从布雷顿森林机构所追求的价值和目标来看，IMF将“促进国际货币合作”“推动世界贸易的扩展与平衡发展”“促进汇兑稳定”等六项内容作为机构的目标与宗旨。世界银行的宗旨是“促进成员国国际贸易的均衡增长以及国际收支状况的改善”等。从实际效果来看，两个全球性金融机构确实对国际金融体系的稳定和发展做出积极贡献，特别是本次金融危机之后，它们在平衡成员国利益、防止危机蔓延等方面的工作获得很大肯定。从这一点来说，布雷顿森林机构的合法性似乎已经得到认同。布雷顿森林机构及其成员国为了自身的完善和发展自愿达成组织协议，并集体设计专门的治理结构，这种自愿契约主义的特点是机构获得合法性的有利证据。[59]此外，本文以为，对于布雷顿森林机构制定的具体规则是否体现了发达国家的政策偏好，应该从客观角度加以考量，具体理由如下：
首先，布雷顿森林机构在运作方面拥有很大程度的自主性，能够自行为机构运转提供资金支持，不必完全依赖成员国政府部门的拨款。如前所述，它们的运作模式更像是一个信贷合作社。根据《国际复兴开发银行协定》第2条可知，世界银行的资金来源主要是成员国认缴的股金、借款和向国际资本市场发行债券所筹集的资金；《基金协定》第3条明确指出，IMF的资金来源主要是成员国加入时一次性认缴的份额或资本金，以及定期检查后成员国缴纳的增资份额。这意味着，两个机构自从建立时起便拥有很大程度的自给自足性，不需要依靠成员国每年缴纳会费以维持机构的运转。
其次，布雷顿森林机构的权力扩张是来源于其对《基金协定》的扩张性解释。以IMF为例，有人将IMF类比成中央银行，即IMF在国际层面的角色就如同央行在国内层面的角色，因为，国内法授权央行在国内领域承担维持货币稳定的职能；相应的《基金协定》作为国际条约授权IMF促进国际货币秩序的稳定。正如国内央行在维持经济稳定中扮演着越来越重要的角色，同样，《基金协定》对IMF的授权的范围也通过IMF自身的解释得到扩大。[60]根据《基金协定》第29条的规定，IMF执董会对于《基金协定》条款具有解释权，并且理事会保留对条文的最终解释权。[61]以IMF为代表的国际金融组织协定的条约解释权无一例外地授予了其内部决策机构，即执董会与理事会，而从未交由司法机关来解释。有学者指出原因在于，无论是IMF或是世界银行为适应经济的发展变化，其业务政策具有灵活性，若将条款的解释权交由司法机关将会威胁到这些机构职能的行使。[62]因此IMF对《基金协定》进行造法性解释的法理依据有两个：一是由于《基金协定》本身作为设立国际组织的造法性条约，其缔约主体具有广泛性，为了调和不同主体本身历史文化的差异性及其不同的利益需要，往往这类条约的措辞就会具有概括性和模糊性的特点，以便能在最大限度内求同存异，并且增强缔约方对条约的认可与批准的可能性，而不囿于文义的目的性解释更有利于实现组织的职能。[63]二是IMF这种扩张权力范围依据国际组织的暗含权力理论得到解释。国际组织可以通过推论并行使暗含权力，从而合法地拥有组织文件中未明确的授权，以符合国际形势不断变化的现实。[64]
关于对IMF权力延伸至一国内政而遭到合法性质疑的问题。从一国为获得IMF的财政资助所上交的意向书中可以看出，IMF对于一国国内政策干预范围之广泛和深入。以希腊2014年的意向书为例，为获得IMF的财政资助，其承诺范围涉及对于财政结构与政策、税收条款，对社会福利津贴的发放、就业项目、国有企业和能源等领域进行改革。[65]对此，虽然有学者指出其违反了“不干涉内政原则”，但是本文以为，当前经济、政治、文化、民生等问题均息息相关，相互影响、相互作用。因此，一国的国际收支不平衡的原因可能来自各个方面，IMF的初衷是为了尽快帮助国家走出困境，并为之制定了政策指引，虽然可能由于IMF的能力不够或方案不够完善，受助国家的经济并未得到起色，需要对方案进行改进，但这并不能说明IMF对于一国政策的干预是错的。因为，一国出现经济问题的原因往往在于其自身经济、法律或其他社会政策中存在缺陷。以当前希腊所面临的主权债务危机为例，危机原因既包括次贷危机的波及，也在于其自身的体制问题。例如，在文化传统上，希腊人民习惯于享受高福利的社会保障；税收制度缺陷，存在大量偷税漏税现象；社会劳动力生产率低下等制度问题。如果IMF对此仅给予贷款援助而不进行有效的政策干预，那么就会使该国经济陷入恶性循环。再加上金融危机的传染性，更会波及他国，危害全球金融体系。同时，IMF监管权力的扩张也可以从G20要求其扩大监管范围中找到依据。虽然G20的指令和IMF权力的扩张并不具备法律依据，但由于合法性并不必然等于合法律性，所以并不能因为IMF权力的扩张而否认机构本身的合法性。(www.xing528.com)
最后，机构工作人员在执行董事会会议上制定具体政策的能力显示了其自主性。当执行董事会商讨是否向某成员国提供贷款以及设定具体条件时，只会考虑工作人员已经准备好并向其报告的政策建议，而且实践中董事会很少拒绝工作人员提出的建议。[66]而工作人员政策建议的背后推动力则是权威的专业知识。布雷顿森林机构的工作人员绝大多数都是在全球范围内获得认可的资深的宏观经济学家，而不是政治学家或法学家，这一点非常重要。他们的专业知识和制定政策的水准已经在该领域得到普遍认可。[67]工作人员的建议案通常是以广泛的数据和计量经济学分析为依据，这应该也是借款国接受各项贷款条件的原因之一。例如，IMF和世界银行的工作人员为了解决国际收支和经济增长问题，根据他们的经济学知识研究出各种模型，其中的波拉克模型（Polak Model）倍受欢迎并沿用至今。因为它解决了很多棘手的问题，特别是从逆差国获得数据以及为逆差国提供行动处方。更为重要的，它是通过一种“高雅”的、以先进的专业知识为支撑的方式来解决国际金融问题的。正如学者所言，这些政策建议的客观性和去政治化的特点使其获得成员国的政治支持并愿意动员本国国民执行。[68]
此外，布雷顿森林机构对于国内经济的干预具有一定程度的必然性，这种必然性来自三方面原因：一是由于工作人员的专业知识得出的，二是来自于非政府组织的参与和压力，三是全球治理进一步发展所致。波拉克模型将国际收支状况与国内经济运行联系在一起，从而使工作人员干预国内经济成为其工作的合法组成部分。以IMF为例，工作人员根据他们的专业知识得出的结论认为，收支问题不仅涉及货币流通，与逆差国的国内经济运作也息息相关；如果国内经济没有发生实质性的变化，借款国将永远无法改变收支失衡的状况。因此工作人员认为干预国内经济安排的管制与重构是必不可少的环节，并发展出“限制性条件”和“技术援助”这两项政策工具。[69]从借款国的角度来说，它们会认为限制性条件是干涉内政的重要来源。然而从布雷顿森林机构的立场来看，限制性条件只是一种经济需要，是消除或减少国际收支逆差的必要前提。它们既是工作人员专业知识的产物，也是以往失败教训的总结。当然，我们可以怀疑这些模型和分析方法的准确性，但至少到目前为止，质疑布雷顿森林机构合法性的国家或学者无法提供更好的专业技术。如今的布雷顿森林机构深深介入各成员国的国内经济，包括货币、财政、劳动、产业和环境等政策，这种目标的扩散遭到发展中国家的强烈抗议。但实际上，关于环境保护、军费开支和贫困等问题大多是由于机构的外部意见才提上议程的，如非政府组织对于环境问题的推动是这一目标得到扩散的主要原因。[70]全球治理本身是一种“以公共利益为目标的社会合作过程”，[71]这一方面要求传统的以国家间条约为主要内容的国际法进行调整，广泛接纳非政府组织等非国家行为体参与治理过程。另一方面，说明全球治理的内容不仅仅局限于国家利益的平衡，还应该将市民社会的人权、环境、资源等公共利益作为必要的治理内容。因此，布雷顿森林机构一直传播的自由价值，即人权、环境和经济发展等问题，也是全球治理的必然要求。
当“限制性条件”或“新贷款条件”不能取得预期效果时，发展中国家或者借款国便开始指责布雷顿森林机构的“别有用心”，以及对于其国内经济进行干预的政治性和歧视性。实际上，对于大型国际组织来说，管理目标的扩大与深化是非常普遍的现象，而随之而来的也多是运作效果的不理想。[72]如前所述，“限制性条件”和“新贷款条件”的提出源自于布雷顿森林机构的工作人员以及他们用来理解经济世界的专业技能。而实现预期目标的效果不佳主要应该归因于组织内部专业知识结构的欠缺，这并不是参与决策成员数量的增加就能改变的。我们不得不承认，建立在数字基础上的量化分析对我们判断专家政策建议的公正性起了关键性作用。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
