城市经营产生的背景及其重要性

20世纪中叶，城市经营的思想在国外就已经萌芽。城市经济学作为研究城市土地利用、城市环境建设、交通运输、财政金融等方面问题的一门学科，涉及了城市经营管理方面的一些应用课题，主要就城市资源的有效利用和城市经济发展中城市基础条件的改善进行研究，推动了城市经济社会的发展。在这一学科理论的指导下，法国、美国、日本等国家在城市基础设施建设的投融资方面进行了许多有益的尝试，就如何运用市场机制来吸引民间资本，促进城市硬件环境建设形成了一些不同的模式，为城市经营理念的形成和运作提供了经验。20世纪80年代起，随着城市竞争的加剧和城市政府职能的转变，城市经营作为实现城市可持续发展的重要手段和方法成为各学科竞相参与研究的领域。

1.城市化的快速发展

20世纪70年代以后，全球的城市化进程都开始加速。伴随着城市化的快速发展，人口和产业迅速向城市转移和聚集。一方面，人口和产业向城市的转移和聚集不仅需要农业劳动生产率提高而提供剩余产品和剩余劳动力，还需要向非农产业提供就业岗位，也需要城市的发展提供空间和设施。城市人口的大规模增加需要城市提供相应的空间和设施，包括城市住房、交通、通信、供水、能源供应等基础设施和按照一定功能分布的空间结构体系。另一方面，人口和产业向城市的转移和聚集需要不断强化和完善城市功能，从而使城市能够发挥中心作用，成为人流、物流、资金流和信息流的集散地。强化和完善城市功能就要推进城市现代化，提供现代化的城市服务体系和现代化的城市设施。城市化的上述两个方面都客观地提出了相关的城市建设问题。人口向城市转移需要相应增加城市空间和城市设施，城市现代化建设需要改善城市环境，进行旧城改造;强化城市功能需要发展城市服务业和提供各类服务环境。所有这些都碰到城市资源的配置和城市化设施建设资金严重不足的问题。因为城市设施建设资金不足，城市建设缓慢。这种状况反过来阻碍城市化和城市现代化的进程。在此背景下，城市经营问题就应运而生。城市经营的基本要求是，通过城市经营为城市化和城市现代化提供资金和各种能量的支持。^[3]

2.城市竞争的日益加剧

在经济全球化背景下，面对越来越激烈的国内外城市竞争，如何吸引更多城市顾客、如何提高城市竞争力成为城市政府关注的焦点，以提高城市综合竞争力作为最终落脚点的“城市经营”越来越受到城市政府的重视。城市综合竞争力是一个城市政治、经济、社会、文化、科技、信息、基础设施、生态环境和发展潜力，以及诚信环境和政府效率等诸多因素的综合体现。城市环境是城市综合竞争力的主要载体，着重表现在城市发展空间、城市基础设施和社会设施建设、城市的制度和文化环境等几个方面。城市经营的一个重要内容是优化配置城市的各种资源，为进入城市的各类投资者提供最具吸引力的投资环境，为进入城市的各类消费者提供最其吸引力的消费和服务环境。在实践中，城市经营在深度和广度上的拓展，最直观的表现便是城市各类资源的集聚优化和城市建设资金的增多，并对城市发展空间的拓展和城市的制度和文化建设也有巨大的推动作用，这本身就是城市综合竞争力提升的具体体现。因此，城市经营作为促进城市发展的一种有效方式，它既通过创新城市发展内在机制，提高城市自身发展能力，又通过城市各类市场的建设及城市区域基础设施建设，拓展腹地，增强城市经济的辐射带动能力，从而提升城市的综合竞争力。^[4]

3.城市建设资金的长期短缺(www.xing528.com)

城市经营理念是改革开放和市场经济体制改革的产物。在计划经济时代，城市建设的资金主要来源于政府的财政无偿拨款，财政出多少钱，城市建设办多少事。改革开放以后，面对大规模的城市建设，仅靠财政搞城市建设越来越捉襟见肘，城市建设的传统路子也越来越举步为艰。城市建设资金的长期短缺，造成城市基础设施长期供给不足。在资金成为城市发展最大制约的背景下，城市经营应运而生。为摆脱传统城市建设的困境，建立多元化的投融资渠道，筹集城市建设资金，以解决城市基础设施等公共物品长期被动滞后的局面，自然成为城市经营最初、最直接的目的所在。城市经营理念的出现，改变了原先政府对市政设施只建设、不经营，只投入、不收益的状况。^[5]

4.城市土地使用制度改革

在计划经济体制下，城市土地只能是作为一种资源而不能算作资产，它是由国家无偿划拨使用的，只有使用价值而没有交换价值。在这种制度下土地资源的配置往往容易按决策人的主观意愿进行配置，很难反映出市场的客观需求，因此，就必然会出现大量土地闲置和大量土地需求无法满足并存的不合理局面，经济效益低下，城市发展缓慢。1987年11月，中央确定在深圳等地进行土地使用制度改革试点，长期以来无偿、无限期、无流动的土地划拨制度开始向以市场手段合理配置的土地使用新制度转变。城市土地由无偿划拨到有偿使用，为城市政府带来了巨额财政收入，这些收入反过来又可以投入到城市的基础设施建设、环境建设中去。而城市基础设施、环境等的改变又可以促进城市经济的发展，这样就产生了“以城养城”的良性循环局面。同时也使城市政府逐渐认识到，城市是可以用一种经营的方式来运作发展的，原来由政府包揽的大多数领域是可以用市场化经营来产生良好经济效益的。

5.中央政府的权力下放

中国体制改革的过程很大程度上体现为中央与地方、地方的各级政府之间权力重新分配和不断调整的过程，改革的主线是经济管理权的下放和税制改革对地方利益主体的确认。经济管理权的下放，使得城市政府有了更多的自主权和更大的活动空间，为地方争取并获得了更多利益。税制改革则为地方政府谋求经营收入提供制度上的合法保障。经济管理权的下放和税制改革形成了计划外资本循环和地方主义，同时出现了复杂的中央与地方的博弈关系。当地方政府对其可控资源的收益有稳定的预期，便有可能形成所谓的“企业式经营政府”。为了适应新的制度环境需求，城市政府的职能、角色也随之发生了一系列转变，在政府退出直接参与经济产出的经营性领域后，提供“公共物品”成为其主要职能。城市经营即意味着城市政府由传统的“福利型”角色向“企业型”角色转变;由消极的公共财产“守夜人”的资产管理者向负有国有资产和公共资源升值的资本运作者转变。^[6]