城市经济安全及其评估体系

经济是现代城市发展的重心。科特金通过分析全球城市发展的历史，总结认为，神圣之地、安全需求和商业作用作为三大关键因素决定着城市是否全面健康发展。由此可见经济安全对于城市发展的重要地位。事实上，也正是经济的持续稳定增长才促使商业城市成长为世界性大都市。当前区域经济一体化和经济全球化日益促使城市经济从相对封闭单一的状态向开放复杂的状态转变。城市经济越来越多地受到外部经济环境的影响。国家和区域经济环境从宏观经济政策、资源调配、市场供需、价格波动等各个层面对城市经济发展产生影响。某种程度上，城市人力资源、经济总量、经济结构等决定着城市经济的基本面貌和未来发展。城市经济安全是城市公共安全的重要组成部分。良好的城市经济安全意味着城市经济处于稳定、均衡、持续发展的正常状态，在国内和国际市场处于波动阶段时，也仍能保持经济生产和发展相对稳定，不受威胁，并具体表现为失业率、通货膨胀率、城乡收入比等处于合理的波动区间。具体而言，城市经济安全，至少包括三个层面的内容:城市资源安全、城市产业安全和城市生产安全。

1.城市资源安全

资源是资财或财富的来源，通常指称社会财富的源泉。一般而言，资源包括自然资源、人力资源、资本资源和信息资源四类。城市资源安全主要是指自然资源，着眼于城市区域内在一定技术经济环境条件下对城市发展有益的自然资源，如煤炭、石油、森林、稀有金属等。在从这个意义上，城市资源安全是指城市可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需自然资源的状态。由于资源是城市经济社会发展的基础和前提，具有不可替代性，而资源本身又具有有限性、消耗性和一定的不可再生性，经过一定时间的开发利用，资源往往会面临着枯竭的危险，从而威胁城市经济社会发展的稳定性和可持续性。

根据城市资源的属性差异，城市资源往往可以进行多种角度的区分。根据资源过程可以分为资源系统安全和资源生态安全。^[16]所谓资源系统安全是指资源特别是可再生资源的数量和质量性状的保持及改良。所谓资源生态安全是指资源开发利用后的生态环境效果是否安全。前者着眼于城市资源自身，后者着眼于资源开发利用后的生态影响。根据资源所有者的不同，可以把城市资源安全分为城市公共资源安全、城市群体资源安全和城市私人资源安全。根据资源类别的不同，可以把城市资源安全分为城市水资源安全、城市土地资源安全、城市矿产资源安全、城市海洋资源安全等。城市资源安全不同类别的划分是城市资源管理的基础，对把握安全管理规律具有重要意义。

一般而言，城市资源安全主要涉及五个层面:一是城市资源数量，即城市资源数量处于安全线上，它既包括总量的充裕，也包括人均量的充裕。如城市淡水资源总量和人均量等。二是城市资源质量，即资源品质。质量较低的资源往往无法加以开发利用，从而不具有市场价值。三是城市资源结构，即城市资源供给的种类多样性。尽管单一资源赋予城市发展特色，但相比于单一资源结构，多元资源结构对城市发展通常更具稳定性和安全性。四是城市资源分布，即资源在城市空间的分布状况。资源在城市区域空间内的分布是否均衡关系到城市经济社会发展的均衡性和稳定性。五是城市资源价格，即城市资源市场价值的反映。它既包括城市所拥有的自然资源，也涉及城市经济社会发展所耗费的自然资源。前者反映出城市的财富;后者反映出城市发展的成本。某种程度上，城市资源安全是一个包含城市资源数量、质量、结构、分布和价格综合反映的状态。总体而言，城市资源数量丰富、质量优良、结构多样、分布均衡，城市资源安全度越高;城市从外部获取所需资源价格越低，城市自身资源价格越高，城市资源安全度越高。

基于资源的特殊性，城市资源安全水平既受到资源自身数量、质量、结构等方面的制约，也受到城市发展战略、产业结构、开发技术、生产技术等方面的影响，同时还与市场供需导致的价格波动息息相关。

2.城市产业安全

产业安全是现代国家安全体系的重要组成部分，也是现代产业经济学的重要内容。作为国家的产业安全是指一国在对外开放的条件下，在国际竞争的发展进程中，具有保持民族产业持续生存和发展的能力，始终保持着本国资本对本国产业主体的控制。与民族国家层面的产业安全区分类似，城市产业安全同样包括宏观和中观两个层次。宏观层面的城市产业安全是一个城市能够形成较合理的市场结构和市场竞争秩序，多数产业或关系到城市经济命脉的战略产业在市场竞争中，保持经济活力，拥有充分的市场竞争力。中观层面的城市产业安全是指城市某一具体行业在区域或国际市场竞争中的安全状态。一般而言，城市产业安全关注的是宏观层面城市重要产业抵御外来不利因素冲击，确保产业平衡持续发展的能力，既是一个静态的能力表征，也是动态的发展表征。(www.xing528.com)

城市产业安全受到城市内部和外部诸多因素的影响。城市产业安全问题产生的主要原因是城市相关产业参与市场竞争所致，其威胁既可能来自自身产业资金规模、生产技术、技术设备、产品质量、人才资源等诸多内在可控因素，也可能来自于城市产业生存环境和产业竞争环境两大不可控因素。城市产业的生存环境包括国内和区域内产业金融环境、产业生产要素环境、产业结构条件、产业市场需求环境、产业政策环境以及政府市场行为等几个方面。城市产业竞争环境则包括国内其他地区和外国产业资本、区域性市场政策和国际贸易壁垒等因素。^[17]城市内外部诸多因素的综合作用决定着城市产业安全状况。

如果说，经济是社会发展的推动器，那么城市产业安全就是城市经济社会发展的重要保障。因而，通过建立有效的城市产业安全评估体系，评估现实的产业安全状态，及早发现城市产业可能面临的潜在安全威胁，对城市安全至关重要。城市产业安全评估应当由地方政府和专业研究机构合作或由第三方评估机构主持，围绕城市产业生存环境、产业控制力、产业竞争力和产业对外依存度等几大方面建立科学完善的指标体系，在科学赋权的基础上，对相关指标进行测量和评价，形成反映城市产业安全状况的最终评价结果。城市政府根据评价结果对相关薄弱和潜在威胁部分进行重点建设和防范，如规范市场竞争秩序、引导产业结构调整、加强产业监管、提供信息服务和加大教育投入等。

3.城市生产安全

与城市产业安全着眼于产业竞争中的生存和发展能力不同，城市生产安全着眼于城市经济运行中的企业生产安全。城市生产安全是城市行业企业在日常生产运营过程中相关财产、人身等安全的程度，是生产过程中的各种潜在事故风险和伤害因素得到有效控制的程度。安全生产是企业生产运营的基本条件和目标要求，没有安全就无法生产;生产安全则是衡量企业生产运行过程中安全程度的指标。良好的城市生产安全，可以有效地减少企业工伤事故和从业人员职业性疾病，保障劳动者的安全健康，调动职工的生产积极性，同时，避免不必要的设备设施损坏和环境破坏，增加企业生产效益。

城市生产安全具有分布广、危害大等特点。生产安全广泛分布于城市行业企业的生产经营中。城市中诸如污水处理、石油化工、煤矿燃气、机械设备、电子产品、纸品印染、道路桥梁、建筑工程、交通运输等各类行业企业，都是城市生产安全的重要组成部分。城市生产安全事故一旦爆发，往往都是以爆炸、火灾、毒气泄漏、工程坍塌等极具破坏力的形式展现，极易对周边财物和人身安全造成严重威胁，且不少安全生产事故的后果具有持久性，如毒液渗透地表后几乎无法及时得到清理，从而使土壤失去利用价值。

城市生产安全是一个多重因素综合作用的结果反映。生产经营单位是生产安全的首要责任方，承担着建立健全安全生产责任制度、配备符合行业安全标准的工艺设备和合格的安全生产管理人员、监督员工安全规范生产、编制重大危险源及应对预案、定期检测评估等重要职责。从业人员是生产安全的直接责任方，是生产经营的一线操作者，其安全知识和岗位责任意识、操作规范程度和水平、危机应对能力等直接决定着生产安全水平。政府及其安全生产监管部门是城市生产安全的监管方，通过执行相关法律法规、制定行业生产标准、培训企业主要负责人和安全生产管理人，监督企业安全生产行为，确保生产经营单位及时消除安全隐患，依法从事安全生产。此外，没有合法资质而进行非法生产经营的小企业、小作坊、小煤矿等，由于分布较广、活动隐蔽、生产设备和工艺落后、从业人员安全意识差等原因，大多是较为严重的安全隐患，更是城市生产安全的薄弱环节。