城市安全：概念与特征

作为承载人类文明和创新的空间，安全始终是城市的第一要务，是城市可持续发展的基本保障和重要推动力量。如何从理论上理解城市安全，关系到实践中如何确保城市安全。

(一)城市安全的概念

赵运林等把城市安全定义为“城市中的任何阶层、任何资产、任何时间和任何社区，均处在客观上不存在威胁，主观上不感到威胁，同时其本身又具备某种消除威胁的有效力量和途径的稳定状态。”^[1]这一界定有其科学性和合理性，但要对城市安全做出正确的认识，离不开对“安全”的理解。

从语义上说，安全主要是指没有危险，不受威胁，不出事故。正所谓“无危则安，无缺则全”。更深层次上，我们至少可以从四个维度来认识安全。其一，从过程—结果的角度。在动态过程的意义上，安全意味着事件的发展在可预计和可控的范围内，没有受到实质性威胁;在静态结果的意义上，安全意味着事物的保全和无损。其二，从绝对—相对的角度，即区分为绝对安全和相对安全。绝对安全是指事物的持存与发展不会面临任何威胁或风险;相对安全是指尽管面临着威胁或风险，但结果并不会从根本上损害事物的持存与发展，也就是说，尽管遭受一定的损害，但事物的根本属性和核心要素并没有遭受破坏，原初目标仍能顺利实现。现实中，由于城市社会结构的复杂性和运行的不可控性，城市绝对安全所要求的零风险不可能存在，因而只能在相对的意义上论及城市安全。在这个意义上，安全就是一个可接受的损害范围。其三，从现实—潜在的角度。安全既能表征事物的现实状态，也能用以展示其潜在的可能危险，即未来安全状况。一个社会或事物尽管可能目前处于安全状态，没有发生混乱或利益损害，但若存在较为严重的隐患，也会给人以不安全感，也就是说安全水平较低。其四，从主观—客观的角度。与危险类似，安全既是一种客观状态，也是主观认知的结果，从而表现出客观安全和主观安全。客观安全不以人的认知和意志为转移，主观安全，即安全感，与主体的认知水平和风险或损害承受能力相关。一种危险尽管客观存在，但若社会成员并未认识到或将其判断为可承受范围之内(包括盲目乐观)，这种状态对其而言就仍然是安全的。

对安全概念的多维度认识，是理解城市安全的基础。就其本质而言，安全是一种主体可接受的状态，它既包括了当前和未来威胁的客观实存和主观认知，也包括了过程的可控和结果的可抗。从这个角度来说，前述赵云林等学者的界定忽略了城市威胁的不可避免性以及安全感知的弹性。对城市和社会个体而言，无论是威胁本身还是威胁带来的损害都具有一定的可接受范围和程度，在该范围和程度内仍是安全的。这也就是说在客观威胁和主观感知之间还存在一个中间地带，即安全包括了可接受的威胁。若一个城市中数年来仅发生零星几起持续时间较短的雾霾事件，虽然公众意识到雾霾对健康的威胁，却不因此特地加强防护，而是任由这一状态的持续。显然我们不能根据这种微弱的威胁声称该城市处于不安全状态。基于此，我们可以把城市安全定义为城市的生态环境、政治行为、工业生产、经济运行、社会活动、基础设施等是否面临任何显在或潜在的威胁以及即便面临威胁是否处于可应对、可控制和可接受的状态。

由此可见，城市安全至少包含有三个层面的判断，即是否存在威胁、能否有效减少和应对威胁以及是否能够接受不能控制的威胁损害。从这个角度来说，城市安全至少涉及两个方面的主体——它既与安全对象的自身属性相关，也与城市政府相关。前者是威胁产生的根源和作用的对象，决定着是否产生威胁和能否接受损害后果;后者是威胁管控的力量，影响威胁损害的范围和程度。当然，城市某一事物的安全状态往往是两者相互作用的结果。如城市供水的安全，既受自然水源质量、净化技术、管道材质与使用年限的影响，也受城市环境管理、地下管网安全管理和备用水源管理等各方面的影响。

与城市安全概念类似的还有“安全城市”和“城市公共安全”等概念。在西方，城市安全更多地以“安全城市”的表述出现，如“safer city”、“safe city”和“disaster-resistant city”等。但其间也存在些许差异:前两者意为“安全城市”，一般与阻止犯罪相关，侧重于对城市秩序的维护;后者意为“防灾都市”，一般与灾害治理相关，侧重于对城市物理损害的抵御。国内，有学者对其进行了具体界定。马德峰认为“安全城市是指对自然灾害、社会突发事件等具有有效的抵御能力，并能在环境、社会、人身健康等方面保持一种动态均衡和协调发展，能为城市居民提供良好秩序、舒适生活空间和人身安全的地域社会共同体”。^[2]董晓峰等提出“安全城市就是一个城市在政治、经济、文化、社会、生态环境、市民人身健康以及资源供给等方面保持一种动态稳定的和谐状态。同时，城市具有健全的应急反应体系与机制，能够恰当地处理各种威胁城市正常运行的不稳定因素，具备全面抵抗危害社会和经济的自然灾害、人为灾害和突发事件的能力，是一个能够给生活在其中的人们普遍安全感和归属感的城市。”^[3]可见，安全城市是对城市具备某种能力和特征的表述，描述的是一种能处理各种威胁、具有安全特性的城市。与城市安全是城市生活状态的某种反映不同，安全城市是其目标和理想状态下的特征。

对于城市公共安全，张沛、潘峰等认为“是指城市政府为保护社会公众生命和财产安全，保障公共设施的稳定运行，预防和控制各种重大灾害、事故和事件的发生，减少社会危害和经济损失，稳定社会发展而提供的一种公共服务。具体来讲是指城市及其公众、财产、城市生命线、公共设施、金融经济等系统的安全。”^[4]从城市安全所涉及的具体内容看，城市公共安全与城市安全有共同之处，都包括城市经济社会稳定运行和公民生命财产安全。虽然看起来城市公共安全更强调城市安全的公共性，但由于城市本身即包含有公共之意，事实上也并无与之相对的城市私人安全之说，“城市安全”的表述已能涵盖“城市公共安全”所指，因而，两者并无本质差异。

(二)城市安全的特征

城市安全是一个跨越时空的议题。对安全的追求，不仅是城市初创的缘由，也是城市发展的重要内容。相比于城市的其他要素，城市安全有其自身特性。

1.发展阶段性(www.xing528.com)

城市是一个独特的生命体，从产生之初就一直处于不断的成长发展过程中。虽然城市的基本要素自其产生之初就已大致具备，由此带来的城市安全内容也大体确立，但城市物质与非物质的结构、形态、功能等往往都富含时代印记，与之相应，对城市社会生活秩序和城市功能的维护，也有其特定的时代特色。城市安全的目标和内容也因此随着时代的转变而呈现阶段性变化。在古代，洪水、地震等不可抗力构成了影响城市安全的首要因素。其巨大的破坏性和难以预知性，使古代人民对城市安全的追求转变为城市神话和宗教信从，神庙及祭祀因此成为古代城市安全的精神寄托和源泉。外来入侵是影响古代城市安全的另一重要因素。社会资源的普遍短缺和城市资源的相对富足以及城市的重要战略地位，往往使城市成为资源掠夺和战争冲突的首选地。厚重的城墙因此成为古代城市抵御外来入侵的物质象征。城墙在抵御外部入侵的同时，也划定了城市管理的地理范围，为城市内部秩序的维护提供了空间基础。尽管抵御自然灾害和外来入侵始终是人类历史进程中城市安全的重要内容，但城市经济社会的发展使城市经济和社会秩序的维系逐渐成为城市安全不可或缺的内容，这对于因商而兴的城市尤为重要。某种程度上，中国古代城市采取的坊市制和厢制就是加强城市商业安全在空间形态和管理制度方面的反映。前者如长安、洛阳，后者如开封等。工业大生产在促进经济增长的同时也带来了自然资源的破坏，生态环境问题因而成为城市社会生活面临的新困扰。物质财富的增长促进了人们对精神财富的追求，对城市传统文化的追寻和继承转而成为城市安全的重要精神源泉。可见，从人类和城市发展的历史看，抵御自然灾害是城市安全的永恒主题;防范外来入侵是战争频繁的动乱时期城市安全的第一要务;市场和社会秩序管理是和平发展时期城市安全的主要内容;生态环境保护是快速工业化和城市化后城市安全不可避免的主题;地方文化的传扬则是信息化和全球化时代城市安全的新课题。

2.内容特殊性

城市安全的特征不仅与其所处的时代相关，在同一时期，还受城市自身结构特征的影响。每一个城市因其自然资源、政治环境、经济结构、历史文化、价值观念、生活方式及社会生态等方面的差异使城市安全在具有一定共性的同时，也往往具有与众不同的特质。城市结构方面的特征在构筑城市独特面貌的同时，也往往决定着城市安全的主要内容，即安全是延续这种特定优势的保障。某种程度上，特色既是城市发展的优势，也是其隐患，因为单一结构的城市往往更具脆弱性，特色一旦丧失，城市结构的运行可能会发生紊乱，进而阻滞城市发展。正因为此，自然资源特色比较明显的城市，如何保护和可持续开发利用这些资源是城市安全必须面对的主要课题，如煤炭型城市对煤矿企业生产安全的监控、山水旅游城市对自然环境的保护等就是典型;自然灾害频繁的城市，如何构筑防灾减灾体系是城市安全的关键，如部分海滨城市对台风的应对就是典型;经济产业结构较为单一的城市，如何防范和应对该产业风险是城市安全的重要内容，如美国汽车城底特律就是典型;历史文化底蕴深厚、传统建筑保留较多的城市，对建筑遗址及与之相关的生活形态和文化的保护就是城市安全工作的重心，如中国凤凰等古城就是典型。从这个角度来说，城市安全的内容与维系城市结构相对稳定的保障因素和促进城市持续发展的动力因素相对应。城市独特的地理人文条件和历史现实背景必然决定着城市安全的特殊性。

3.系统复杂性

城市本身是一个复杂的结构体。从系统论的角度来说，城市系统包含了自然生态子系统、建筑设施子系统、政治子系统、经济子系统、社会子系统以及文化子系统等。每一个子系统又有更为详细的组成部分。如自然生态子系统包括河流、土壤、空气、气候等;建筑设施子系统包括楼宇、道路、管网等;政治子系统包括政党、行政、立法、司法等;经济子系统包括金融、生产、消费、交易等;社会子系统包括就业、医疗、卫生、人口、体育等;文化子系统包括教育、观念、信息等。对城市安全而言，一方面，每个子系统及其组成部分都应纳入城市安全体系;另一方面，这些子系统之间复杂交错的相互影响关系导致城市安全不能人为分割为相互隔离的模块。如城市道路安全不仅仅是指道路质量本身，还涉及地质条件、道路养护、车辆限行等，即便城市道路质量较高，但若不受管控，长期经受大型超重车辆的碾压，路面也会容易受损变形。就城市社会安全而言，社会暴力冲突不仅与事件性质及所涉方态度行为直接相关，还受社会价值观念、政府社会管理水平等影响。在法治观念相对较强的城市社会中，即便存在冲突的导火索，也会因为双方的行为克制、政府的科学应对而免于扩大冲击社会的稳定秩序。社会燃烧理论即揭示出城市社会安全内在的复杂性。

4.威胁可控性

虽然城市安全有其自身的特殊性和系统复杂性，但人类社会科学技术、观念制度的发展和安全文化的传承为城市认识、预测、预防、控制甚至消灭城市安全隐患和威胁提供了可能。在数千年的城市发展历史中，人们对城市选址、城市建筑、城市管理、城市人口、城市卫生、城市文化等与城市安全的关系已经有了相对成熟的认识，并由此发展出一系列应对威胁和灾害的手段。在古代，人们就已经模糊地认识有些灾难是可以预测和消除的，由此发展出星象占卜、神庙祭祀等方法;对于具体的灾害也发展出富有成效的应对手段，如堤坝、水渠成为城市抵御和引导洪水的重要设施。在当代，地质勘探、大气监测、生物材料、医药卫生、建筑工程、信息电子等科学的发展为认识城市致灾因子的潜藏、爆发规律以及预测、预警和应对等提供了必要的技术支持，人群心理、政治法律、社会管理等社会科学的进步为城市威胁的应对、社会秩序的维护和损害的修复提供了必要的制度基础。科技与制度的双重作用为城市管控威胁的重要保障。现代城市政府对于何时、何地、何种类型、何种范围和程度的威胁可能影响城市安全已经能够在一定程度上做出预测和判断，并建构出科学的危机应对体系。尽管城市威胁总体上是可控的，但不可忽视的是，正如风险社会理论指出的那样，随着核、生物、基因等技术和全球化的发展，当前世界风险存在不可预知、不可计算和不可控制等特性，城市安全面临着日益严峻的挑战。

5.程度有限性^[5]

城市安全是从古至今所有城市都孜孜以求的重要目标。在城市发展过程中，一直存在着安全问题并不断进行着安全建设。古代的城墙和护城河、近代的消防设施与队伍、现代的防暴警察与反恐部队以及城市的地震预报、天气预报等，都是为了预防战争、火灾、恐怖袭击、地震等灾害而设立的。但是，尽管人们对城市的安全高度重视，但仍然不能完全阻止或预报出所有的灾害，城市仍经常遭受战争、地震、洪水、海啸、火灾、瘟疫、工业事故等的折磨。可以说人类迄今为止没有任何一个城市能够抵御所有种类和所有程度的灾害，同样也没有一个城市对任何程度的危险都不能抵御。实际上，任何一个城市总能提供某种防护，满足部分人群的安全需求。受技术、环境等可控和不可控因素的影响，在特定的历史条件下，城市可以防范某种级别的台风，抵御一定强度的地震，控制某种类型的传染病，承受一定程度的污染等。在此范围内，城市处于相对安全的状态。然而，一旦超过某种极限，城市物质财产、社会秩序等就会遭受极大破坏，城市不再安全。从这个角度来说，城市安全必然是绝对安全和绝对不安全的中间状态。因而，对于城市安全，我们不能追求极致，不能希望一劳永逸，而是在承认安全有限的规则前提下做到相对进步。