缺失有效路径对综合评价的影响

诚然，布雷顿森林机构对于公众问责确实存在着某种程度上的缺失。但是，本文以为，在这一问题上，机构被强加了过多的责任。机构公众问责“有效路径”的缺失，不能仅仅归咎于机构自身，而是应该结合政治现实、以发展的眼光看待这一问题。另外，关于判定问责机制有效性的具体标准尚未达成共识，^[94]因而很难断定当前布雷顿森林机构的情形就是有违合法性的表现。

首先，我们应该认识到机构享有豁免权的必要性。批评者认为，绝对或近乎绝对的机构豁免权阻碍了公众通过国内法院路径寻求救济，甚至将布雷顿森林机构所享有的豁免权视为“时代的错误”（anachronism）。^[95]但本文以为，此类观点忽视了机构豁免权的两个方面。一方面，机构豁免权有利于维持它们的独立性和自主性。若机构在国内法院不享有特权与豁免，而是受制于各个国家的法律，那么它们难免会遭到国家政治力量的干扰。^[96]事实上，赋予机构职能豁免权，不仅有助于其免遭潜在的政治影响，还可以促进机构职能的实现。例如，世界银行之所以能够吸引国际商业银行与其合作，原因之一便是它所拥有的AAA级信用等级，而更重要的原因则是它所享有的特权与豁免（如政治安全、税收豁免），这恰恰是其他投资者或商业银行所不能提供的优惠。^[97]如果世行丧失了这些特权与豁免，就相当于丧失了获得资金的砝码，最终将难以实现其目的和宗旨。另一方面，机构豁免权有利于防止成员国将机构作为其实施违法行为的“保护伞”。在世界银行的使用费案与埃塞俄比亚案中，对于公众权利的侵犯并非世界银行的本意，只不过在其政策中并未平衡好发展问题与公众权利之间的关系。在实行阶段，主权国家“借题发挥”，实施“杀人放火”的行为。如果将责任推给致力于经济发展的布雷顿森林机构，则相当于授权国家滥用机构的法律人格，拒绝承担相关责任。^[98]同时，布雷顿森林机构的资金来源于各成员国的支持，若受害者纷纷转向机构寻求救济补偿，相当于要求所有成员国为某些借款国侵犯其国民权利的行为“买单”，这与“责任自负”理论是矛盾的，对其他未犯错的成员国来说有失公平。

其次，并不能将国内法院路径的失效完全归因于机构的豁免权，还应对国内法院的实践与能力进行考察。一是在实践中各国国内法院往往倾向给予机构绝对豁免权。^[99]机构“职能豁免”的标准并不是绝对的，布雷顿森林机构的组织章程都有明确放弃司法豁免权的规定，世界银行甚至明确表示接受国内法院管辖。因此，国内法院可以根据国际组织行为的必要性，在法律原则和公共期望之间做出权衡，为私人起诉者提供救济。但是，在实践中，国家往往基于政治经济考虑主动放弃管辖，这说明机构的豁免权并非国内司法路径实现的必然障碍。二是鉴于国内法院管辖能力和范围的有限性，它并不是为公众权利提供救济的适当场所。很多学者指出，考虑国际组织在国内法院中的豁免权之前，应该确定该法院对诉讼标的是否享有属物管辖权（retionae materiae）。如果不享有管辖权，则无须讨论豁免权的问题。事实上，大多数与布雷顿森林机构相关的案例已超出了国内法院的管辖范围。^[100]可见，国内法院路径受阻并非完全归结于机构的豁免权，很大程度上是由于国内法院管辖能力的所限。再如，机构成立的基础是国际条约，国内法院没有权力依据国内法处置机构的财产，或将机构置于其国内法的统治之下。^[101]在2000年，韩国工人联盟在国内法院起诉IMF，指责因IMF提供的“错误”提议，如保持高利率、鼓励公司改革等，造成了国内失业率的上升。IMF辩称缔约国没有权力追究IMF政策实施的责任，韩国国内法院对此表示接受。^[102]这至少表明，IMF并非不需要对政策实施后果承担责任，而是应该通过具备管辖权的国际组织解决此类问题。^[103]综上，本文以为，国内法院并不是公众向机构问责的适宜场所，通过消除或限制机构在国内法院的豁免权来为公众提供救济，并不是理想的解决方式。^[104]

最后，布雷顿森林机构已经认识到问责机制的内在缺陷，并着手进行改进。从机构内部设置问责机制的整个过程来看，它们所做的努力是值得肯定的。1946年，IMF设立了独立的外部审计委员会，监督IMF的内部会计师和外部审计员的工作。其后，世界银行和IMF，分别于1988年和1992年，设立了独立的行政法院，专门处理因机构或其职员使其他职员遭受负面影响的申诉。^[105]在1994年，世界银行设立了监察组。作为一个独立的事实调查（fact-finding）机构，监察组辅助执董会对银行管理进行监督，以确保银行的借款行为与相关的政策和程序相符。世界银行的监察组是问责制构建过程中的一个里程碑，它对国际法的发展起到了强有力的推动作用。一方面，监察组为与世界银行进行业务往来但不具有契约关系的个人和团体，提供了提请调查事实的可能，^[106]使私人救济可以越过国家同意得以实现。截至2013年，社会公众向监察组投诉的案件已多达91起^[107]。另一方面，在监察组的影响下，其他区域性开发银行纷纷效仿，创设了类似的问责机制，并与世界银行的监察组在实践中相互影响，彼此借鉴经验。^[108]2000年，IMF设立了独立评估办公室。作为一个独立的建议机构，办公室辅助IMF执董会评估借贷政策并对相关政策进行修改。世界银行于1973年设立的行动评估部门，后来在2005年时改名为独立评估小组，与IMF的独立评估办公室履行同样的职能。在2004年，世界银行设立市民社会小组（Civil Society Team），促进机构与市民社会的沟通互动，为受项目影响的公众提供信息资源以及意见反馈途径。^[109]针对个人遭受IMF职员不端行为侵犯的情况，如遭受歧视待遇、性骚扰等，IMF在2008年设置了道德办公室举报系统，即受害者可通过诚信热线（Integrity Hotline），以电话或网络的方式对行为进行指控。^[110]IMF道德办公室根据举报进行调查、处理案件并且每年发布报告，提高社会公众对IMF的信任。^[111](www.xing528.com)

此外，机构对于公众救济程序的构建已经采取了一定的改进措施。例如，世界银行监察组规定申诉者可以使用自己的语言进行投诉^[112]，试图增加请求者在整个调查程序中的参与度；在调查结束后回到受影响地区对调查结果予以反馈。^[113]并且，根据请求者、市民社会组织、专家、银行职员、银行高级管理层等对世界银行的监察组程序、内容等方面所提出的意见，在2014年4月采用了更新的运作程序。以此为受项目影响的公众提供更易获得、更加有效的解决办法。^[114]此外，尽管IMF目前并不存在监察机制，但是它设立的独立评估办公室在未来有希望发展成为申诉机制。^[115]

综上所述，本文以为，布雷顿森林机构的问责制确实存在难以解决的问题，例如，世界银行的问责机制没有提供司法救济，并未承诺追究发展中国家违反项目的责任，也未考虑为其自身违反政策的行为作出赔偿。^[116]但是，我们不能忽视机构已经取得的成绩，也不能否认机构为了完善问责制所作出的努力。因为，在不完美的社会中以一个完美的合法性标准要求布雷顿森林机构是不切实际的。所以，在评价机构问责制合法性时，不仅要考量机构的实际运作环境，更要考虑其自身的发展过程，不能单凭救济结果的不理想，就武断指责机构合法性的缺失。