理性分析和解读民主赤字现象

对于上述问题，本文以为应该从客观的角度看待。尽管“民主赤字”现象确实存在，但是，其中有些问题是由于国际金融事务的特点和布雷顿森林机构的职能所致，还有些问题已经得到发达国家的认同并且正在着手解决，因此不能一概而论。

首先，布雷顿森林机构早已采取积极措施，试图改变欧美“垄断”机构负责人的局面。^[41]这种努力开始于1999年IMF总裁米歇尔·康德苏（Michel Gamdessus）辞去总裁职务之时。一方面，两位非欧洲候选人^[42]于2000年被提名接任执行总裁的职位，虽然欧洲人霍斯特·科勒（Horst Kohler）最终当选，但此前从未有欧洲以外的国民被正式提名为候选人。当他在三年之后宣布辞职时，又有4名候选人参选。^[43]虽然最终结果仍是欧洲控制执行总裁的职位，但可以看出，这一“传统”已经受到巨大挑战。另一方面，在发展中国家的联合请求之下，IMF和世界银行开始进行一系列的深入研究，探讨未来改革的可行性。2007年2月，世界银行与IMF合作的外部审查委员会发布的最终报告认为，两个机构的领导层候选人应该根据他们的工作业绩和能力而非国籍参与竞选。^[44]IMF独立评估办公室于2008年9月表示，执行总裁和副总裁的职位不应该专属于任何国家。2009年的G20峰会明确说明，国际金融机构的负责人必须根据业绩通过公开、透明的方式进行选举。^[45]这是否意味着欧美的非正式协议走向终结，我们目前无法得出最终答案，但至少在形式上已经明确了机构改革的方向。

事实上，强国在布雷顿森林机构中的控制权并不是绝对的。虽然他们的意图由其国民担任某一职位，但在实践中也会出现事与愿违的情况。当某一候选人被提名至秘书处时，机构的其他成员也可以在不同程度上施加影响，那么接踵而来的便是通过外交手段达成妥协。在2007年的IMF总裁选举过程中，考虑到其他国家包括发展中国家在内的成员国的反对意见，最后任命的罗德里戈·拉托（Rodrigo de Rato）并不是最初提名人选。实际上，布雷顿森林机构的领导层通常来自于大国，但是在某些情况下，大国也懂得“战略性克制”（Strategic Restraint）。他们深知自己对机构的影响力同样取决于较弱小国家，而且机构的工作效率和业绩与领导层的任命直接相关。因此，在一定情况下选择弱小成员国青睐的人选，对整个机构包括强国自己都更为有利。^[46]所以，强国偶尔也会放弃他们在机构中的非正式权利。^[47]但具有讽刺意味的是，强国的这种放弃会让很多成员感到恐慌，他们担心这是强国减少资金支持的前奏。因此，虽然我们一直强调并要求平衡地区利益，但根据各国的综合实力分配权力，在需要资金支持的国际组织，特别是本文讨论的布雷顿森林机构中是无法避免的选择。

其次，执行董事会成员的名额分配确实存在代表性不足的问题，但布雷顿森林机构已经对此做出调整。以IMF为例，通过G20中各成员国之间利益的平衡与较量，巴西、中国、印度和俄罗斯跻身前十大股东之列，而且执行董事会同意提升发展中国家和新兴经济体的代表性。虽然24名成员总数不变，但欧洲国家减少两个名额，而且所有的执行董事全部通过选举产生，缴纳份额前五位的成员国不再获得当然席位。^[48]IMF总裁卡恩（Kahn）认为：这是重建IMF合法性的历史性决定，也是1944年以来有关IMF治理结构最重要的决定。^[49]当然，我们并不能夸大这次改革的重要性，它距离彻底解决布雷顿森林机构“民主赤字”的目标仍然有一定距离。关于布雷顿森林机构的投票权问题，批评者认为，与联合国和WTO的一国一票制的“规则导向”机构不同，IMF和世界银行采加权表决制是旨在反映强国的政治偏好的“权力导向”机构。这类观点的主要依据是由于IMF投票权的分配使其充满了政治权力色彩，阻碍了发展中国家有效地参与国际金融事务的决策，拥有与发达国家平等的话语权，并因此而遭受民主性质疑。然而，IMF的加权表决制是由国际金融领域的特殊性及其职能所决定的，正是由于IMF与联合国和WTO在国际社会中所扮演的角色不同，所承担的责任不同，才导致其决策机制的不同。其中联合国的职能是维护世界和平，WTO则是为了促进贸易自由化，因此前两者的成立基础及其职能的行使主要依赖于成员国之间的合作、互惠互利，因而更加强调权利平等。而处理金融事务的布雷顿森林机构则不同，IMF最重要的职能是当成员国国际收支状况失衡时，对其提供短期贷款以平衡国际收支。世界银行在成立之初的主要职能是为欧洲国家的战后经济复兴提供资金援助，而向发展中国家提供开发资金是其目前的主要业务。从《基金协定》和《国际复兴开发银行协定》的内容便可看出，两个机构的运作模式类似于“信贷合作社”，它们为成员国提供资金融通的运作预算主要来自于各成员认缴的“份额”。当成员国遇到国际收支问题或财务困难时，布雷顿森林机构利用这些资金向该国提供资助，以满足它们的外汇或财政需求。也就是说，布雷顿森林机构的成立基础是资金支持，而出资的责任是由各个成员国所承担，因此，运用公司治理中的资权平等来解释金融性机构的运作机制，^[50]将有利于我们深入理解加权表决制的合理性。在这种运作模式之下，认缴“股权”的份额决定了发言权的分量。公司股东的出资额越多，行使的表决权权重也就越大。我们不能指望“股东”只是投入资本，而任由他人摆布资本的走向和使用方式。公司股东的注资动力并不可能是做慈善，预期的经济利益才是最有说服力的目标，这个道理已经被普遍接受。既然资权平等并没有违背法律面前人人平等的基本原则，那么加权表决制也不会违反国家主权平等原则。布雷顿森林机构既是提供贷款的金融性机构，也是政府间的国际组织，其间混杂的政治因素是主权行为体的固有特征。因此，虽然布雷顿森林机构的成员国是独立的主权国家，但机构的业务范围和职责性质决定了“份额”或“股份”在运作过程中的作用。(www.xing528.com)

实践中，很多专门性的国际组织都强调不同的责任承担，根据职责的性质明确规定特殊的要求或条件。^[51]因此，加权表决制本身并没有错，实质性的问题在于布雷顿森林机构的组织结构和权力分配没有反映出真正的国际经济形势以及各国的发展变化。但是退一步讲，如果改变了布雷顿森林机构目前的组织结构和决策机制，势必大大减弱发达国家对于机构的控制力和影响力，那么这是否同样会减弱它们向机构贡献资源和技术的动力呢，国际社会应该如何应对呢？这是值得我们进一步思考的问题。

此外，国际组织民主性赤字并不一定造成该国际组织的合法性的必然缺失。在考虑国际组织民主性的同时也应该结合其他因素，例如机构的比较利益。^[52]当前在国际金融领域，并不存在可替代布雷顿森林机构的国际组织。布雷顿森林机构从1944年至今已运行了70余年，其是国家在金融监管领域让渡部分主权的结果，为主权国家提供了合作协商的平台，并且其履行布雷顿森林协定所授予的权利对于成员国是具有约束力的。由于金融关乎一国的命脉，当前虽然软法性国际组织不断涌现，但是很难再形成一个可以替代布雷顿森林机构的具有硬约束力的普遍性国际组织。因此并不存在一个能取代布雷顿森林机构职能的国际政府间组织。虽然布雷顿森林机构存在民主赤字的问题，但也不能全然否认其合法性。

总之，现实社会中并没有绝对广泛的或完全开放的代表性，几乎没有什么国际组织按照标准的民主投票程序进行运作。联合国是最典型的实行一国一票制的国际组织，也是发展中国家在众多的国际组织中比较青睐的国际舞台。但是，拥有14亿人口的中国与拥有8万人的塞舌尔获得相同的投票权，这是否属于另一种失衡？联合国安理会给予最强大的五个国家关于大部分中心问题的控制权即常任理事国的否决权，这到底算不算公平？此外，WTO也赋予其成员国平等的投票权，然而在实践中其几乎从未启用过投票表决制，而是采用了协商一致的表决模式。之所以采用协商一致，正是因为在WTO成员中，发达国家在数量上并不占优势，通过协商一致决策可以防止发展中国家在决策中以数量取胜。因此，WTO的协商一致决策机制被视为是一种隐含的加权投票制，是发达国家通过其自身的影响力达成“共识”的机制。^[53]那么这种受权力影响的协商一致决策能否真正表达所有成员国在决策中平等的话语权？由此可见，即便是一国一票的表决机制也不一定能够充分地实现民主，当前任何国际政府间组织都不会免于主权国家政治经济力量的干预，因为主权国家在国际法中才具备完全的主体资格，而国际组织的权力则来源于国家的让与。因此，我们对于布雷顿森林机构的期待不能过于理想化，它们不仅是实现所有成员共同利益的场所，也是政治经济强国争夺权力与利益的角斗场。^[54]每一个国际组织以独立实体的身份参与全球自由化进程，为成员国制定至关重要的国际标准。在这一过程中，尽管一些政治经济强国会更多地考虑自身利益，但是根据“负责任的大国”理论，一国在国际社会中享有更多的话语权，相应地也就应该承担更多责任。正如，我们不能否认，布雷顿森林协定和布雷顿森林机构的建立产生于英美两国的谈判，并标志着国际金融法律体系的建成，这可以视为是以美国为首的西方发达国家为国际金融体系构建所作出的巨大贡献。虽然发达国家一方面在决策上占有优势地位，但其在筹款、援助以及组织构建方面承担着更多的责任。^[55]因此只要国际组织的运作从整体而言符合国际社会的公共利益或促进全人类的共同进步，我们就应该接受这种现实。