改革框架及其成果研究-国际关系与国际法学刊

前一部分传递的核心信息是，当前有关WTO的改革方案排他性地关注政治之极，如摆脱协商一致原则，或是法律之极，如回到GATT的早先实践，或是与之相反，进一步的法治化或去政治化。传统的改革建议并没有充分考虑到法律和政治之间的互动，特别是其中一极的任何变化都需要另一极做出反应的事实。此种法律和政治、出口和声音平衡在不断地变动，并由此遭受持续不断的威胁。一端轻微的变化都可能改变有关平衡，就如同在建筑物的底部抽取一块砖头有可能引起另一端的断裂甚至是整个建筑物的塌陷一样。一种更好的改革框架需要意识到法律与政治、纪律与参与之间的动态平衡，以及由此引起的双向关系。尽管我的推理在此停步，同时两个极之间有可能出现各种形式的均衡，本文的最后部分冒险探讨特定系列改革，此类改革在我看来将会改进世界贸易体制的合法性和有效性。

为了能够解决WTO目前面临的问题也即缺乏输入和输出合法性，我的主张是：WTO需要更多而不是更少的政治和各个成员与非国家行为体的参与，同时国内政治更多而不是更少的控制以及对于非贸易关切更多而不是更少的考虑。而且，它必须维持而不是消除出口存在的可能性，特别是在出口为消费者福祉或者民主决策所支持时。正如前文中图2所描述的，我的整个改革方案因而位于“圆点5”（“所建议的改革”）：与目前的体制相比参与和政治要明显更多，而纪律和法律则稍微少一些。

重要的是，如若谨慎地加以实施，在政治与参与方面的增加不应使政治程序陷入僵局，也不应维持削弱WTO的规范性结构的某些出口选择。相反，某些出口选择的完全可利用性，比如保障措施和在发生违反的情势下临时性的补偿和暂停实施，应当促进政治共识的达成，并由此使决策更为有效。同样的是，在声音和参与方面更强的出口——更多的政治，因而是对于WTO规则更多的支持，应当增强贸易体制的合法性，同时加大对于争端解决谅解的支持及其有效性，以及最终减少对于出口选择的压力。周而复始，这就减少了对于出口的压力，因为更高水平的支持将会意味着被设定在该体制内的灵活性或出口选择将会仅仅在例外的情形下才被使用。换句话说，它们增强而不是削弱了WTO的可信性。

1.更多的政治、参与和争论

与某些人所建议的减少政治和参与比如抛弃WTO的协商一致原则或使WTO事务去政治化相反，我主张扩展政治辩论和争论的空间。世界贸易体制若要合法和持久，特别是要备有一种强有力的规范性结构，就需要更多而不是更少的政治。很大程度上是因为其通过使出口利益绝缘于国内政治来克服贸易保护主义的内在机理，世界贸易体制仍然是过于技术官僚性的且过于孤立，从而无法获得民众的支持。为了加强参与和支持，协商一致原则就必须得到维持，但各个WTO成员或非国家行为体的参与也要增强。协商一致在世界贸易体制的内部和外部合法性上发挥的作用很大程度上弥补了WTO决策上的延缓和步伐沉重，以及在贸易谈判中时常是成效有限的结果。所谓贸易的自行车俱乐部必须被解散。它把出口商和生产商当作该体制的核心主顾，并认为，为了获得它们的支持，世界贸易体制要求更多的自由化。否则，该自行车就会跌倒。为了作为一个合法的组织而生存，WTO必须扩展其基础至消费者和普遍民众。换句话说，它必须亮出自己的王牌：真正的自由贸易使大众而不是少数人受益。现在，这些多数人群体日益被更好地组织起来，不论是在政治程序中还是通过NGOs，他们的声音必须被直接听到。扮演声称代表大多数人利益的出口商或生产商的代理人不再必要，并且无论如何也不再是足够的。

在实践中，政治强化和更激烈的争论水平可以通过高级别决策者更为积极和频繁地参与在日内瓦举行的会谈来实现，通过要求那些计划阻止达成广泛共识的国家书面解释为何有关问题影响它们至关重要的利益，并执行当前已经沉睡的字面规则（letter rule），即在无法在特定会谈上达成共识时，该问题就必须转交给WTO总理事会，由此使得具有争议性的问题暴露于更透明的和具有政治性的辩论之下。确保在WTO决策中的参与和辩论的其他方式包括在有关程序本身中更大的透明度，比如公开会议，可获得和阅读的文件和意见书（position papers），更小的非正式群体在组建和成员资格方面的开放性，此类群体甚至在问题被置于WTO谈判桌之前开会。至于发展中国家，区域划分和问题分类可强化它们的声音或参与，正如通过诸如非洲集团、主要是为较大的发展中国家组成20国集团和90国集团所日益实现的那样，而90国集团是由更具广泛性和多样性的发展中国家特别是包括最为贫穷的国家组成的。除此之外，有必要给予发展中国家和来自富国的技术援助予以更多关注，以便确保最贫穷的国家在影响它们利益的WTO会议上至少得到代表，同时清楚地阐明特定发展中国家在具体贸易问题上的利益是什么。常常发生的是，与其说是发展中国家的利益没有得到有力的捍卫，还不如说是它们没有得到明确的界定。

非国家行为体如NGOs、小型工商企业、贫穷的农民和普通民众日益增强的声音或参与不应当过于集中关注在WTO会议上拥有一个座位或是麦克风（尽管这可能是有用的），也不应当要求WTO成员表达任何明确的赞成。鉴于WTO举足轻重且引发后果，在它那里出口已被大大地缩小，国家和非国家行为体都正在使用声音机制，并把政治注入辩论之中，无论是作为一个组织的WTO或是其单个成员是否喜欢它。比如当公民在WTO部长级会议上举行抗议时，当NGOs发布报告或进行采访批评TRIPs协定或者富国的出口补贴时，或是当商业组织抨击最新WTO专家组报告时，声音就被激活了。换句话说，非国家行为体能够并且确实影响了WTO政治程序，即使它们在WTO决策程序中没有正式发言权或者投票权。事实上，与NGOs和公民需要WTO的帮助或准许（blessing）相反，比如通过正式允许出席WTO会议，是WTO需要NGOs和公民的输入和支持来开展其活动并使之合法化。极为重要的是，NGOs的传声筒（sounding board）不限于日内瓦，日内瓦甚至也不是最为重要的传声筒。尽管NGOs在WTO本身中发挥重要的游说和信息作用，给该组织增添社会和专家合法性，但它们的活动在基层甚至更为重要。它们构成一种直接的、跨国性的联动或是声音机制，通过该机制，公民和消费者表达其关切，并获得有关WTO的活动和决定的信息。为了触发和推进多种形式的参与、争论和散播形式，WTO本身必须改进其活动包括其争端解决程序的透明度。为了使WTO更加接近公众，必须考虑创设区域性的WTO办公室。除此之外，也可以设想创建一个与在世界银行和区域性发展银行中可以利用的相类似的WTO核查机制。

最后，更多的声音或者输入应当给予其他国际组织，包括那些解决非贸易关切的组织。由于WTO的法律-规范性结构优势，特别是其自动性的争端解决程序，最近在《萨瑟兰报告》中，WTO常常被描述为一系列优先于其他国际法的规则。鉴于多边贸易体制所涉领域和范围的广泛性，至少是间接地影响环境、人权和文化多样性等的保护，此种WTO“优先性情结”常常把其他国际谈判当作人质。不论是在其立法还是争端解决中，WTO都必须考虑在其他地方开展的活动和创设的规则，特别是争端当事方本身已经同意的那些规则。这并非呼吁WTO本身参与环境或者人权立法。相反，应当让其他组织来做这些事情。但在其他组织这样做时，作为更为广泛的国际体制的组成部分，WTO必须予以承认，同时应适当地遵从在其他场合所订立的规则。WTO与其他国际规则和组织的合作是在世界贸易体制本身中更大的争论和参与的一个不可或缺的组成部分。不管是多么难以琢磨与模糊，比如贸易与人权或是环境机制之间的此类协调“彰显单个机制可能有的局限性、它们对其他机制的依赖以及机制-定义的政治”。(www.xing528.com)

2.稍微缩减纪律并维持和澄清出口选择

前文主张的在政治、声音和国家与非国家行为体参与上的增强，应当为支持一种强有力的WTO规范性机制提供一种更为牢固的基础。不过，为了促进这种模糊的声音机制，特别是共识形成和从非国家行为体那里输入的各种渠道，以及为了阻止在政治决策程序中的僵局，重要的是使某些出口选择继续保持开放而不是使该体制过于法治化。随着确保在最为糟糕的情形下存在出口，WTO成员将会更容易达成一种政治共识以创制新的规则。至关重要的是，有限的出口选择和水平稍低的纪律可以提供重要的民主安全阀，因而回应就WTO宪法式构造提出的批判，此种构造使得自由贸易优先于其他任何事物。在很大程度上由于其通过使出口利益绝缘于国内政治来克服贸易保护主义的内在机理，世界贸易体制有可能过于严格或法治化以至于无法回应代议制政治和其他国际机制的有效灵活性要求。若是与所建议的高水平的参与相组合，国家很少求助于有限的出口选择。鉴于在立法方面的高水平参与和通过声音机制感觉到的其他压力，特别是来自支持自由贸易的消费者和商界的压力，国家应当仅仅在例外的情形下才行使这些出口选择。因此，从最终意义上讲，与动摇WTO的规范性结构相反，有限的出口或者更低水平的纪律，再结合更高水平的参与和政治，构成创建一种有效、合法的世界贸易体制的最佳方案。

在实践中，WTO不应再迷恋于一揽子交易的理念。鉴于WTO成员之间存在巨大多样性，不管是在经济发展还是在非经济偏好方面，WTO协定和规则不应当总是约束所有WTO成员。由于有将近150个成员，不可避免地需要区别对待或是变速性的WTO。与通过多数表决通过给不情愿的国家强行设定新的义务或是通过坚持在所有行为体之间达成共识阻止整个程序相反，该体制必须承认其多样性，并针对不同的主顾量身定做其规则。在某些情形下，也可以考虑用不具有法律拘束力的软法、政治宣言或指标来取代通常较为硬性的WTO义务。为了给WTO条约增添一项诸边协定，就需要所有WTO成员协商一致，即使此类协定仅仅对于某些WTO成员具有拘束力，对此必须予以反思。即使是在欧盟之内，对于区别对待设定的严格要求也不再适用，虽说其成员资格要远远更具同质性。尽管全体WTO成员对于新的协定施加一些控制是有用的，比如确保诸边协定不要损害第三方的权利，但单个成员不应拥有否决权来阻止其他成员进一步推进WTO。

除此之外，在发生违反的情势下WTO必须以临时补偿和中止减让的形式维持其广泛的、实质性的例外、关税和其他再谈判条款，豁免体制和安全阀。贸易争端的双边解决和在其他国际场合缔结非贸易协定的范围必须予以澄清。鉴于WTO义务并不是约束全体缔约方的集体义务，偏离WTO规则的争端解决和非WTO条约必须被视为是可以允许的，只要它们并不影响第三方的权利。

反过来说，保障措施在现有义务之下仍是一个重要的安全阀，同时在赢得新的承诺方面是一个关键性的工具。与之相对的是，上诉机构针对保障措施已经采取了一个公开的不同情立场，称它们是纯粹的贸易保护主义措施，用以回应对公平贸易的呼吁或者进口的突然增长。它把保障措施和其他措施特别是反倾销措施截然区别开来，后者被视为对于以倾销进口产品的形式实施的不公平贸易做出的反应。其结果是，上诉机构严格地解释针对保障措施设定的条件，以至于迄今尚未裁定有一项保障措施与WTO规则相符。上诉机构对于保障措施的严格解释而对于反倾销措施相当宽松地对待刺激WTO成员利用反倾销协定的漏洞。与保障措施不同，它们原则上是针对所有进口产品设置的，仅仅是抵消对国内产业的损害，并且在某些情形下至少在其采取3年后才被加以补偿，而反倾销措施很容易被操纵，是歧视性的，抵消整个倾销幅度，因而常常比所引起的损害要大得多，并且从不会受到补偿。与鼓动使用并且滥用反倾销相反，上诉机构应当承认与保障措施联系在一起的关键性作用、透明度和益处，并推动保障措施压倒反倾销措施，或是至少把它们置于平等地位。

与此同时，WTO的应急性措施——保障措施、反倾销税和抵消补贴的反补贴税，排他性地关注给竞争性的生产商带来的损害。它们有一个共同的特征：仅仅是在生产商的福利要么由于廉价进口产品或是对外国生产商的补贴，要么由于进口的增加——它们分别触发反倾销税、反补贴税和保障措施，已经遭受负面影响或者面临遭到负面影响的威胁时，才允许重新引入贸易限制。对消费者的损害或是考虑消费者福祉在其中根本没有发挥任何作用。首先，在针对廉价进口产品设置贸易壁垒之前，国家目前不必考虑它们由此给消费者带来的损害。其次，基于消费者的关切或公民对于非贸易问题的所谓集体偏好，不存在逃避条款或是安全阀来重新引入贸易限制，此类集体偏好包括从死刑到对于转基因产品的文化偏好，再到福利国家干预。即使是通过民主程序被表达为多数人的意见，此类消费者关切只有在有限的实体性例外清单比如GATT第20条下才可能被考虑。WTO的应急性措施对于生产商福利的排他性关注证实该体制的出口商或生产商驱动性。正如前文指出，如果WTO要作为一个合法的组织而存续下去，它就必须超越出口商或者生产商来扩充其支持者阵营，把作为自由贸易的主要受益人的消费者和普通民众容纳进来。与在原始版GATT中需要以保障措施、反倾销和反补贴税的形式的安全阀来赢得和维持生产商的支持几乎完全一样，已经真正转型为消费者驱动性组织的WTO必须有清晰、足够的安全阀来赢得和维持消费者的支持。

最后，尽管对于每一个WTO成员来说出口-声音平衡可能有不同的意义，特别是取决于其相对的权力和内部政治体制，但考虑到出口选择的可能性和安慰性在WTO结构中是如此重要，它必须使所有WTO成员包括发展中国家都获得保证。WTO中的发展中国家的主要关切并不像许多人目前所认为的那样，即发展中国家如何成功地提起针对富裕的发达国家的指控。相反，更为急迫的问题是发展中国家作为抗辩者（特别是针对富国）如何能够同等地利用前文所描述的逃避条款和其他出口选择。这些选择中几乎没有给予发展中国家设定任何差别待遇。应当考虑此类区别对待规则是否以及如何能够被纳入进来，防范发展中国家可以轻易利用有关逃避条款。毕竟，在绝大多数情形下，贸易规则也有益于削减贸易壁垒的国家。比如当为发展中国家所寻求时，设置保障措施的昂贵和复杂的程序可以被简化；对于发展中国家的豁免，可以基于简单多数表决通过而给予并延长期限；发展中国家在关税或者GATs重新谈判下以及在作为一个被告参与争端解决时所应支付的赔偿可以降低，正如针对发展中国家违反暂停实施的减让水平可以降低一样。随着发展中国家自己承诺接受更多的WTO规则，对于这些国家以及整个世界贸易体制的可持续性与合法性来说，灵活性和有限的出口选择的重要性只会增大。