城市安全管理运行机制及城市学概论

根据危机管理的4R理论，城市安全管理可以从减缓阶段、准备阶段、响应阶段和恢复阶段分析基本运行机制。

1.减缓阶段的城市安全管理运行机制

所谓减缓，主要是针对威胁城市安全的根源，减少城市安全事故或灾害发生的可能性或限制其影响。减缓主要包括预防安全事故的发生和减少损失两大方面。而要做到对可能发生的事件的预防，就需要首先了解哪些因素可能会导致事件，这也就是要识别致灾因子。致灾因子有时又被称为危险源。一般而言，致灾因子与脆弱性的共同作用决定了城市安全的风险。致灾因子是事故本身，脆弱性主要是衡量社会在致灾因子产生作用的条件下是否会遭受危害的指标。林德尔将其区分为物理脆弱性和社会脆弱性。^[36]城市安全管理中的减缓工作主要包括结构性环境的改造和非结构性环境的改造。^[37]前者一般指水库、大坝、建筑、泄洪区等硬件基础设施的加固，着重于加强抵御和承受能力;后者一般指从灾害高发区撤离人口、保护自然生态等软件部分，着重于降低损害。一般而言，主要的减缓措施包括:第一，危险源识别与绘图，制定致灾因子减缓计划;第二，制定并执行与公共安全相关的法律法规，降低脆弱性;第三，严格土地使用规划，保护自然;第四，经济刺激与限制公共支出;第五，保险;第六，开展公共安全教育等。^[38]

具体到减缓阶段的城市安全管理运行机制最为重要的是城市危险源评估与脆弱性分析机制。

所谓城市危险源评估就是对城市区域内的可能危险进行识别或确认和分析的过程，是减缓安全隐患的前提和必要条件。一般而言，危险评估可以分为四个步骤:危险识别、描绘危险、清点资产和评估损失。后两个步骤又是脆弱性分析的范畴。城市危险识别是危险评估的第一步，主要涉及三大类危险:自然灾害危险、人为灾害危险和技术灾害危险。有效的危险识别必须对城市做全面性的潜在危险调查，其最有效的手段是通过对历史上该城市所发生过的安全事件进行搜集和分析，同时结合现实环境变化，如新化工厂的建设等，做出合理预估。危险个案描绘主要是对危险进行具体分析，确定风险究竟多大，涉及发生频率、量级、地点、时间、影响范围、延续时间、爆发速度、可预警时间及是否存在预警体系等。

所谓脆弱性分析是抵抗灾害冲击的承受能力和重建能力的尺度。城市的脆弱性分析主要针对城市区域范围内的人口、建筑、基础设施和重要公共设施，如医院、学校、铁路、通讯中枢、电力基站、燃气管道、自来水供应系统等，确定潜在的人员损失和经济损失。潜在的人员损失主要涉及城市区域内的脆弱人口(如幼儿、年老者、残障人士等)分布及其可能的损伤。潜在的经济损失主要涉及城市区域内建筑物和重要机械设备的内涵价值。一旦全面完成清单资产和评估损失工作就可以为城市编制危险源和脆弱性分布图，从而为损害的减缓提供参考档案，如建筑物搬迁加固、实施公共安全教育、加强预警系统建设等。

2.准备阶段的城市安全管理运行机制

准备，就是要提升应对各种威胁城市安全事件的能力，从而有利于保护公众的生命和财产安全，实现社会秩序的快速恢复。准备是城市突发公共事件应对的基础，它具有一些重要特征:“准备是一个持续性的过程;准备可减少紧急状态下的不确定性;准备是一项教育活动;准备建立在知识的基础上;准备会引发适当的响应行动;抵制准备应被视为一种假象。”^[39]可见，城市应急准备并不是一个简单的应急预案制定，而是一个连续不断、变化调整的过程。它需要根据社会、经济、科技、自然的发展和变化重新估量可能的新灾难和支持技术，调整准备计划。因为城市公共安全事件的不确定性，应急准备必须要尽可能地考虑周全，以减少未知因素带来的损害，但这并不要求全责备。应急准备并不能把所有的突发事件都考虑进来，也不可能制定过于细节性的计划，过于面面俱到不仅不具有现实操作性，反而可能因情况变化过快而失效。因此，应急准备往往建立在可接受的损失基础上，而不是要求“零容忍”。具体来说，准备阶段需要解决一些基本问题:应急管理体系及成员构成、应急规划和预案制定、应急队伍和保障体系建设等。而这必须通过城市安全应急预案编制机制的有效运行实现。

城市应急预案是城市安全管理的核心，是衡量政府安全准备工作是否有效的重要标志。本质而言，城市应急预案就是城市政府针对威胁城市安全事件的全部行动方案，规定了政府及其相关组织和部门在应急事态前、中、后的具体工作内容。通常来说，城市应急预案主要回答在应急的各个阶段谁来做，做什么，何时做，怎么做，可以调用哪些资源以及应对策略如何等问题。因而，城市应急预案往往包括基本行动预案、功能性附件和特定危险附录等内容。基本行动预案的编制需要广泛吸纳具有一定实践经验的专业人士参加，如政府安全管理部门官员、企业安全管理负责人、志愿者和研究者等。预案主要是针对评估出的潜在危险，在机构职责、人员安排、技术配置、物资储备、救援行动、指挥协调等方面做出一般安排。功能性附件是每一个功能系统行动方案的汇集，如指挥和控制、通讯保障、预警程序、信息发布、工程服务、交通运输、医疗卫生、资源管理等。特定危险附录主要是规划预案所涉每一种危险，如台风、地震、毒气泄漏、工程塌陷等所特有的具体应急程序和方法。

除了编制城市安全应急预案之外，预案的演习与检验、应急队伍建设与培训、资源储备等具体准备内容都还需要相关部门予以落实，从而确保准备工作到位。

3.响应阶段的城市安全管理运行机制(www.xing528.com)

响应，是指采取行动挽救生命财产损失。响应包括一系列的应急行动，如启动应急预案、激活应急管理系统、提供应急医疗援助等。响应并不只是发生在事件爆发后，监测预警部门的警报也是响应行动，提示人们灾害或事故即将出现，如飓风警报等，从而推动城市政府和公众及时行动起来，减少或免于受灾。响应活动主要包含三个目标:保护灾民;限制最初影响带来的损失;最大限度地减轻次生灾害损失。主要通过疏散、搜救、医治、安置等活动来实现。为使响应行为恰当而富有成效，城市安全管理相关组织和领导机构必须经常性地评估受灾状况，充分协调技术装备、物资补给和技术支援等救助力量。

某种程度上，应急响应就是应急减缓和准备工作成效的现实检验，因而，应急响应行为大多在应急减缓和准备阶段就已经得到了确定，如物资征用、社会动员与捐赠等。具体而言，响应阶段的城市安全管理运行机制主要体现为城市安全应急预警机制。

城市安全应急预警机制是启动和实施应急预案的关键。预警是对可能的灾害事件发生的时间、规模、后果等做出提前预测，并向可能遭受影响的公众、参加应急的相关组织和人员发出警告。预警往往是对危险源进行监控，并对相关专业数据充分评估的结果要求。当事件影响超出特定阈值时，城市政府应启动相应应急预案。预警可以通过媒体、广播喇叭、特定人员等途径发布。

启动应急预案后，城市安全管理组织系统就需要着手处置突发安全事件。其首要任务是对城市安全形势做出快速评估，从而为应急决策提供认知基础。快速评估的核心是收集各方面重要信息，包括重要基础设施状况、重要部门状况、居民受影响情况、可能的次生灾害等。同时，利用银行、保险公司、税务部门、建筑部门等具有专业知识的工人员做出初损失评估。在救援过程中应遵循生命拯救第一优先、突发事件稳定第二优先和财产保护第三优先的处置顺序。

在整个应急响应阶段，监督机制应覆盖从预警到终止的全过程，并根据监督情况启动奖励与问责机制。

4.恢复阶段的城市安全管理运行机制

恢复，是对城市受突发公共安全事件干扰和破坏的社会生产生活秩序进行修复和复原。恢复是在突发公共安全事件的事态基本上得到有效控制后就自然进入的一个阶段。响应与恢复之间边界较为模糊，因为在响应中，交通、通信、供水、供电等关键性基础设施必须首先得到恢复，因而在响应阶段实则就包含了恢复。恢复不仅是复原，更是要提高，以减缓为目标，提升社会的灾害承受能力，降低脆弱性。从这个角度来说，恢复与减缓又形成了一定的衔接，当通过恢复阶段的经验与教训总结来修订应急计划时，就进入到减缓阶段。通常来说，应急恢复阶段的主要措施包括:灾民安置、损失评估、灾后重建、心理干预、理赔与补偿、修订完善等。其中，灾后重建是恢复阶段城市安全管理运行机制的重点。

当突发事件进入稳定状态时，城市灾后重建工作就开始起步。此时，事件对人员安全和财产威胁已经解除。灾后重建不仅包括恢复城市中受损的各种设施，也包括经济、环境，甚至社会成员心理。具体包括物质层面和社会层面。一般而言，普通的灾害事件，重建工作往往由城市社区或受灾单位自身承担，政府适时给予一定的补助;而重大的灾害事件，重建所需的资金和资源往往是城市政府或受灾单位无法单独应付的，它需要社会组织、公民和企业的积极参与，甚至是上级政府的必要援助。对于不同的城市安全管理组织来说，其在灾后重建中承担的责任也不尽相同，如城市政府的主要责任是公共基础设施的重建，如公共道路、公共房屋、公共卫生、供水管道等。

一般而言，重建可以划分为四个阶段:应急事态阶段、复原阶段、重建更替期、发展期。越往后期发展，灾后重建所需的时间越长。重建的内容一般包括灾害评估、短期重建、长期重建和重建管理四个方面的具体内容^[40]。其中，灾害评估包括形势快速评估、被害者需求评估、初步损失评估、受灾现场评估、应该汲取的教训等;短期重建包括灾害影响区的安全　、应急事态的破坏、临时避难所、修复许可、基础设施重建、捐赠管理、废墟管理、灾害管理等;长期重建包括危险源控制与区域保护、基础设施抗灾力、土地利用规划、历史遗址保护、大楼建筑规则、环境重建、公共卫生/心理健康重建、灾害纪念、经济发展等;重建管理包括部门告知与动员、公共信息、重建设施与装备的动员、重建的执法与资金筹措、内部指导与控制、行政与后勤支持、外部协调、档案编撰等。