城市管理的新模式：多元公私合作和多中心治理

按照组织机制的不同，可以把城市的各种组织分为私人部门和公共部门两类。私人部门主要通过市场机制进行活动，公共部门则基于一定的集体选择机制进行活动。市场失灵问题为公共部门及其活动奠定了正当性。但公共部门也同样存在失灵问题。现代城市管理需要超越行政主导和单中心的传统管理模式，转而实行公私合作和多中心治理模式。多元化的城市治理主体、多样性的公共产品和服务供给方式，乃是提升城市治理水平的制度基础。

(一)私人部门与公共部门

1.私人部门与公共部门概念

(1)私人部门。

所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲，私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。对于私人领域的事务，私人部门拥有自主决策权，基于自愿达成交易行为。

私人部门与公共部门的根本区别不在于是否接受政府干预或行政指导，而在于以何种机制作为最基础性的组织方式。私人部门以市场的自愿交易和自发秩序为核心机制来组织社会行动，而公共部门基于公共选择行为，依托公共权力，通过自上而下的指挥命令来组织社会行动。私人部门并不排斥政府干预，但政府干预只是为了弥补市场缺陷而存在。

私人部门有行动主体的自主性与平等性、私人行为的互惠性、市场交易的竞争性、私人行为的契约型等特征。与公共部门相比，它有分散决策能够较快地实现供需平衡、市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性、市场主体的利益驱动有利于激励创新等优势。

(2)公共部门。

公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其行动对社会成员具有强制性的社会组织体系。一般指政府及其附属机构，它们主要负责提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公共事务，谋求公共利益，不以盈利为目的。在传统意义上，城市政府是城市公共部门的唯一主体，政府垄断了公共事务的管理权，是公共产品的唯一供给主体。随着社会的发展和进步，一些非营利组织和非政府机构也成为公共管理的重要主体，政府作为公共部门唯一主体的地位和合法性受到挑战。但政府仍是公共部门中最重要的行为主体。

公共部门基于公有产权，通过非市场化的政治过程进行社会活动，通过一定的公共选择过程集体行使决策权利来实现公共利益最大化。作为最重要公共部门的政府可以凭借公共权力，通过强制性的制度安排来管制经济活动的负外部性及市场信息不对称等来矫正市场失灵。

2.公共部门管理与私人部门管理的区别

公共部门与私人部门作为整个社会不可或缺的组成部分，公域和私域往往是相连的和互动的。但是以政府为核心的公共部门与私人部门毕竟是两种不同类型的组织和实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别，反映在组织管理和运作中，不可避免出现差异。

(1)政治权威与经济权威。

公共部门管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共部门管理不可避免地包括政治权威的作用(也存在着非权威的作用)。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共部门管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不具有这种公权力。

私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。

(2)多元制衡与自主性。

公共部门管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共部门管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共部门管理的过程充满了政治气氛，其管理的自主性受到影响。

私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。

(3)公共利益与私人利益。

就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共部门管理区别于私人部门管理的一个重要特征。公共部门管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。

私人部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益和利益。

(4)法的支配与意思自治。

政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展有“行政保留权”，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。

私人部门的管理，相比较于公共部门管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。

(5)多元理性与经济理性。

公共部门处在各种社会力量作用的中心，其管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间做出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。

私人部门的管理，因为它的组织属性和职能有限，所以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用，因而其管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。

3.公共部门和私营部门的伙伴关系

所谓公私伙伴关系，它是指这样一种生产和提供公共服务的制度安排，即公共部门和私人实体通过共同行使权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益的方式，生产和提供公共的产品和公共的服务。建立公私伙伴关系的一个潜在的逻辑在于，无论是公共部门还是私人组织，它们在公共服务的产生和提供的过程中，都有其独特的优势;成功的制度安排在于保持各自的优势，实现优势互补。公私伙伴关系的最重要特征在于:公私组织通过合作追求共同的或者一致的目标;协作的基础在于相互的利益;强调风险和责任的共担。依据公私伙伴关系这种制度安排，私人承包商成为公共服务的长期提供者，而政府部门更多的则成为管制者，政府把主要的精力和资源放在规划、绩效的监督、契约的管理方面，而不是放在服务的直接管理和提供方面。

公私伙伴关系的主要形式:

(1)运营与维护。其主要特征在于，政府部门与私营合作者签订契约，私营合作者运营和维护公共设施。政府的许多服务，如水厂、污水处理;垃圾处理;道路的维护;公园的维护;景观的维护;停车场等等，都可以通过这种方式。可能的优点是节约成本;提高服务的质量;政府拥有所有权。缺点则可能是政府不同意外包;如果签约者欺诈，那么再进入服务的成本则很大;存在着削弱所有者控制的可能以及降低对变化了对公众的需求的反应力的可能。

(2)设计—建设。政府部门与私营部门签订契约，私营部门设计和建设符合政府标准和绩效要求的设施。设施一旦建成后，政府拥有所有权，并且负责设施的运营和管理。大多数公共基础设施和建设项目，包括道路、高速公路、水和污水处理厂、排水和灌溉系统等以及其他政府设施都可以用运这种形式。其优势在于:能够利用私部门的经验;存在着创新和降低成本的可能;存在着提高工程建设效率的可能等。其可能存在的缺陷在于:降低所有者的控制权;较高的运营和维持成本可能抵消较低的资本成本。

(3)承包运营。政府为项目提供投资和资金，雇佣私人合作者设计、建设，并且在一段时期内负责项目的运营;政府设定绩效目标，并且拥有所有权。这种形式的伙伴关系适用于这样的情形，即政府希望拥有所有权，但是又希望从私人的建设和运营中获取利益。这种形式也适用于大多数公共设施的建设和运营。其优点在于:把建设的风险转移到私人身上;运营的责任可以强化建设的质量;政府部门能够从私人部门建设和运营的效率中得到潜在的好处。其缺陷在于:政府对设施运营的控制权降低;政府可能面临投资的风险;一旦契约履行完成，变革合作者可能增加成本。

(4)投资公共设施的扩建。私人合作者投资并兴建公共设施的扩建或者附属设施;然后在一段时期内负责附属设施的运营，直到收回投资以及得到投资的合理回报。大多数公共设施和公共娱乐设施都可以采用这种形式。其优点在于:政府不用为公共设施的扩建和更新提供资金上的投入;投资的风险由私人合作者承担;政府从私人投资者和运营者的身上获取好处;政府采购的弹性化;建设速度和效率的提高。其缺点在于:由于以后设施的更新不包括在契约中，这便为以后设施的建设和运营带来困难;变更契约可能增进成本和费用;政府需要比较复杂的契约管理程序。

(5)租赁—购买。政府与私人合作者签订契约，私人合作者负责设计、投资、建设设施以提供公共服务。私人合作者然后向政府租赁经营一段时期，租赁期满，所有权归政府。这种方式适用于政府有具有服务的要求，而无力投资和提供服务的情形。其优点在于:改善建设的效率;提供了创新的机会;租赁的支出可能低于债务的成本;具有形成“依照绩效付费”的租赁;以较低的成本向公民提供服务。其缺陷是减少政府对服务或者基础设施控制的可能。

(6)暂时的民营化。某一现存的公共设施的所有权转移到改善和扩建此设施的私人合作者的手中，设施的所有权和经营权在一段时间内归私人合作者，直到其收回投资并得到合理的回报。这种模式适用于大部分基础设施和其他公共设施。其优点在于，如果与私人合作者的契约得到良好的履行的话，政府能够对标准和绩效进行一定的控制，而且不承担所有和经营的成本;资产的转移能够降低政府经营的成本;私人部门能够保证设施建设和经营的效率;能够利用私人资本进行公共设施的建设和经营;经营的风险由私人部门承担。其缺点在于:由于私人部门决定使用者付费的水平，因此使用者付的费用可能高于政府控制时的费用;在私人合作者破产或者经营绩效不佳的情况下，要替代其存在着困难;在将来，存在着政府重新成为一项公共服务或者一项公共设施提供者的可能;公共部门的工作人员也可能因为暂时的民营化而失业在民营化的过程中也可能出现其他劳动问题。

(7)租赁—研发—运营或者购买—研发—运营。私人合作者从政府租赁或者购买一设施，进行扩建或者改建，然后依据与政府签订的契约，负责经营。政府期望私人合作者投资于设施的改建或者完善，并赋予合作者一段时期的经营权，使其能够收回投资并得到回报。这种模式的优点在于:如果私人合作者购买设施，政府便能够得到资金;政府不用为设施的更新投资;双方都有得到和增加收入的机会;对于使用者而言，设施的更新能够使服务的质量得到改善;政府能够从私人的建设和经营中得到经验;设施建设和经营的效率也能够得到提高。其缺点在于:政府可能事实上丧失设施的实际控制权;在出售或者租赁时，存在着评估资产价值的困难;即使设施已经出售给私人合作者，失败的风险仍然是存在的，政府仍然可能成为服务或者设施的提供者;此外，由于设施未来更新的成本没有写在契约中，这便为以后的工作带来麻烦和困难。

(8)建设—转让—经营。政府和私人合作者签订契约，投资兴建公共设施。设施一旦建成，私人合作者便把设施的所有权转移给政府。然后，政府与私人合作者签订契约，以长期租赁的方式把设施租赁给合作者，实行租赁经营。在租赁期，私人合作者有机会收回投资，并且得到合理的回报。大部分的公共设施都适用于这种模式。这种模式的优点在于:政府能够从私人部门建设的专业经验中得到益处;公共部门能够从私人的经营中得到益处并且节约成本;公共部门能够保持对服务水准和付费水准的控制;如果未能达到服务的水准和绩效的标准，政府可以终止契约;政府可以节约建设、设计和运营的成本;与建设—经营—转让模式相比，这种模式可以避免法律、管制和民事责任问题。其缺点在于，如果出现破产和绩效的欺诈问题，要替代私人合作者或者终止协议，会遇到一些困难，相对会麻烦。

(9)建设—所有—经营—转让。私人开发商从政府部门得到排他性的特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公共设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，向使用者收取费用，收回投资，得到回报。在特许经营期满后，所有权转让给政府。这种模式的优点在于:能够最大限度地利用私人部门的财政资源;能够保证设施地建设有效率和效能地进行;公民能够得到公共服务，而政府没有必要进行投资或者借贷;所有的项目启动时所遇到的问题都由私人部门来解决;政府与私人部门共同承担风险;政府有机会学习私人部门在管理等方面的经验。其缺点在于:设施可能在经营和管理的成本上涨时，转让给政府;政府可能丧失对资本建设和运营对控制权;所签订对契约要十分的周全，这样才能面对未来可能出现的许多问题;私人部门有权决定收费的标准，而政府则无权，除非政府愿意补助;与BTO模式相比，政府的控制权要少一些;如果出现破产或者其他问题，要替换合作者十分困难。

(10)建设—所有—经营。政府把现有的公共设施的所有权和经营的责任转移给私人部门，或者与私人合作者签订契约，使其建设、拥有和经营新的设施。私人合作者一般要承担融资的责任。这种模式的优点在于:公共部门不介入公共设施的建设或者经营;公共部门能够对私人部门所提供的服务以及垄断服务的利益进行管制;私人部门能够以最有效率的方式提供服务;公共部门不需要进行融资和投资;政府通过征收所得税和财产税，增加收入;鼓励开发商投资和经营其他重大的公共项目。其缺点在于:私人部门可能不愿建设或者经营具有公共利益性质的设施或者服务;公共部门缺乏有效的管制服务价格的机制;由于缺乏竞争，所以有必要对经营活动制定必要的法规和规则。

一般而言，在以下情况下，政府部门可以考虑采用公私伙伴关系的形式来提供公共服务:政府没有足够的财力和人力资源单独提供某种服务或者完成某种项目;在政府所提供的服务中，私人合作者的介入可能提高服务的质量和水平;

私人合作者的介入能够加快服务提供或者项目建设的速度;私人合作者的介入，能够导致从服务的使用者那儿得到支持;存在着公共服务提供的竞争机会;法律和法规并没有限制私人合作者介入服务的提供;服务的产出能够进行衡量，服务也容易定价;通过使用者付费的方式，服务的成本或者项目的成本能够收回;项目或者服务提供了创新的机会;存在促进经济发展的机会。如果不存在上述的条件，那么，政府便不应该考虑运用公私伙伴关系这种形式来提供公共服务。

(二)市场失灵与公共管理

1.市场机制的功能

市场经济是一种历经几百年发展，才逐渐形成的复杂而精巧的制度。在市场经济环境中，市场机制发挥着决定性的资源配置功能，是市场经济之所以能最优配置社会资源的根本条件。市场经济长期运行的效果，证明市场机制在以下方面的有效性或称市场效率:

(1)信息传递。

传递信息是市场的一个基本功能。它是指由于商品价值，供求的变化，引起商品价格的涨落，同时为生产者和消费者提供商品的稀缺状况的足够信息的功能。市场传递信息，就是市场发出价格信号。因此，市场传递信息的功能也就是价格的功能，即价格充当信号机的功能。市场经济中信息传递的关键作用，是尽可能以较低的成本、便捷的信息传输渠道和方式给交易双方提供尽可能全面、客观、及时的信息，以减少当事人同某种环境相联系时的不确定性，提高当事人从事经济活动的效率和效益。另外，市场传递信息的及时性、客观性和分散性，还会节省经济当事人在搜集、加工、整理和使信息各环节的成本费用。

(2)利益竞争。

这种刺激和激励，对生产者和投资者来说就是利润刺激;对作为消费者的居民来说就是选择最有效的消费方式和消费结构，实现使用价值最大化和最优化组合的刺激;而对作为劳动力供给者的居民来说，就是自愿接受进一步的培训和教育，不断提高自身素质和竞争能力，在激烈竞争的劳动力市场上谋求更好的职业和报酬的刺激。其结果反映到宏观就为经济发展提供了源源不断的足够的内在动力。

(3)优化经济。

这是指市场机制能对经济结构(包括产业结构、产品结构、地区结构、企业组织结构、技术结构等)起到协调、平衡和优化的作用。首先，市场具有协调商品供求结构，使之趋于平衡的内在功能，这是通过价格杠杆的调节实现的。其次，市场机制具有优化企业效率结构和企业组织结构的功能，这主要是通过市场竞争机制和风险机制发挥作用来实现的。第三，市场机制具有优化产业结构的功能，这一功能是通过价格机制(实质是利润率高低)实现的，因为在价格和利润诱导下，资源的自由和充分流动可使产业结构、部门构趋于均衡化、合理化。

(4)技术进步。

市场在推进技术进步方面具有其他机制不可替代的功能。其原因主要出自市场竞争的外在强制力。在市场经济条件下竞争机制迫使经济当事人要不断地、积极主动地在科技投入、研究开发、引进吸收消化先进的技术设备等方面努力进取，以便在竞争中以性能更好、质量更高、价格最廉、成本最低的商品扩大市场占有份额，获取更多的利润，从而在激烈争迫使劳动者和管理者不断地自觉接受培训、学习、掌握和运用现代科技知识等也有助于推进科技进步。(www.xing528.com)

(5)效率提高。

从理论上讲，完全竞争的市场机制能够实现帕累托最优状态，即最优经济效率的状态。现实的市场达不到完全竞争市场严格假设的种种条件的要求，因而也就达不到资源配置的最有效率的状态，但是，这并不否认市场经济具有提高经济效率的客观功能。市场通过竞争机制和价格机制引导资源的合理流动和充分有效利用，为生产者和消费者提供及时、客观的信息和有效的货币刺激，使经济当事人能对个别情况的千变万化做出迅速的反应。市场经济国家中，所谓“市场解决效率问题，政府解决公平问题”的大致分工，在一程度上说明市场机制具有促进经济效率不断提高的功能。

2.市场失灵

所谓的市场失灵就是指市场失去效率。也就是说，当市场配置资源出现低效或无效时，就出现了市场失灵。因此，市场失灵，是指市场不能或难以有效率地配置经济资源。当然，有效率地配置经济资源，是有特定含义的。这里的特定含义，就是指需要有严格的假设条件。那就是指在经济资源的配置过程中，生产者能够以最低的生产成本去生产社会最需要的产品，并以最低的生产成本生产出最优的产量，消费者以等于完全成本的最低生产成本购买商品，这时的产品价格等于完全成本也等于最低成本也等于边际成本。也就是说消费者以边际成本决定的产品价格来购买该商品。只有在这种条件下，经济资源的配置才是最有效率的。只有完全竞争市场或充分竞争市场，才被认为是对经济资源的配置最富有效率的。但是，完全竞争市场只有在严格的假设条件下才能存在，同时，即使是完全具备充分竞争条件的市场，也不可能在所有领域和一切情况下都能有效率地配置经济资源，从而导致市场失灵。

与市场有效一样，市场失效(失灵)也是一种客观存在。现代市场经济理论已经揭示，市场失效有以下表现:

(1)公共产品供给不足。

公共产品是指消费过程中具有非排他性和非竞争性的产品。所谓非排他性也就是一当这类产品被生产出来，生产者不能排除别人不支付价格的消费。因为这种排他，一方面在技术上做不到，另一方面却使技术上能做到，但排他成本高于排他收益。所谓非竞争性是因为对生产者来说，多一个消费者，少一个消费者不会影响生产成本，即边际消费成本为零。而对正在消费的消费者来说，只要不产生拥挤也就不会影响自己的消费水平。这类产品如国防、公安、航标灯、路灯、电视信号接收等。所以这类产品又叫非盈利产品。从本质上讲，生产公共产品与市场机制的作用是矛盾的，生产者是不会主动生产公共产品的。而公共产品是全社会成员所必须消费的产品，它的满足状况也反映了一个国家的福利水平。另外，公共产品还包括法律法规、公共政策等制度体系，市场机制也是无法供给的。

(2)收入与财富分配不公。

这是因为市场机制遵循的是资本与效率的原则。资本与效率的原则又存在着“马太效应”。从市场机制自身作用看，这是属于正常的经济现象，资本拥有越多在竞争中越有利，效率提高的可能性也越大，收入与财富向资本与效率也越集中;另一方面，资本家对其雇员的剥夺，使一些人更趋于贫困，造成了收入与财富分配的进一步拉大。这种拉大又会由于影响到消费水平而使市场相对缩小，进而影响到生产，制约社会经济资源的充分利用，使社会经济资源不能实现最大效用。

(3)外部负效应问题。

外部负效应是指某一主体在生产和消费活动的过程中，对其他主体造成的损害。外部负效应实际上是生产和消费过程中的成本外部化，但生产或消费单位为追求更多利润或利差，会放任外部负效应的产生与漫延。如化工厂，它的内在动因是赚钱，为了赚钱对企业来讲最好是让工厂排出的废水不加处理而进入下水道、河流、江湖等，这样就可减少治污成本，增加企业利润，从而对环境保护、其他企业的生产和居民的生活带来危害。社会若要治理，就会增加负担。

(4)失业问题。

失业是市场机制作用的主要后果，一方面从微观看，当资本为追求规模经营，提高生产效率时，劳动力被机器排斥。另一方面从宏观看，市场经济运行的周期变化，对劳动力需求的不稳定性，也需要有产业后备军的存在，以满足生产高涨时对新增劳动力的需要。劳动者的失业从宏观与微观两个方面满足了市场机制运行的需要，但失业的存在不仅对社会与经济的稳定不利，而且也不符合资本追求日益扩张的市场与消费的需要。

(5)竞争失败和市场垄断的形成。

竞争是市场经济中的动力机制。竞争是有条件的，一般来说竞争是在同一市场中的同类产品或可替代产品之间展开的。但一方面，由于分工的发展使产品之间的差异不断拉大，资本规模扩大和交易成本的增加，阻碍了资本的自由转移和自由竞争。另一方面，由于市场垄断的出现，减弱了竞争的程度，使竞争的作用下降。造成市场垄断的主要因素。①技术进步;②市场扩大;③企业为获得规模效应而进行的兼并。一但企业获利依赖于垄断地位，竞争与技术进步就会受到抑制。

(6)区域经济不协调问题。

市场机制的作用只会扩大地区之间的不平衡现象，经济条件越优越，发展起点越高的地区，发展也越有利。随着这些地区经济的发展，劳动力素质，管理水平等也会相对较高，可以支付给被利用的资源要素的价格也高，也就越能吸引优质的各种资源，以发展当地经济。那些落后地区也会因经济发展所必需的优质要素资源的流失而越发落后，区域经济差距会拉大。再是因为不同地区有不同的利益，在不同地区使用自然资源过程中也会出相互损害的问题，可以称之为区域经济发展中的负外部效应:江河上游地区林木的过量开采，可能影响的是下游地区居民的安全和经济的发展。这种现象造成了区域间经济发展的不协调与危害。

(7)公共资源的过度使用。

有些生产主要依赖于公共资源，如渔民捕鱼、牧民放牧。他们使用的就是以江湖河流这些公共资源为主要对象，这类资源既在技术上难以划分归属，又在使用中不宜明晰归属。正因为这样，由于生产者受市场机制追求最大化利润的驱使，往往会对这些公共资源进行掠夺式使用，而不能给资源以休养生息。有时尽管使用者明白长远利益的保障需要公共资源的合理使用，但因市场机制自身不能提供制度规范，又担心其他使用者的过度使用，出现使用上的盲目竞争。

市场失灵的表现还有许多，它要求人们科学地认识市场机制的作用。

3.公共管理的作用

市场失灵暗含着政府在市场经济中的潜在作用。当市场失灵时，政府应主动出来治理市场的失灵。

(1)提供公共产品和公共服务。

公共产品的性质使私人部门不能或无法全部提供，而政府可以在这方面发挥较大的作用。具体来说，政府往往通过以下方式提供公共物品:一是由政府直接经营企业并生产公共物品。二是政府与私人部门签订合同，共同提供公共物品。三是政府以授权，许可的形式委托私人部门提供公共物品。四是政府对私人部门提供补贴，鼓励其提供公共物品。

(2)纠正外部效应的不良影响。

外在效应是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动削弱或消除，往往需要借助市场机制之外的力量予以校正和弥补。显然，经济外在效应意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性，而有些当事人蒙受外部不经济性造成的损失却得不到补偿。前者常见于经济生活中的“搭便车”现象，即消费公共教育、公用基础设施、国防建设等公共产品而不分担其成本，后者如工厂排放污染物会对附近居民或者企业造成损失，对自然资源的掠夺性开发和对生态环境的严重破坏以及司空见惯的随处抽烟等。这类外在效应和搭便车一般不可能通过市场价格表现出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。政府通过对产生负外部性的企业征税，使其私人成本等于社会成本;通过对产生正外部性的企业进行补贴，使其私人收益等于社会受益。政府还可以采取直接的行政干预，强制性管制措施或推行强制性标准以及采取限制措施对资源配置进行安排或处置等最大限度地减轻经济发展和市场化过程的外部效应。

(3)消除市场垄断。

市场垄断会导致对市场竞争机制的扭曲，使其不能发挥自发而有效的调控功能，完全竞争条件下的“帕累托最优”即资源配置的最优化，也就成为纯粹的假设。这就需要政府充当公益人，对市场主体的竞争予以适当的引导、限制，如制定反垄断法而起到削弱或分解垄断企业，防止垄断产生，进行价格管制使管制之下的垄断厂商制定的价格等于边际成本，控制垄断程度等。对市场秩序不健全、转轨中的经济体制还带有某些行政垄断痕迹的我国来说，政府对于促进市场发育和建立市场公平竞争程序负有更加重大的责任。这突出表现在政府应立足制度创新，尽快建立和完善公平竞争的规范体系和政策框架，防止可能发生的并遏止已经出现的各种形式的垄断。

(4)维护社会公平正义。

市场能促进经济效率的提高和生产力的发展，但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。市场调节本身不能保障充分就业，而失业现象更加剧了贫富悬殊，这对经济持续增长是个极大的威胁。过度的贫富分化还会削弱社会的内聚力，培养了不公正，因而不可避免地破坏维系社会的政治纽带。为了社会稳定和经济可持续发展，政府有必要通过收入政策、税收政策和其他相关政策，努力缩小地区之间及社会公众之间收入分配的差异。政府要通过收入政策、税收政策和其他相关政策，努力缩小地区之间的差距。在收入分配方面，政府要进行效率与公平兼顾的导向，通过政策的倾斜，对不同地区和社会成员之间进行公平与否的评价和调整。通过转移支付、完善税收制度、建立健全社会保障制度以扶持弱势群体，调节公众的心理平衡，达到维护经济稳定发展的目的。

(5)保持宏观经济稳定与经济总量平衡。

市场调节实现的经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生周期性的经济波动和经济总量的失衡。市场经济中个人的理性选择可能导致集体性的非理性行为。再者，市场主体在激烈的竞争中，为了谋求最大的利润，往往把资金投向周期短、收效快、风险小的产业，导致产业结构不合理。这就需要政府运用计划，利用财政、货币、信贷、汇率、优惠、制裁等政策措施、经济杠杆和法律手段，特别是采取“相机抉择”的宏观调节政策，适时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率，同时通过制定发展战略、发展计划和产业政策，对若干重要领域进行投资来引导生产力的合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。

(6)维护经济秩序。

在市场经济活动中，作为经济人以谋求自我利益最大化为目标的市场主体总是在密切、广泛、复杂、细致的经济联系中进行竞争，产生利益矛盾和冲突是不可避免的，而当事人自己以及市场本身不具备化解冲突的能力。这就需要以社会公共权力为后盾的政府充当仲裁人，设定体现和保障市场原则的“游戏规划”，即以政策或法律的形式明晰界定和保护产权关系的不同利益主体的权利，保证市场交易的效率和公正性。而市场竞争优胜劣汰的残酷性容易诱发人们铤而走险，产生非法侵犯他人权益的犯罪行为，扰乱社会经济生活秩序。对此，市场主体更是无能为力。只有政府运用国家暴力作后盾才能防止和打击经济领域的违法犯罪行为，如通过资格认定、行政许可等制度预防经济违法犯罪的发生，并严格依法查处经济违法犯罪行为，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。此外，在制定适当的对外政策，争取有利于经济发展的和平国际环境，开拓本国商品市场和吸引外资，保护本国总体的和长远的经济利益等，政府无疑也具有市场所无法承担的而又为现代市场经济良性运行所必需的功能。

4.政府失灵

(1)政府失灵的含义。

市场机制的完全有效性假说在现实中不可能成立，而政府干预的完美无缺同样仅仅依赖于“理想的政府”。市场和政府都不是万能的，都有内在缺陷，市场失灵是政府干预的一个逻辑起点，但政府干预也会出现政府失灵。所谓政府失灵，是指政府干预导致资源配置的低效率。具体地说，指政府行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人，个人对公共物品的需求得不到很好地满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或不像理论上所说的那样“有效”。恰如经济学家沃尔夫所说:“企求一个合适的非市场机制去避免市场缺陷并不比创造一个完整的、合适的市场以克服市场缺陷的前景好多少。换言之，在市场‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能很难构造看得见的手去实现这一任务”。^[1]

政府失灵不是表现为政府难以发挥作用，而是表现为政府不能正确地发挥作用。不是像人们所期望的如神般万能的博爱的理想政府，其实现实中的政府也是理性经济人，其行为目标与社会公共利益并不完全一致，也不能完全解决经济问题，由于缺乏竞争、成本约束弱化以及监督困难导致公共部门提供公共物品低效率，加上特殊利益集团的操控、政府寻租、政治程序、理性预期、理性的无知以及政策的时滞和不确定性等使然。恰如里根曾说的“政府本身就是问题”，有问题的政府来干预经济问题，有效性必然大打折扣。

(2)政府失灵的表现。

第一，政府的扩张。政府要承担对市场经济活动的干预职能，包括组织公共产品的供给，维持社会经济秩序等等，自然需要履行这一职能的相应机构和人员。政府的内在扩张性与社会对公共产品日益增长的需求更相契合，极易导致政府干预职能扩展和强化其机构和人员的增长，由此而造成越来越大的预算规模和财政赤字，成为政府干预的昂贵成本，而使公共福利受到损失。

第二，政府的寻租。寻租是个人或团体为了争取自身经济利益而对政府决策或政府施加影响，以争取有利于自身的再分配的一种非生产性活动(即不增加任何社会财富和福利)，如企业通过合法或非法的形式向政府争取优惠特惠，通过寻求政府对现有干预政策的改变而获得政府特许或其他政治庇护，垄断性地使用某种市场紧缺物资等。在这种情况下，部分政府官员极有可能受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人却损害公众利益的行为。可见寻租因政府干预成为可能，又必然因这种干预的过度且缺乏规范和监督而成为现实。其主要危害在于不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。

第三，决策的失效。政府对社会经济活动的干预，实际上是一个涉及面很广、错综复杂的决策过程(或者说是公共政策的制订和执行过程)。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。但由于这种信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递的，政府很难完全占有，加之现代社会化市场经济活动的复杂性和多变性，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。此种情况很容易导致政府决策的失误，并必然对市场经济的运作产生难以挽回的负面影响。正确的决策还需要决策者具备很高的素质。政府进行宏观调控，必须基于对市场运行状况的准确判断，制定调控政策，采取必要手段，这在实践中是有相当难度的。即使判断准确，政策工具选择和搭配适当，干预力度也很难确定。而干预不足与干预过度，均会造成政府失灵。而现实中的政府官员很多并不具备上述决策素质和能力，这必然影响政府干预的效率和效果。

第四，政府工作机构的低效率。首先，由于政府在提供公共物品的时候处于垄断地位，政府不但是公共物品的唯一提供者，而且政府中的各个部门也分别处于各类公共物品的垄断生产者地位，相互之间因为缺乏替代性而无竞争，这样政府各部门就缺乏降低成本、提高服务质量的压力。其次，由于政府官员花的是纳税人的钱，没有产权约束，在行政时往往不太考虑成本，而且本部门的年度财政节余不能自留，降低成本不能给本部门带来直接的收益，因此政府各部门都有扩大开支预算的倾向。再次，政府在提供公共物品和从事其他政府行为时，由于政府行为机制与市场机制的差异以及公共物品价格的非敏感性，衡量这些行为的社会成本和社会收益比确定市场行为的成本收益更加困难，政府在很多情况下很难利用“边际社会成本等于边际社会收益”的原则来判断自己的行为是否有效率。最后，由于民众与政府机构的地位不平等和信息不对称及监督力量薄弱，使得全社会缺乏对政府机构和官员的有效监督，从而不能很好地促进政府提高效率。

5.政府失灵的治理对策

政府失灵理论向人们揭示了政府并不像人们想象的那样大公无私。政治领域中的人同市场经济中的人一样具有自利性，从而揭示了政府失灵的内在原因。因此基于公共选择理论对政府失灵的分析，为了更有效地发挥政府管理的作用，矫正政府失灵，应该做好以下几方面的工作。

(1)确立政府干预原则。

为了减轻或避免政府失效，必须确定政府干预或调控经济的宗旨。在发展市场经济的过程中，必须把握好政府干预的限度，确定政府干预的内容、范围和手段，发挥市场机制的决定性作用和政府干预的补充性作用。为此，政府干预应遵循三个原则:第一，不作主动干预，除非干预能产生更明显的良好效果，否则就让市场自行运转;第二，把干预持续地置于国际和国内市场的制约之下，确保干预不致造成相关价格的过度扭曲，如果市场显示出干预有误，则应取消干预;第三，公开干预，使干预简单明了，把干预置于制度的规范约束下，而不是由某些个人、官员的好恶或判断来左右。

(2)市场化取向改革政府管理。

公共选择理论认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来替代”。所以应该在公共部门之间引入竞争机制，重构政府官员的激励机制，按照市场经济原则来组织公共物品的生产，打破垄断的局面，这样既可以提高政府提供公共物品和公共服务的效率和质量，又可以控制政府机构和预算规模的扩大。尤其是在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输等基础设施产业中引入竞争机制，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入，以提高政府管理公共服务部门的效率和水平。

(3)加强政府的法治及监督制度建设

公共选择理论强调立宪改革，注重宪法、法律、规则的建设尤其是公共决策规则的改革。市场经济是法治经济，现代化社会也是法治社会。市场经济秩序的确立、运行必须靠法律来保证，政治的和社会的生活也必须靠法律来规范。因此，在发展市场经济过程中，我们必须加强法制建设，将政府行为纳入法制轨道，特别是公共决策的法制化及公共政策决策执行的法制化，以最大限度地减少政府行为的任意性及随意性导致的不公正与腐败，提高公共政策制定和执行的质量。而政府也是理性的经济人，这也提醒我们除了强化政府的自律机制外，还必须加强外部监督约束机制，加紧制定有关监督政府行为的法律、法规，防止政府腐败和不公正。