城市政治安全：国家安全与城市安全相互依存的核心要素

政治安全是国家安全的核心内容，也是城市安全的有机构成。由于政治的概念界定更多的是基于社会主体围绕国家统治权的争夺和使用而展开，一般意义上论述的政治安全即是指国家政治安全。然而，政治安全不仅存在于国家政治统治层面，也是城市安全的重要组成部分。一方面，城市政治安全是国家政治安全的基础，一旦城市政治安全得不到保障，地方社会就会不稳定，国家政治安全就会受到威胁;另一方面，国家政治安全是城市政治安全的保障，如果国家政治安全失去保障，城市政治安全必然不复存在。可见，国家政治安全与城市政治安全相互依存。维护城市安全必然需要关注城市政治安全。后者是城市经济、文化、社会安全的基础和保障。

政治是管理众人之事，是一定区域空间内的权力主体基于特定目标实施的互动行为及其形成的结构关系，核心在于公共权力的掌控及其对公共事务所涉价值和利益的权威分配。国家视域下的政治安全是指国家政治体系具有对社会矛盾的变迁演化的调适功能，它能在社会内外矛盾发生、发展和解决过程中，保持原有基本结构和基本性质，并及时有效地解决社会张力，消除不安定因素，防止政治动乱，保证政治运作的秩序性、规范性和连续性。^[18]其基本内容是维护国体、政体和政局的稳定，使之不受内外敌对势力的破坏和颠覆。^[19]简言之，所谓政治安全，是指政治体系不存在颠覆性威胁、具有较高的政治合法性且治理良好的状态。^[20]相反，政治安全威胁就是指对既定权力执掌者和权力格局的挑战。与国家政治安全偏重于主权完整、政权稳定、意识形态、国家统一和民族团结等不同，城市政治安全更多地着眼于城市地区具体性的政治制度与政治过程。前者是政治权力关系和政治运作程序的前提和基础;后者是实现政治安全的过程保障。从这个角度来说，城市政治安全主要包括城市政治制度安全和城市政府治理安全。

1.城市政治制度安全

政治制度是指社会政治领域中要求各类政治实体加以遵循的相对稳定的行为准则。它以规范政权行为的准则为主要内容，包括国体、政体、国家结构形式、政党和公民政治行为的基本准则以及一系列规则程序等若干层次。^[21]国体与政体是一个国家的根本政治制度，同时也奠定了城市政治制度的基础。与单一制国家城市政治制度较为统一不同，联邦制国家城市代议机构与政府之间会表现出不同的关系形态。

就城市政治制度安全而言，它往往包含三个层面的内容:一是城市制度性权力结构关系的稳定性。所谓城市制度性权力结构关系是城市内部政治权力主体之间关系的结构化、制度化形态。它通常具有一定的稳定性，是城市政治安全的重要表征。具体而言，主要表现为城市代议机构与城市政府之间的权力关系，如以议会委员会制、市县经理制为代表的议行合一体制和以市长议会制为代表的议行分立体制。相对稳定的权力结构关系为公共权力的正当性与合法性提供了重要辩护，为城市公共政策的制定与施行奠定了权威基础。二是城市政治主体行为准则的完善性。城市政治安全往往建立在较为完善的行为规范基础上。选举制度就是其中最为重要的内容之一。选举制度的完善性决定着围绕选举进行活动的政党与候选人行为的规范性，最终决定着代议机构成员身份以及行政领导的合法性。完善的行为准则可以为当选代表、政府首长及普通公务员的职权行为提供依据。当行为准则存在漏洞时，不仅政治主体的行为极易招致抨击，而且有损其所在机构的权威性，从而威胁到城市政治安全。三是城市公共事务议决的公开公正性。政治活动的主旨在于议决公共事务，其结果能对城市公共价值和资源进行权威性分配，调节社会利益的配置格局。因而，议决程序和结果是否公正公平对城市社会公共生活及其未来发展至关重要，构成了公众认同的重要来源。议决活动的公开性则是公众产生认可的基本方式，也是消弭政治不满的重要基础，从而有助于促进城市政治安全。(www.xing528.com)

城市政治制度规约着城市政治主体的行为方式、活动边界与具体程序，其科学性、稳定性、公开性、公正性及合法性程度决定着城市政治安全的基石是否坚实。

2.城市政府治理安全

一般而言，政治安全意味着执政当局既能有效抵制外部干涉与破坏，维护执政地位，也能有效克服内部破坏力量，获取公民认同，维护政治稳定，促进经济社会发展。就城市而言，城市政治安全则要求城市必须能承接国家赋予的政治安全责任，同时维护城市内部的政治安全和稳定。因而，城市政治安全不仅仅表现在制度层面，更重要的则是政治主体特别是当政者行使公共权力的结果反映，反映出政治主体基于相关制度规范实现政治安全的行为能力。从这个角度来说，前者表现为城市政治制度安全，后者则表现为城市政府治理安全。

与城市政治制度安全不同，城市政府治理安全侧重于公共权力现实运作的过程和结果，着眼于政府治理实效是否符合制度设计预期，是否获得广泛的社会认同，是否促进政治稳定和社会发展。基于此，城市政府治理安全可以从以下几个层面来判断:一是政治体系是否正常运转。主要是指法定代议机关、政府机构、政党组织、社会团体等城市治理体系是否完整，是否能充分参与公共事务处理，是否拥有正常履行职责的有效资源。良好的政治制度唯有切实转化为现实的政治互动才能实现政治安全。二是政府官员是否廉洁奉公。政府官员是城市治理的重要主体，其廉洁奉公程度直接决定着城市公共价值与利益的配置是否公平公正，关系着政治程序的遵守和政治秩序的稳固。以权力滥用、权力寻租、权力异化等为表现形态的政治腐败容易削弱政治和行政体系，使政府机构陷于瘫痪;容易突破政治制度防线，使政治制度陷于僵滞而丧失其基本功能;容易销蚀人民对政治体系的信任，破坏人们的信仰系统，危害政治意识形态安全;容易扰乱正常的政治秩序，使政治运作变得毫无规律而杂乱无章;容易扭曲正常的对外关系和国内政治关系，在更深层次上危害国家利益和国家主权。^[22]三是治理能力是否协调有效。城市政治安全有赖于良好的治理成效，其关键在于政治主体的治理能力。由于城市治理涉及政府、社会等性质相异的多方力量，因而对各主体治理能力的要求也不尽相同。从资源获取和能力运用角度来说，政府的治理能力可以分为政府集体行动的能力和政府获取资源的能力，包括社会汲取能力、合法性能力、政治强制能力、社会干预能力、改革适应能力等。^[23]社会主体的治理能力则主要表现为需求表达能力、参与和协商能力等。城市政府治理安全要求政府治理能力和社会治理能力能在促进城市公共利益这一目标上形成有效互补和协调发展。否则，两者间的目标分歧及其能力失衡都会导致城市政治不稳定。四是社会需求是否有效回应。城市政治安全的威胁主要来自于城市社会自身，即社会矛盾冲突的政治化诉求。一般而言，社会矛盾和冲突都有一个萌芽和成长的过程。在社会矛盾双方间的有限冲突得不到及时化解时，在特定的条件下会转化为社会化和政治化诉求，从而转变为特定的社会政治需求。城市政府能否有效回应这些社会需求不仅考验政府和社会的治理能力，其结果也关乎城市政治安全。