，况既奉谕旨溢收之数另储候解，专作练兵经费的款，不得挪移，自应遵旨办理。若听其咨商通融，恐将来漫无限制，应请嗣后各省如有军务急需，准各督抚引广西成案专折奏请，由臣部察核酌拨，其别项用款概不准援例率请挪移，以定限制。[214]
关键的改变不在于此，对各省税款拨解制度的调整才是最为重要变化。对非鸦片产区至关重要的过境税被两部审查时删掉，这一更改对湖北、湖南、江西、安徽、两广等省的影响极为巨大；并且规定，各地局卡和缉私经费由各省自为支报，中央不予负担。就拨款本身来说，变动尤大。例如对安徽省的规定，“安徽原拨川云贵土税五万两，其本产土药税向未报部。现定为安徽本产土药仍照本省每百斤原收统捐四十两之数拨还，其行销川云贵土亦按每土百斤拨还银四十两，挹彼注兹所得较多，无庸以五万两为岁拨之额”，因之，皖省岁失巨款；湖北省本产土药税亦被纳入拨款体系考虑，“湖北系创办土膏统捐省份，且有专款待支，应准照其本省销数，每担按一百两正款全数拨还；又湖北本产土税如何分拨，应由该侍郎查明原征税则及近年收数，另行报部核定”，尚不止于此，柯逢时即面告张之洞，财政处尚有特别提扣，将来提拨扣减为数甚多。[215]这次税章和拨款制度的更改，表明中央财政集权又发展到一个新的阶段。
各省对此的反应不一，南方省份遭受的影响尤为巨大。安徽省的土药税收入总量本来不算巨大，但用途广泛，依赖此款来挹注要政，但此次拨款数量的更改却使其各方面均受影响，“皖省土药税向设专局征收，仍归牙厘局汇总。每年额解度支、民政两部经费银各二万两，又师范学堂经费银四万二千两，支应局充饷银四万八千两，共银十三万两。自光绪三十二年改归部局，由土药统税总办童道祥熊议定按年照数拨还，实则每年仅约还银五万余两，以致各款未能如数应付”[216]；湖北一省更受搜刮，拨款制度改变以后，鄂省与中央发生的首次冲突即是过境税的处理问题。湖北省坚征不让，财政处的质询电文便直接传给鄂省督辕，责令湖北的做法是“紊乱定章”，其电文说：“是过境一项原议章程早已删去，孙道为宜局总办，岂不知之？今于赣、闽正耗应解总局之款，并不呈请管理统捐大臣核定，辄按每百斤迳（径）行划出十九两二钱解交湖北，仍作为过境名目，而以其所余银二两五钱零结交总局，似此紊乱定章，果属何意？应即转饬该道明白声复！”张之洞坚持认为，“统捐本注重在（土）膏过境，名目虽除，其增收膏捐极巨，鄂省原有过境税自应照数拨还”[217]，因而他立即电令仍担任宜昌局总办的孙廷林，应立即筹划如何“措词顶复”，并令其征询柯逢时，以便柯氏面授机宜。6月中旬，张之洞干脆致电京师枢府，叙说鄂省财政之窘况，特别是针对膏捐改章和拨款制度问题意见尤大，声称“鄂省风俗微有不同，恐有不能实力奉行之虑”[218]，坚请中央须顾及各省利益，但这一吁请结果不问可知。这次将八省土膏统捐推向各省，意味着中央攫取地方财权的程度更为深入，由八省而及全国，将土药税利益巨大的西部产土省份也囊括其中，上下纷争局面持续了较长的时间。
由铁良南巡所引发的上下冲突，无法完全用中央集权与督抚权重这一传统的解读模式来理解。[219]当然，中央集权或督抚专权两个趋向是较早影响历史变动的因素，新时期风云际会之中依然产生影响。袁世凯在庚子以后迅速崛起，在许多重要事项上，颇有挟天子以令诸侯的气势，[220]在其与中央要臣的结纳中，造就了一个朋党网络，[221]在很大程度上左右着新政机构的运行态势，而八省统捐所涉及的部分督抚显然处于其对立面，筹款练兵也就有复杂的政治和区域利益纠纷介乎其中，中央控制各省与各省谋求本地利益必会呈现出龃龉对峙的态势，诸类矛盾互为牵连，根因似可由上述事理中得以寻觅。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
