金融包容视角下的县域银行业市场结构调整

兰考县普惠金融改革试验区试点有效地扩大了金融服务的覆盖面、提高了金融服务的可得性。据中国人民银行郑州中心支行统计，兰考县普惠金融指数由2015年12月份的0.26上升至2017年8月份的0.41，在全省排名由2015年末的第22位升至第2位。[6]但改革仍然面临一定的困难和挑战。

金融包容的重点服务对象客观上决定了金融业务具有风险大、成本高的特征。为此，兰考县政府在加强社会信用环境建设的同时，以财政资金建立风险补偿基金，以“政府主导、多方参与”的金融包容贷款模式，使得贷款风险在银行、担保公司、保险公司和政府之间分担。

在此背景下，兰考农商银行、中原银行和邮储银行已经积极参与到了改革试验之中。其中兰考农商银行凭借地缘关系优势，充分拓展基于关系型贷款技术的农户贷款业务，中原银行通过灵活的机制与相对比较短的管理“半径”进行农户授信和开发信用村贷款业务，二者都具有“小银行优势”。而四大国有控股商业银行虽然具备资金实力雄厚，产品开发和风险管理能力强等诸多优势，但除了农业银行保留了7家营业网点并参与金融综合服务站的建设和农户授信等业务外，其他国有控股银行缺乏开展农村金融包容服务的动力。这主要是因为农户和农村小微企业硬信息比例低，全国有个人信用记录的接近 70％，但农村地区仅25％，[7]贫困农户几乎百分之百缺乏信用记录。大银行擅长的交易型贷款技术在此无用武之地。尽管兰考县开发了“普惠通”APP，但鉴于金融知识水平不足、金融素养较低，兰考县居民和小微企业使用APP的意愿不强而存在“自我排斥”。[8]在此背景下，需要及时更新的农户和中小企业非银行信息共享平台只能依靠手工收集和录入，其真实性或可靠性存疑。因此，“大数据”征信技术尚不完善或难以落实的情况下，放款前各银行仍然需要入户调查，摸清借款人（企业）的真实情况。复杂的层级结构和较远的信息距离导致大银行在发放基于软信息的关系型贷款时面临“组织不经济”[9]和高昂的代理成本，且该成本随着关系型贷款在其贷款组合中比例的提高而增大。为此，我国大银行对于基层分支行要么根本无授权，要么只给予部分授权——在限额内决定贷与不贷和一定幅度内利率浮动权限，至于抵押担保条件、抵押率、期限等都由上级银行统一规定。这样做可以简化代理事项、降低代理成本（粟勤，2019）。在兰考县的案例中，国有银行基层支行就不具备授信审批、产品研发等相关权限。

除此之外，银行贷款授权还受到银行监管的影响。虽然现代金融市场、金融机构和金融工具高度发达，但商业银行始终是最基础金融资产（如存款和贷款）的生产者，其生产激励和风险管理能力关系到整个金融体系的稳定。正因为如此，次贷危机后，各国银行监管当局均加强了银行监管。尽管我国经济稳中向好，但社会诚信建设滞后、骗贷高发。银行监管机构允许“尽职免责”，但也多次要求“规范授信审批流程”、对弄虚作假者“严格实施问责，加大处罚力度”。2016年9月，原中国银监会发布的《商业银行全面风险管理指引》特别提出，全面风险管理应当覆盖各个业务条线，覆盖所有分支机构、附属机构，部门、岗位和人员，并重申董事会承担全面风险管理的最终责任。2019年3月中国银保监会发布的《关于2019年进一步提升小微企业金融服务质效的通知》将单户授信总额1 000万元以下的小微企业贷款不良率容忍度放宽至不高于各项贷款不良率3个百分点以内。该通知虽然有利于银行贷款授权下放，激励更多银行参与小微企业贷款的竞争。但项目组调研发现，对经办人员的免责规定在具体实践中仍然很难落实，致使银行从基层客户经理到高层贷款审批部门都缺乏发放小微企业贷款的积极性。(www.xing528.com)

严格的银行监管必然导致银行贷款管理更倾向于集权化，大银行对于基层分支行小微企业贷款的授权下放难以落实。农行2008年开始试点“三农金融事业部”实行的是总行、省级和地市级分行“三级督导”、县级支行“一级经营”的组织结构，即“三农”金融事业总部 + 省级分部 + 地市分部 + 县域经营单元。这种有限的“事业部制”没有也不可能解决组织不经济问题（粟勤，2019）。

至于澳洲联邦（兰考）村镇银行，由于其发起银行是外资银行——澳洲联邦银行，这使得本应定位于服务“三农”的村镇银行却在此次县域普惠金融改革试验区试点中“缺席”。这极具讽刺意味。与兰考农商银行不同，村镇银行的股东并非来自本地，且不了解当地小微企业的经营特征和当地社会信用环境，银行内部的信息距离被拉大。此时，小银行作为（大）股东所代表的大银行的一个组成部分，其关系型贷款也同样面临组织不经济问题。外资银行根本不具备指导和帮助下属村镇银行拓展农村金融业务的能力，在严格的银行监管下又不敢放手让村镇银行自己探索农村金融业务。[10]

可见，兰考县参与普惠金融改革试验区试点的商业银行积极性不高，主要是因为中小银行的数量不足，或者说具有农村金融服务经验的地方性小银行数量不足，银行业市场结构不尽合理。因此，需要改善或优化银行业市场结构，积极引入具有农村金融经验的地方性中小银行发起成立的村镇银行，充实县域金融包容市场参与主体，完善县域银行业市场结构。更重要的是，改革试验区试点依靠政府财政资金建立的风险补偿金而启动。尽管财政补贴一定程度上弥补了各金融机构探索和学习农村金融包容服务的成本与风险，在改革试验区启动时具有积极意义，但这类补贴并没有消除，甚至还可能扩大信贷市场的信息不对称，因为它可能导致金融机构和借款人的道德风险（de la Torre，2007）。本项目组随后的调研发现，兰考县的保险公司和担保公司已经退出“政府主导、多方参与”的金融包容贷款模式，各银行按照政府主导的模式发放贷款，也仍然有一些难以解决的问题。可见，兰考县政府在农村金融包容体系建设中的积极尝试，特别是金融生态环境的建立，为各银行参与竞争创造了良好的外部条件，但农村金融包容的长远发展最终还需要可持续的商业模式。而这有赖于在完善的市场结构上各商业银行的积极参与主动探索。