GATT1947与绅士俱乐部政治

1.世界贸易体制为何首当其冲

保罗·克鲁格曼指出：“如果经济学家统治世界，就没有必要建立世界贸易组织。”根据标准经济学的观点，自由贸易使国家福利最大化。因此，理性政府应当单边性地使贸易自由化，因而就没有必要创建国际机制。而现实自然不同于理论假设，由于政府在经济刺激与政治刺激下限制贸易，因此需要国际协调来实现贸易自由化。

一个思想流派即贸易条件学派关注的是经济刺激。他们认为，在经济方面，大国即足以影响世界价格的国家倾向于提高其贸易条件（如压低进口价格），并通过设定所谓最佳关税税率来增进国家福利。如此做自然会损害外国出口商的利益。不过，由于外国人在国内并不拥有投票权，政府不可能把他们的利益作为外部因素加以考虑。与此同时，如果所有国家都设定此类最佳关税，不管是单边性地设定还是作为对另一国的关税报复而设定，绝大多数贸易收益都会遭到抵消，所有国家的境遇相对于在没有关税的情况下都有可能变得更糟。对于贸易条件学派来说，GATT的创建被解释成一种摆脱此种困境的出路。通过相互交换市场准入“让步”——最初是以关税削减的形式，国家抛弃了使每个国家都陷入更糟糕境地的所谓以邻为壑的政策。相反，就使贸易自由化相互做出承诺，辅之以在发生背叛时以报复相威胁，迫使国家考虑它们会给其他国家带来的损害。结果，GATT确保各方互利共赢。

第二个思想流派主要关注的是限制贸易的政治激励。它借助公共选择和宪政理论来解释GATT的创建。自由贸易的收益是长期性的和分散性的，散布于广大消费者之中，而其成本在组织得最为严密的社会阶层如进口竞争性产业和有组织的劳工中迅速且直观地体现，尽管它相对于其收益来说在绝大多数时候要小得多。由于集体行动问题，自由贸易的支持者如消费者没有什么积极性来承担游说的成本。相反，那些因贸易自由化而遭受损失的人群在地理上比较集中。它们对于实现有关产业之目标做出的贡献更加容易动员和监控。结果，贸易保护主义集团发挥了更大的政治影响力。因此，政府面临要求限制贸易的强大压力，该压力通常会胜过那些支持自由贸易的力量。国际协调行动即相互交换互惠性的市场准入“让步”由此被说成是把出口商的影响力添加至由国内消费者构成的组织不大严密的自由贸易阵营以便压倒贸易保护主义集团（进口竞争性产业和劳工）施加的不当影响。对于该思想流派的宪政理论来说，贸易协定起到真正的宪政功能，也即抵制政府干预以及特殊利益集团滥用其影响力来保护经济自由和大多数人的利益。

第三种视角集中关注的是在很大程度上为殖民优惠和交叠性的双边贸易协定所决定的前GATT贸易关系的歧视性。与追求使跨越国界的外部性内部化（贸易条件学派），或是抵制贸易保护主义少数者滥用其影响力以使国内消费者福利最大化（公共选择和宪政学派）相反，根据第三种观点，GATT兴起是为了应对“现有双边和歧视性贸易政策所制造的混乱”。为了支持此种进路，有关学者指出，世界贸易体制迄今为止仍然关注的是非歧视而不是效率，保护的是生产商而不是消费者福利。从该视角来看，该体制既不寻求避免产生有害的跨越国界的外部性，也并非生来就保护国内消费者。因而，与天生就保护大多数人的利益相反，贸易体制有可能使特殊（消费者）利益压倒消费者的关切，并使之超越国内政治的控制。

2.GATT的缘起：皆因政治

无论解释国际社会过去需要且现在仍然需要多边贸易体制的原因的基本理论为何，GATT在1947年得以创建的直接背景是由大萧条和第二次世界大战所引发的动荡。《关贸总协定》的缔结构成对此前的贸易合作形式的重大背离。自从在“一战”结束后创建国际联盟以来，已经召开多次国际会议来解决贸易条件的恶化。但是世界需要另一场世界大战来敲响警钟，以便超越劝告性宣言的高谈阔论，从而达成将会为一种规范性结构所支持的更为明确的承诺。

尽管GATT确实为世界贸易开创性地创立一种法律-规范性机制，但从本质上讲它仍然是十足的政治性交易。尽管GATT的制定者意识到需要某种程度的规范性拉力，只要它能够避免过去所犯的错误，但他们也表现出对于法学家和严格的法律方法强烈的不信任。在他们看来，法学家和法律方法无法灵活地应对实际贸易问题。结果，使GATT浑然一体的与其说是抽象地尊重法律规则，还不如说是使已达成的关税减让保持平衡的政治和经济的需要。此类减让最初在1947年被相互交换，接下来在后续的贸易谈判回合中被扩展。按照GATT第一部分的规定而相互进行关税减让构成该GATT交易的顶点。此类关税交易反过来为在第二部分中列明的标准贸易政策规则比如国民待遇和禁止数量限制所支持。第二部分对于确保经由关税削减所提供商业机会不会为除关税之外的贸易政策工具所抵消来说是至关重要的。根本不需要强有力的执行机制来使此种平衡得到维持。毕竟，该平衡是因为从交换关税削减中获得的互惠性收益而达成的。反之，该平衡之所以得到维持，是因为一旦一国没有实现其交易的目的，就会出现相互撤销减让的可能。这就是GATT早期取得成功之奥秘。

因此，原始版GATT更像是一个绅士俱乐部而不是一种法律机制。其目标在于解决贸易问题而不是创制或澄清贸易法。适应经济与政治现实的灵活性压倒了法治的可预见性。GATT俱乐部为十分有名的“嵌入式自由主义”所启迪和驱动。嵌入式自由主义是GATT23个原始缔约方——说到底是志趣相投的少数资本主义国家——的技术专家精英所持有的共同信念，即贸易自由化增进福利，需要国际协调和纪律，尽管得给国内政治留下足够的空间，以便在国内对收入进行重新分配，并维持福利国家的安全网的运转。

在俱乐部式的背景下，应当说毫不奇怪的是，在GATT的文本中，法律与政治、纪律与参与、出口与声音之间达成的均衡是相对低水平的政治与参与和同样是低水平的法律与纪律的组合。

（1）低水平的纪律与法律。原始版GATT给寻求回避GATT基本原则的国家留下了多种逃避路线和保障措施机制。首先，GATT纳入了宽泛地界定的实体性例外：第12条允许施加贸易限制来保障一国的收支平衡；第18条允许政府对经济发展提供援助；而第20条和第21条规定了一系列广泛的例外，从公共道德与健康到保护国家安全、历史珍宝和可以用竭的自然资源。其次，同时也是更为重要的是，GATT也允许实施贸易限制，并且不必把它们建立在绝大多数实体性例外中所要求的特定非贸易保护主义上。第19条引入所谓的保障措施，允许国家在面临进口产品突然大量涌入并给它们的国内产业带来严重损害时重新设定贸易限制。第6条允许征收特别税来抵消所谓的倾销，即出口商品被以低于产品正常价值的价格销售。第28条为缔约方不管基于何种理由重新谈判关税减让设定了不同的程序，其前提是它们在其他产品上提供了等量的自由化或者是遭受其他缔约方相应地暂停实施减让。此外，根据第25.5条的规定，GATT全体缔约方在例外的情形下可以采取联合行动，经过所投票数三分之二的多数批准，赋予任何GATT义务以豁免。最后，在GATT的《临时适用议定书》中的所谓“现有立法条款”一直生效至WTO在1995年的创建，它使得在1947年之前所制定的立法优先于GATT第二部分的规定而适用。(www.xing528.com)

基于同样的道理，GATT的执行机制（第23条）是一种外交程序，被创设来在面临未来不确定性时维持减让的平衡，而非一种确保GATT规则不偏不倚地执行的独立司法体制。结果，与着手处理对国际法律义务的违反相反，GATT争端解决程序集中关注的是GATT利益的“无效或损害”。同样的，GATT的终极救济方式是“暂停减让或其他义务”。由此生成的执行机制因而明显是非法律性的，并且在一定意义上讲自相矛盾，既是宽松的又是严格的。一方面，该体制是宽松的：违反国际法律义务所带来的习惯性后果——用法律术语讲是停止违法行为和赔偿损失，而用政治术语讲是违反法律的信誉成本被回避了。不过，在另一方面，该体制尤为严格：缔约方不仅要为违反GATT义务“承担责任”，而且在所谓的非违反之诉或者情势之诉下要为并不与任何特定GATT条款相冲突的行为引起的“无效或损害”承担责任。最后，考虑到相对低水平的纪律或限制，从GATT中退出就是一件容易之举，它只需要满足60天的提前通知即可。

（2）低水平的参与和政治。如果说原始版GATT反映了低水平的纪律和法律，在政治和声音之轴上它建立在同样低水平参与和批准的基础上。GATT是且被视为集中关注关税的高技术性运行装置，为就嵌入式自由主义达成的专家共识所启发和驱动。由于远非是民主政治之产物，GATT的一个核心目标是压制代议制民主的极端表现以及与之相伴而生的政治影响和贸易保护主义。考虑到以日内瓦为总部的谈判者与其所代表的民众之间存在距离之后，同许多其他议会一样，美国国会甚至从未批准GATT协定。从技术层面上讲，它仅仅被临时适用，直到47年后WTO创建都从未正式生效。

除此之外，就新规则制定或对原有规则进行修订而言，同样是低水平的批准和参与却被视为是足够的。根据GATT第25条的规定，广泛的权限被委托给GATT缔约方全体联合行使，包括一起开会和做出决定，“以便利本协定的实施和促进其目标的实现”。更令人奇怪的是，除非明确做出相反的规定，这些权限可基于所投票数的简单多数同意来加以行使。其中每一缔约方都只有一个投票权，并且任何GATT缔约方都不享有否决权。根据GATT第25条采取的联合行动，尽管是以简单多数票通过，但对所有缔约方都具有拘束力，即使对于那些投票反对通过特定决定的缔约方来说也是如此。至关重要的是，在原始版GATT中，其执行机制也受制于第25条的决策规则。该机制被创建为一种由所有GATT缔约方而不是独立争端解决小组所联合管理的外交程序。因此，起诉、调查以及最终建议是借助所投票数的简单多数而发起、展开和通过的。根据第25条的规定，仅凭被告不能阻止争端解决程序的进行。

最后，GATT修订程序同样允许低水平的参与。绝大多数的GATT规则可以由三分之二的缔约方多数加以改变。尽管任何修订仅仅约束那些接受它的缔约方，但在修订方面GATT的缔约方完全有可能被多数票所击败。虽然这与国家同意的一般原则相符，但是它确实允许在国家或者变速的GATT之间做出规范性的区分。

3.GATT1947：作为法律与政治的双向互动

前文的论述表明，原始版GATT交易构成相对低水平的纪律和事先承诺——如多个逃避条款与在很大程度上是政治性的执行程序，与相对低水平的政治或参与——如缺乏正式批准和借助多数表决通过而采取联合行动的组合。一种解释此种早期平衡的方式是自我参照的（self-referential），提到的是要么是法律之极要么是政治之极的内在历史或逻辑。比如，正如我们早先隐含地指出的，由于其谈判订立者对于严格的法条主义的普遍厌恶、GATT早期俱乐部式的氛围以及有关允许灵活性和国内操作空间的嵌入式自由主义的主流观念，GATT可能是软法。GATT决策反过来要求相对低水平的政治或者参与，以至于要求简单多数表决票通过也能够在政治或声音之极内部内在地加以解释。作为GATT之中心组成部分的关税谈判也是更容易交由专家负责的高度技术性的低级政治事务。而这些专家反过来十分满意于以类似商业的形式进行操作，远离政治，同时负责在变动的情势中做出快速的反应。结果，他们能够以多数表决通过达成共识。不过，在我看来，解释存在于原始版GATT文本中的有关均衡的一个至关重要的因素对于法律之轴或是政治之轴而言并不是内在的或自我参照的。相反，它与两极之间的双向互动有关。

首先，GATT为何如此成功地削减关税幅度以及谈判者为何有可能就简单多数表决通过规则也即如此低水平的参与或者声音达成共识呢？比如在欧共体中，它用了几十年才转变为多数表决通过，随后甚至仅仅适用于有限的领域，且根据某种超级多数而非简单多数通过。在我看来，正是GATT羸弱的法律-规范性框架即其低水平的纪律和多出口选择，解释了GATT的早期成功和多数表决通过规则的原因。国家如若得知，一旦出现最坏的情况便可以逃避有关义务，它们就会更愿意做出承诺，这难道是不符合逻辑的吗？同时，它们对于新规则如何被创制不会感到有多大的担心，甚至也不会介意它们的声音、抗议或否决权在多数表决通过程序中丧失。换言之，若是纪律和先期义务的水平较低，并且有关义务不会被严格地执行，国家就会做出更为广泛和深入的承诺，同时会更加愿意同意通过多数表决做出未来决策，这难道是不正常的吗？由于有关法律-规范结构的薄弱性，任何违背国家意志的新规则无论如何都可以被排除掉。国际社会在联合国宪章中达成了相似的平衡。

其次，我们如何解释GATT1947的低水平的纪律、大量的逃避条款、羸弱的救济以及在本质上政治性的执行机制呢？这些全都背离了一般国际法。反过来，法律和政治叙事的双向性甚至是循环性的力量表现为，GATT的低水平政治和参与比如缺乏正式的批准和多数表决通过规则，解释了在原始版GATT中低水平的纪律和大量出口选择，比如现有立法条款适用不受影响和软弱的争端解决程序。事实上，在面对低水平的政治、参与和争论，包括一种以多数表决通过为基础的快捷的决策体制时，国家若是坚持要设有逃避条款和硬性的法律执行机制就会被视为是不可取的，这难道是不正常的吗？鉴于在新规则创制中坚持以票数胜过原则所带来的固有危险以及未来的不确定性，比如在需求与供给上的变化、技术进步、选举周期、政治多数派上的变化以及国内社会偏好，难道不可以指望制定者对于强有力地规则执行很是反感并想要使某些出口开放吗？

总而言之，由于逃避条款和羸弱的争端解决形式的法律或纪律水平较低，低水平政治或参与比如多数表决通过，变得易于消化并且可以维持。与此同时，由于低水平的参与和政治，只有相对低水平的纪律或法律可以被订立及管理。