领事保护由使领馆实施

根据《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》，“使馆”是指国与国间建立外交关系并在对方国家首都常设的外交机构，“领馆”是指一国设立在另一国的总领事馆、领事馆、副领事馆或领事代理处等领事机构，统称“一国驻外使领馆”。而新近中外实践表明，中国领事保护的实施主体包括中国驻外国的使馆、总领事馆、领事馆、领事办公室或贸易代表处及其全体人员，统称“中国驻外使领馆”。

[案例一]中国驻日本使领馆依法协助日本地震灾区中国公民安全撤离。2011年3月11日，日本东北地区发生里氏9.0级地震并引发海啸和核泄漏，造成重大人员伤亡和财产损失，灾区中国公民安全受到严重威胁。中国领导人作出指示，外交部立即启动应急机制，协调有关部门连续奋战，通过中国驻日本使领馆千方百计地了解灾区中国公民情况并进行救助。中国驻日本使领馆组织派遣多个工作组深入重灾区，帮助受困公民约7600人有序安全地撤离至东京、新潟等安全地点，并协助9500名在日本的中国公民回国。^[23]

中国和日本均为《维也纳领事关系公约》当事国，两国领事协定自2010年2月16日起生效。以下情形，可具体说明中国驻日本使领馆在撤离行动中实施领事保护职务的主体性。^[24]

情形之一。中国驻日本使领馆开启了协同作战、应对灾情、保护中国侨民安全撤离的大规模行动的序幕。2011年3月11日下午，中国驻日本大使程永华欲赴东京新大谷饭店参加山东省的一个投资说明会。当他准备下楼时，突然感觉使馆的大楼好像在跳动，于是迅速返回办公室，只见墙壁上的挂钟已经抛甩在地，钟表的指针停留在当地时间14时46分。

“震区在哪儿？受灾程度怎样？我们的侨民又怎样？”一连串的问号瞬时冲积在程大使的脑际，他立即指示使馆人员在第一时间调查基本灾情。但是，此时使馆所有的电话既打不出去也打不进来。使馆通过报话器与日本警方联系，得到的回复是：东京的公共活动已经停止，交通和通信也暂时中断……震情非常严重。程大使当机立断，决定立即启动应急机制，并向国内外交部报告情况。

这场“东日本大地震”的重灾区在日本东北部的宫城县、茨城县、福岛县、岩手县。根据领区划分，宫城县和茨城县属于中国驻日本使馆领事部的领区，福岛县属于中国驻新潟总领事馆的领区，岩手县属于中国驻札幌总领事馆的领区。几乎与使馆同时，中国驻新潟总领事馆成立了应急小组，中国驻札幌总领事馆也进入了应急状态，其他几个总领事馆则准备提供人员和物质支援。

由此，中国驻日本使领馆拉开了协同作战、应对灾情、保护中国侨民安全撤离的大规模行动的序幕。

情形之二。中国驻日本使领馆全体人员及其家属投入了一场“24小时无休”的救助和确认侨民讯息的“战斗”。使馆领导商议决定，打破部门界限、集中联署办公，尽最大量开通求助热线。在人手不足的情况下，使馆人员的随任配偶也全部上阵，24小时全天候工作。截至2011年3月21日，使馆发布了102期平安讯息，其中包含15035名中国侨民的安全消息。这些消息，链接着中国驻日本使领馆人员在10天内接打的8万多个、平均每天8000多个、每小时300多个的热线电话。(www.xing528.com)

“接听电话的同志平均每两小时换班一次”，程大使事后对记者说，“两小时说下来以后，她们的嗓子都哑了……即使是换班，她们也不能完全休息，只能在中厅的椅子上坐一会儿，同时还要干一些其他的工作。我看着她们，就像拿着冲锋枪往战场上冲的战士一样，一拨换着一拨地上……”

记者还亲眼看到，中国驻新潟总领事馆一位又一位领事在接听24小时值班电话。他们不仅要在馆内接，还要在开车奔赴灾区的途中接。有位年轻的领事随员幽默地说，“估计福岛核电站的核辐射不会影响到我，但手机的辐射会在我身上产生效果的”。

情形之三。中国驻日本使馆食堂蒸出的成千上万的馒头使受灾中国侨民直接感受到了领事保护的实惠。2004年10月，日本新潟中越发生大地震时，程永华时任中国驻日本使馆公使。震后，程公使召集会议组织救灾，发现许多中国留学生、研修生等同胞被困在山里，没吃没喝。于是，他让使馆立即准备馒头和榨菜，并派工作组前往看望救助，很受欢迎。凭此经验，这次地震发生后，使馆食堂就马不停蹄地蒸馒头、擀面条。由于蒸好的馒头须放凉后才能装进口袋，一时间使馆的走廊里放满了馒头。每批工作组出发时，都带上1000个馒头以及方便面、榨菜、矿泉水等，一方面沿途自用，另一方面发给急需食品的中国侨民，使受灾侨民直接感受到领事保护的实惠。

[案例二]中国驻海地、多米尼加贸易发展办事处依法协助海地地震灾区中国公民安全撤离。中国同海地、多米尼加虽尚无外交关系，但三国均为《维也纳领事关系公约》当事国。

2010年1月12日，海地发生里氏7.3级强烈地震，造成严重的人员伤亡和财产损失。中国领导人十分关心在海地的包括中国维和人员在内的中方人员、港澳台同胞和侨胞的安全，批示要求全力救助当地中国公民，确保他们的安全。中国外交部在第一时间启动应急机制，昼夜接听求助电话，通过各种渠道反复核实了解包括港澳台同胞在内的中国公民的安全情况。在派出国际救援队并提供紧急物资援助的同时，中国政府向受困当地的中国公民提供有力救助，包括由外交部派出工作组随国际救援队参与营救。

与此同时，在中国主管部门的指导下，中国驻海地、多米尼加贸易发展办事处及其全体人员密切配合，组织60名中国公民安全离开海地，并妥善安置其余自愿留在当地的中国公民。^[25]

以上表明，中国驻外使领馆属于领事保护的实施主体，从而也是中国海外撤离行动的实施主体。那么，领事保护的对象是谁？保护的内容又是什么？