城市安全管理组织体系-城市学概论

城市安全管理首先需要一个结构完整、功能健全的安全管理组织体系。Kyoo-Man Ha等学者提出，综合性或整合性应急管理系统应当强调多元参与。“这些参与者可能来自不同的机构、政府、行政区域和其他实体。为了实现应急管理的多重目标，全部参与者都应以他们之间的伙伴关系为基础进行合作。应对突发事件很难在没有协调、伙伴关系、资源共用、联合以及全部参与者的合作网络等条件下顺利进行。合作网络能够把地方的应急管理能力整合进入到全国的应急管理体系中。”^[26]从这个意义上来说，城市安全管理组织体系就是一个包括政府组织、社会组织、企业组织及社区组织在内的组织网络。在该体系中，每一类型的组织都因其特定的价值属性和资源优势在防范事故隐患、参与自救和互救、减少灾害和事故损失等方面形成资源整合与优势互补，最大限度地确保城市人口和财产安全。

1.政府组织

政府组织是城市安全管理组织网络中领导者和中坚力量。任何城市的安全管理都是在以城市政府为主体组织网络中对可能发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的过程。这里的政府组织既包括城市所在地政府及其下属部门和机构，也包括周边地区城市政府和上级政府以及相关部门，后者在灾难或事故超出城市区域范围或者超出城市应对能力时参与。具体而言，政府组织包括上级政府安全管理部门、城市政府行政长官、城市专职安全管理部门、城市非专职安全管理部门以及城际安全管理部门等。如美国国土安全部和联邦紧急事务管理局、澳大利亚的应急事态管理署等属于上级政府安全管理部门;中国城市政府序列中的应急管理办公室和安全生产监督管理局、日本东京都综合防灾部等就属于专职安全管理部门;卫生部门、质监部门、交通部门、消防部门、劳动保障部门等则属于非专职安全管理部门;城际安全管理部门则大多是临时性组织。

在城市安全管理中，政府组织在安全管理的预防、准备、危机应对和善后恢复等阶段发挥重要作用。在预防阶段，政府相关组织建立安全管理预警机制，定期排查和发现、消除安全隐患，进行安全管理意识和能力教育等。在准备阶段，为应对可能到来的事故或灾害，城市政府需要编制应急预案，建立包括决策指挥中心和实际操作部门、信息规划部门、后勤保障部门和财务行政部门等组成的应急反应队伍，^[27]储备药品、衣物、食品、通讯、救援设备等应急物资，通过学习和演习培训相关人员，研究应急技术和产品等。在应对阶段，政府相关组织需要及时启动应急预案，激活应急管理系统，收集应急信息，调配人员和物资，最大限度减少人身和财产损失。在恢复阶段，政府相关组织需要调查事故原因，评估损失，处分责任人，安置灾民，制订恢复计划并实施。

2.社会组织

在城市安全管理组织体系中，尽管政府部门力量不可或缺，但对之过分依赖反而不利于城市安全，社会组织的有效参与能够弥补政府组织的缺陷，如从信息收集、资源整合、应急反应、善后处理等各方面发挥作用。作为社会治理的特殊形态，城市安全管理同样需要治理主体的多元化，借此形成危机网络治理结构，整合各方资源。社会组织作为介于政府组织和企业组织的第三方力量，由于其覆盖范围广、专业力量强、服务意识浓、信息传递快等优势，一旦被纳入城市安全管理组织体系，将有助于提升城市安全水平。

在减缓阶段，社会组织中大量的志愿者在宣传和普及安全知识，实施各种事故灾害应对训练、参与危险源检查评估等方面可以发挥积极作用。社会组织由于层级简单，较少官僚作风，能对危机信号做出敏感反应，特定的知识优势还能加强危机信号识别能力，因而在城市安全信息检测和防范等方面有助于安全信息管理系统建设，提升政府安全信息管理水平。

在准备阶段，社会组织通过与政府共同制订应急预案、签订“应急互助协议”等方式，明确双方责任义务和工作，建立起应急合作互助关系。一方面，政府在制订应急预案、财政拨款使用、建立应急网络、组织培训演练时，都需要将各种社会组织考虑在内，纳入城市安全管理框架，提高其危机应对能力;另一方面，社会组织根据责任分工，为必要时提供人力、物力、财力和智力支持做储备，以便协助政府开展救灾工作或组织自救互救，贡献自身力量。

在响应阶段，社会组织可以通过接受社会捐赠，广泛动员和整合社会力量，有效吸纳社会救助资源，帮助那些政府未能充分救助的受灾群体;可以充分发挥政府与公民之间的中介桥梁作用，协助政府开展面向公众和社会的宣传和防治工作，切断谣言传播，稳定公众心理，同时对受灾民众提供必要的心理辅导和心理治疗。

在恢复阶段，社会组织可以协助政府开展灾后评估，确保政府资源配置最优，同时评估城市危机中政府的应对绩效;协助政府开展安全信息调查和危机应对反馈，梳理经验教训，探讨应急预案的修订和完善，为城市安全管理能力的提升建言献策;监督政府相关部门和人员在安全管理中可能出现的失职渎职行为，确保政府监督产生实效。(www.xing528.com)

3.企业组织

在城市安全系统中，企业是安全隐患的重要源头之一，是城市安全的直接利益相关者，因而，理应成为城市安全管理组织体系中的重要一员。Daniel Henstra认为:“首先，一些工业材料加工过程存在重大风险。第二，大量危机对商业产生直接影响——例如，结构的物理损害——但同样也会有一些间接影响，如服务中断、切断运输路线等。第三，灾难会导致商业失败，影响地方税收和就业。其中，小企业特别脆弱:有数据显示25%的小企业没能在灾难后恢复。”^[28]事实上，正是因为企业生产安全是城市安全的重要组成部分，其安全管理素质和水平的高低直接关系到能否减少事故造成的生命和财产损失，能否把损失降到最低。此外，由于安全事故或在灾害发生时单个企业单位的应急资源往往有限，需要通过与外部机构签订协议等方式，协调安全管理组织体系中其他成员，调用其资源，投入到应急管理中。不仅如此，在城市安全管理中，公共部门因公司的外部负效应而必须制定应得到强制执行的法律规则，但公共部门的人手不足限制了执行的效力，为此就需要寻求私人部门的帮助^[29]。

正是因为企业与城市安全管理休戚相关，企业组织的安全管理活动对于提高城市安全水平具有重要意义。Lindell等认为，^[30]企业掌握有自己的资源，可以采取预防措施，关注应急响应和恢复重建，从而在应急管理的特定阶段能起到关键性作用。在社会各类型的企业中，他们认为保险公司、房地产开发商、银行业、家装产品零售商以及电、水、污水处理、固体废弃物管理、电信等公用事业公司都是应急管理中较为关键的利益相关者。这些企业主要通过自身恢复、灾害险来发挥其在应急管理中的积极作用。昆鲁斯认为，城市安全管理组织体系中吸纳企业组织，主要就是借助于第三方检查和保险保障捆绑在一起来鼓励企业部门采取措施减少事故和灾难造成的损失，从而将管理为基础的监管战略决策的轨迹从监管者转移到企业。这样不仅可以有效地将低风险部门和高风险部门区分开来，而且可以减少公共机构需要检查的数量，使审计更加有效。^[31]

此外，企业组织参与城市安全管理还在以下几个方面发挥作用。一是参与城市危险源的调查、登记和评估，从而为城市安全管理基础数据库提供资料基础;二是开展城市安全教育培训，提高企业员工安全意识和救助技能;三是参与应急决策指挥系统，为应急举措提供专业建议;四是编制应急预案并组织演练，建立应急队伍，储备应急物资，研发应急技术，提高自身安全管理能力;五是通过捐赠、投资等方式，参与应急善后处置和灾后重建。

4.社区组织

社区往往被界定为生活在同一区域内，具有共同意识和共同利益的社会群体。^[32]作为人们社会生活的最基本单元，公民个人的部分需要可以在社区的层次上获得更大的满足。社区可以成为合作、关心、精神生活和智慧创造的蓄水池。^[33]社区往往是城市安全事件的第一现场。社区组织参与城市安全管理有其独特的优势。这不仅表现为社区等本地力量是真正意义上的第一救助者和管理者，而且社区居民对本社区及附近发生的一些异常变动情况更容易感知并发出危机预警，以便采取相关预防措施。

对于社区在应急管理中的地位和作用，澳大利亚应急事态管理总署提出“有准备的社区”(The Prepared Community)理论，美国学者提出“有重建能力的社区”(Community Emergency Response Team，CERT)。^[34]“有准备的社区”理论认为，居民在社区中扮演着重要功能，如了解地方危险和被推荐的保护性措施、采取适当的针对这些危险的个人防范、积极参加以社区为基础的志愿者组织，及确信他们的地方政府在处理应急事态与灾害时有适当和有效的安排。积极且有准备的社区志愿者组织在获得社区的支持下，可以在应急事态与灾难管理中产生积极作用，并且被充分融入其中。“有重建能力的社区”理论认为，这些社区可能在自然灾害的极端重压下屈服，但他们由于以下原因不会瓦解:道路、公用事业等生命线系统面对洪水、飓风和地震袭击时仍能持续运转;邻里、企业、医院和公共安全中心等坐落在安全地区，而非已知的高风险区;建筑符合法典标准要求，能够面对自然灾害威胁;诸如沙丘、湿地等自然环境得到充分保护。

可见，在城市安全管理组织体系中，社区组织在自然生态保护、危险源辨识、应急预警、应急信息沟通、专业救援人才、自救与互救、应对措施评估以及安全文化建设等方面发挥重要作用。