我国城市管理体制的历史、现状和改革—《城市学概论》速览

(一)我国城市管理体制的历史沿革

我国城市管理的历史可以追溯到春秋战国时期，到唐宋时，我国的城市管理已具有相当水平。元朝以后，尤其是18世纪工业革命蓬勃发展及大规模城市化出现以后，西方的城市管理水平才开始明显超越中国。悠久的历史给我国的城市管理留下了宝贵遗产，比如我国在今天的城市管理实践中还仍然沿用着古代的许多行之有效的管理方法。但它也给我们带来了负面效应，一些僵硬的东西已成为影响今天城市管理体制形成和发展的制约因素。

新中国成立后，由于受国内外环境的影响，我国城市管理体制的形成经历了太多的曲折。比较笼统地划分，我国城市管理体制发展的历程大致可以分成三个时期:一是建国至“文革”发生，共约十七年。期间，我国城市普遍呈现出战后重建和有序推进的良好局面，随着大规模城市建设和旧城改造的推进，一大批新兴城市出现，我国的城市管理展现出蓬勃向上的态势。这一时期的城市管理体制还带有军事化色彩，并不是现代化意义上的城市管理。二是“文革”十年。这一时期各种体制都处于大动荡、大分化、大改组的潮流中，城市管理体制也不能幸免。唯一的变化是管理体制由“军事色彩”向“革命色彩”转变，向一统的城市各级“革命委员会”看齐。三是改革开放至今。加强城市“以经济建设为中心”的核心地位、强化城市的辐射功能，是这一时期我国城市发展的主线。我国现行城市管理体制就是在这一进程中逐步形成的，其中经济体制改革和机构改革是直接的背景因素。这三十多年是我国城市管理现代化进程最快的时期，也是城市管理体制向现代化、规范化、法制化和信息化目标转型的重要时期。这一时期主要分成两个阶段，第一阶段:改革探索期(1978年至1992年)。发生转折性变化的是城市经济体制改革的推进以及20世纪80年代末机构改革的实施。期间，城市管理体制围绕三个方面进行了相当大的改革:(1)抓城市管理职能转变。先是重新调整并强化了城市的建设职能;20世纪90年代《城市规划法》出台后，城市的规划职能也逐步明确;但是，城市管理职能并未引起充分重视。(2)实行简政放权，赋予区级政府一定的权力。为了便于领导，区一级对口设立相应机构，并界定了市、区两级的职责权限和任务分工。(3)调整精简城市管理的内部结构。这一阶段城市管理体制改革的成就不十分显著，政企不分、行政干预建设企业的行为非常普遍，改革尚有待于进一步深化。第二阶段:体制转型期(1992年至今)。这一阶段是我国城市管理体制改革步子迈得最快、成果也最显著的时期。期间，城市管理按社会主义市场经济体制的要求，主要是理顺关系、协调沟通，尝试进行体制上的宏观框架搭建工作。城市管理的职能体系也渐臻明确，重新分配了城市规划、建设和管理的职能，试图扭转“轻规划、重建设、轻管理”的局面。在市、区、街道体制上，逐步形成了“两级政府、三级管理”格局。这一时期颁行了一大批跟市场经济相适应的城市管理法规，重视加强法制体系的建设，并着手解决“政企不分、政事不分”的问题等。

总之，我国的城市管理体制发展历程非常复杂而曲折，至今仍处于不断完善的过程中。考察我国城市管理体制的改革与发展，在兼顾历史继承性的同时，必须同我国城市经济社会的发展相统一。

(二)我国城市管理体制的特点

我国现行的城市管理体制特点十分鲜明，主要有:

(1)行政建制的双重性。我国的市既具有一般地域型行政建制的性质，又具有专门城镇型行政建制的性质。市政府不仅要对辖区内的城市地区实施专门的管理，而且还要按地域对辖区内的农村进行一般管理。

(2)市政组织结构的同一性。我国宪法、地方组织法和有关法律对市的政权组织形式做了统一规定，市政权由市人民代表大会、市人民政府、市人民法院、市人民检察院组成。我国所有的城市政权组织都是按照这一模式设置的，市辖区的基层政权也是按这一模式设置的，具有高度的同一性。从城市的纵向政权系统看，市级政权机关全面领导取和县政权机关的工作。

(3)法律地位的非自治性。按照我国宪法和法律的规定，除民族自治地区的市以外，我国的市都不是独立自治的政治实体，而是享有一定自主权的地方行政单位。在西方国家，城市一般都是自治实体，享有广泛的自治权。

(4)行政地位的等级性。由于我国不实行地方自治体制(民族自治地区除外)，各级行政机关之间存在着行政隶属关系，一级人民政府既是本级权力机关的执行机关，又是上一级国家行政机关的下级机关，必须对其负责，接受其领导，同时，又必须导下级人民政府的工作。而且，不同行政等级的城市享有不同的职权，如直接隶属于中央政府的直辖市，其地位相当于省，有权制定地方性法规，而县级市则不拥有这样的职权。目前，我国城市的行政等级分为直辖市、副省级市、地级市和县级市。

(5)管理职能的广泛性。在我国，城市政府管理的内容十分广泛复杂，它集工业、商业、农业、财税、金融、卫生、教育、科技、文化、体育、环保、城建、民政、公安、司法行政于一体，具有很强的综合性。城市政府不仅要管理城市地区，还要管理所辖的农村地区;不仅要管理常住的非农业人口，还要管理常住的农业人口和大量外来的流动人口;不仅要承担城市规划和建设任务，而且要抓好农村的基础设施建设，加快农村的城市化发展;不仅要解决城市发展带来的各种城市问题，而且要保护好农村耕地和生态环境。市场经济呼吁有限政府。随着市场体系的不断完善和市民社会的成熟，城市政府应从具体的经济建设和社会事务中摆脱出来，集中精力做好公共事务的管理工作。(www.xing528.com)

(三)我国城市管理体制的改革

城市管理体制是建立在经济体制基础上的，与经济体制和政府职能相适应。有什么样的经济体制，就有什么样的城市管理体制。建国后中国实行的是高度集权的计划经济体制，从而逐步形成了高度集权、条块分治、以条为主、建管合一的城市管理体制。改革开放以来虽经多次改革已有很大改善，但与市场经济的发展仍然不相适应。具体体现在，一是管理观念落后，表现为对城市管理重视不够，存在着重建设轻管理、重视经济效益忽视社会效益、重视眼前利益忽视长远利益的落后观念。对城市管理的内涵理解过于狭隘，将城市管理仅仅理解为经济领域的行政指令和公共领域的市政管理。二是机构设置不合理，表现在管理机构重叠、各自为政，在城市管理上缺乏统筹、协调和规划。三是事权不对称，在城市管理的事权、财权过于集中在“条”上，城区政府和街道往往责大权小，难以起到协调作用，城市管理难于落到实处，更难实现持续、长效的管理。四是缺乏民间动力，表现在基层组织、居民群众参与度不高，街道办事处、居委会有责无权，体制不顺，无法发挥应有的作用，缺乏参与城市管理的积极性和主动性。

改革城市管理体制，就是要逐步建立起与社会主义市场经济体制要求相适应，政府、市场、社会各主体之间分工合理、职责明确、协调有序、运转高效的现代化城市管理体制，实现高水平管理城市，从而为我国城市全面、协调、可持续发展提供保障。

1.进一步明晰政府的城市管理职能定位，推进城市管理体制创新

明晰政府的城市管理职能，是改进城市管理体制的基础。城市管理工作，进行了几次体制改革，对职能也进行了一些梳理，但政府的城市管理职能仍然不够清晰。一些职能部门，对于应该由本部门承担的管理事项，视而不见，敷衍了事，推诿扯皮，导致政府职能“缺位”;一些职能部门，对本来可以由社会力量来办的事，仍然大包大揽，既当“运动员”，又当“裁判员”，导致政府职能“越位”;一些职能部门，将手中的权力伸向不该伸的领域，为个人和小团体谋取不正当的利益，导致政府职能“错位”。凡此种种，不仅使城市社会服务组织发育不良，市场和社会在城市管理中难于发挥作用，削弱了城市管理力度，还严重影响了老百姓的利益，损害了党和政府的形象。解决这些问题，根本出路在于明确政府的职能，对政府职能该强化的强化，该弱化的弱化，该转化的转化，分清政府、市场、社会的界限，为从根本上完善城市管理体制，实现高水平管理城市打下良好的基础。要合理设置城市管理机构。根据市场经济体制改革的实际，充分利用市场机制在城市管理中的作用，能够由市场完成的，就交给市场管理，不设置相关的管理机构。要采取措施尽快建立适应市场经济发展需要的城市管理机构。对现有的城市管理机构，要组织专门力量，理顺其职能，以避免职能交叉和职能空缺。要合理设置城市管理层级，减少政府管理层次。根据城市管理内容的属性决定市、区管理机构的设置。当管理项目更多地涉及城市的整体运行，需要从整个城市的角度进行管理时，只设立市一级的管理机构，对于工作量太大的事宜，可以通过在区一级行政区域内设立相应的派出机构的方式加以解决，以保证管理的整体性和协调的便捷。对于一些不需要从城市总体的角度进行协调的地方性的事务，在区一级设立相应的机构，实行属地化管理，以发挥地方优势、主动性和积极性。对于街道，从长远看，应该根据城市管理体制改革的推进，结合行政区划调整，逐步予以撤销。

2.创新城市管理运行机制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率

城市管理涉及众多的部门和机构，需要良好的运行机制来保障整个管理体制正常、有效地运转。城市管理中仍然存在着管理僵化、机制不灵、协调不力等现象。这些必须通过城市管理运行机制的创新来加以解决。首先要建立科学的民主的决策机制。建立健全政府官员、专家、群众相结合的科学民主决策机制，完善城市管理重大问题集体决策制度和决策责任制，优化政府重大决策的规划和程序，建立健全决策信息反馈和决策后评估机制，为决策的不断完善和优化提供客观依据。其次要建立灵活有效的协调机制。从职能配置、人员组成、制度和形式创新等多个方面着眼，确保城市管理过程中各个方面、各个环节都能够进行高效、及时的协调，提高城市整体运行效率。第三要建立政务信息公开机制。充分利用现代信息技术，大力发展电子政务，为市民直接提供有效的公共服务和公开平等的信息资源，尊重市民对城市管理工作的知情权，采取切实有效的手段，让广大市民知晓并理解、支持、参与城市管理工作。城市管理手段直接决定着城市管理成本和管理效率。当前，城市管理的弊病是过于依赖行政手段，虽然行政手段具有灵活、快速的特点，对城市管理中的一些事项，具有很好的适应性，但由于行政管理手段不利于发挥被管理对象的主动性和积极性，而且横向沟通困难，矛盾多，信息传递迟缓，很多时候管理效果并不好。因此要加大创新力度，学会综合运用法律、经济、行政、宣传及其他手段管理城市，引导市场和社会主动、积极地按照城市可持续发展原则决定生产和生活行为。城市管理各个部门，都要认真研究探索怎么才能用最佳的手段来实现管理目的，引导全社会都自觉地实践管理目标，最大限度地节约管理成本，提高管理效率。

3.组织和调动全社会力量参与城市管理，大力增强社会自我管理的能力

坚持全面、协调、可持续的科学发展观，既需要推进政府城市管理体制改革，提高政府城市管理水平和效率，还需要组织和调动全社会力量，发挥全社会的主动性、积极性和聪明才智。探索建立政府、市场、社会的良性互动，保障全社会管理城市，是高水平管理城市的必然。因为提高城市管理水平和运行效率，提高城市管理科学化、民主化水平，保障城市可持续发展和人的全面发展，实现城市管理以人为本，都需要调动全社会力量参与。

同政府机构相比较，社会组织更加贴近基层、灵活高效，在城市管理中具有独特的优势。从国外发达国家的城市管理来看，社会组织在城市管理中发挥了相当大的作用。比如，开拓社区服务功能，健全社区服务体系;承接政府的具体服务职能，使政府能够集中精力进行宏观管理;提供一些诸如温馨家庭、心理咨询、犯罪预防等服务，有效地缓解社会矛盾等。从总体上看，社会组织代替政府解决了许多管理难题。在我国城市管理工作中，社会组织发挥的作用相当有限。必须采取有力措施，培育、发展和健全社会组织，全面提高社会自我管理能力，减轻政府的管理压力。要立足于社区，培育和发展政务类、服务类公益性民间组织，全面提升社区公共服务功能。要想方设法使城市管理部门同市民的沟通渠道进一步丰富、畅通、便捷，建立双向传递和交流机制，形成市民关注和踊跃参与城市管理的良好氛围。要通过政策支持、税收减免、资金援助等措施，引导社会组织深入研究城市管理问题，向政府献计献策。要进一步消除体制障碍和政策障碍，鼓励非公有制经济、民营企业参与城市管理与服务工作，不断增强城市的承载能力，提升城市管理质量。