国际关系与国际法学刊：工具性权力论与国际法律制度的自主性

一般的新现实主义者主张权力结构自始至终决定国际制度的创制和维持，制度几乎没有自主性。对于国际制度的创立，工具性权力论仍然强调权力结构的重要性，但对国际制度创立之后存续问题的说明，提出了国际制度的维持和运作可在一定程度上脱离权力影响的观点，即在存续阶段，国际制度具有一定的自主性，权力结构的工具性作用趋于下降。显然，国际法律制度的自主性要大于一般的国际制度。国际权力结构与国际制度特征的非相合性决定了国际制度这种自主性的规范含义，具体表现为国际制度对权力和利益分配格局变化的能动性和延后性。前者是指，国际制度建立后，可以改变权力和利益的分配；后者是指，权力和利益分配发生变化，国际制度未必同步发生变化。^[64]工具性权力论对国际制度创立之后自主性的认同，就此修正了通常的新现实主义理论，实际上就此向新自由主义理论作出了妥协。因此，克拉斯纳的工具性权力论又被称为“修正结构现实主义”理论。

1.国际制度对权力和利益分配格局变化的能动性

国际制度创建后，可能会使自己与权力结构保持相合性。例如，世界银行和国际货币基金组织都实行加权投票制。这种投票制度意味着国家实力越强，拥有的出资份额越大，票数就越多，对决策的影响力也就越大；而且为了适应国家间实力对比变化的需要，这两个国际经济组织会对各国的投票权权重做出调整。然而，在许多情形下，随着权力和利益分配格局的变化，其与国际制度之间的关系可能会从相合性走向非相合性，或使原有的非相合性进一步加剧。期间，促成权力和利益分配格局发生变化的因素可能不是来自各个国家本身，而是来自国际制度方面的作用，由此表现出了国际制度对权力和利益分配格局的能动性。^[65]

首先是国际制度对权力分配格局的能动性。

其一，国际制度可能会使强者变得越强，弱者变得越弱，在这方面促成或加大国际制度特征对权力分配格局的非相合性。

克拉斯纳把国际制度的特征反映国际权力结构，且会加强现有的权力分配状况（使强国越强，弱国越弱）的情形，称为“动态稳定性”。例如，“依附论”认为，经济领域的国际制度将强国对弱国的剥削关系固定下来，从而加强了强国的权力能力。依附论产生于20世纪50—60年代，是一种研究发展中国家与发达国家关系的左翼国际关系理论，主要代表人物有阿根廷的普雷维什、埃及的阿明、英国的弗兰克和美国的沃勒斯坦等。该理论主张，世界被分为中心国家（发达国家）和外围国家（发展中国家），前者在世界经济中居支配地位，后者受前者的剥削和控制。由于中心国家与外围国家之间国际地位的不平等，存在着依附和被依附的关系，从而导致相互之间贫富分化越来越严重。

另者，国际制度可能会使强者趋向变弱，弱者趋向变强，在这方面促成或加大国际制度特征对权力分配格局的非相合性。克拉斯纳称之为“动态不稳定性”，具体情形有二：

第一种情形是国际制度可能会削弱强国的地位。如前所述，“仁慈型”霸权稳定论认为，霸权国自担成本，将国际制度作为公共产品提供给其他国家使用，即允许其他国家“搭便车”，最终将削弱自己的权力能力。

第二种情形又可细分为两种：其一，国际制度在创立之初反映了强国的偏好，弱国不能利用它增进自己的权力。然而，随着时间的推移，弱国有可能将国际制度作为加强自身影响的权力来源。例如，20世纪六七十年代，发展中国家就利用关贸总协定和联合国贸发会议这两个舞台，向发达国家争取普惠制。

其二，在国际制度创立之初，强国被迫给国际制度以一定程度的自主性，弱国后来可能会利用国际制度的这种自主性来提升自己的能力。“二战”后创立的国际制度反映了作为霸权国的美国的偏好和利益，但如果国际制度仅仅成为霸权的附属物，其正当性也就无从谈起了。为了使国际制度成为一种有效的正当性力量，必须赋予其一定程度的自主权。在现代国际体系中，国际制度正当性的取得要求承认所有国家主权平等。例如，按照《联合国宪章》，在联合国大会中，实行一国一票制，国家不分大小、强弱，均有平等的投票权，这与各国之间的权力分配状况显然是不一致的。但是，至少在战后初期，这种对小国有利的国际制度不会造成小国能力的提高，大国能力的下降，因为联合国大会的作用有限；而对各国能力具有重要影响的联合国常任理事会实行的是五大国否决制，基本上反映了国际权力分配状况。然而，主权平等以及与之相关的一国一票原则使发展中国家能够制定议事日程，创建像联合国贸发会议这样的新机制。到了20世纪60年代，平等的投票权给了小国在国际制度中发挥影响和实施控制的机会，借此，发展中国家集体掀起了建立国际经济新秩序的高潮。

其次是国际制度对利益分配格局的能动性。

国际制度建立之后，可通过以下两种方式改变当初赖以创制的各国之间的利益分配格局。

第一，国际制度可以改变国家对实现自我利益最大化的估算。合理的国际制度往往并非从持续的国家利益中产生，而是在国际制度本身的利益发展中产生。正是由于国际体制的存在，改变了各国的动机和选择机会。例如，通过扩大交易、增进理解和建立产权等，国际制度可以改变始建时的国家利益：首先，国际制度的建立，将导致交易成本的下降以及信息的充分交换等，从而提高交易的数量。随着交易量的增加，一旦国际制度失灵，将会给各国带来更大的机会成本损失。其次，国际制度建立后，以其为载体，信息得到汇集、交换、提炼和传播，将使各国更加精确地认识和了解自己的利益。最后，通过建立产权，国际制度可以生产出新的利益。例如，依《联合国海洋法公约》，通过“平行开发”制，使得国际海底矿产资源得到开发。显然，国际法律制度比之一般的国际制度，更加明确、有效，更能降低交易成本，增加交易量；也更能对产权做出清晰和稳定的界定，由此，从中可以产生更多的利益。

此外，从各国国内来看，国际制度的实施，可能会导致一些集团利益的增加，另一些集团利益的减少。例如，国际货币基金组织开出的主张借款国应采取紧缩政策的贷款条件，会强化该国国内支持此类经济政策的势力，同时将削弱反对派的力量。作为“硬法”的国际法律制度，比之“软性”的一般国际制度，对各国国内集团利益和权力的影响会更大。(www.xing528.com)

第二，有时，国际制度的建立并不导致国家对利益估算的变化，而是改变了国家决策的标准。国际制度的建立是为了确保国际协调和合作能够改变国家的决策标准，从而促成一国在进行决策时，应同时考虑其他国家的利益。一旦协调和合作实现了制度化，各国可能会成为共同利益的最大者，而非自我利益的最大化者。那些原来坚持自我利益的国家可能最终会把追求共同利益作为一个动力。^[66]

2.国际制度对权力和利益分配格局变化的延后性

国际制度并不一定与构成其基础的权力和利益分配格局的变化同步。由此，权力和利益结构的变化反映在国际制度上便具有了延后性；换言之，国际制度特征与权力和利益分配状况之间非相合性的存在，并不会导致国际制度的立刻变迁。应该说，一定程度的非相合性是可以接受的，甚至是有帮助的。这可使国际制度有足够的寿命和稳定性来对双方产生都有益的结果。当然，此类非相合性不是无限度的，通常情况下，非相合性越大，国际制度就越不稳定；当非相合性超过临界时，国际制度就会崩溃。按照克拉斯纳的分析，国际制度对权力和利益分配格局变化延后性形成的原因主要有以下两个方面：

一是国际制度方面的原因。

国际制度及相应的国际组织建立后，在其内部将会产生惯性或自主性；亦即，国际制度及相应的国际组织“一旦建立，它就会自行运作，并产生内在的动力”。在国际制度建立时，强国为了使自己主导的制度正当化，必须赋予国际制度以及相应的国际组织一项最基本的自主性，即对工作人员的选择，国际组织可采取客观标准，强国不能只靠自己的专断进行任免。更重要的是，国际制度及相应的国际组织在创立之初，就规定了国家无法完成的广泛宗旨；它们一旦建立，就会产生自保的倾向，像人一样，国际制度及相应的国际组织的成熟过程也是先天遗传基因与后天环境塑造两方面共同作用的结果，创立之后，其与强国的偏好会随着时间的推移而逐步背离。其中一个很重要的原因是，“一个庞大的组织由大量以其永久存在为强烈诉求的官僚进行管理的”。^[67]例如，1974年，联合国环境规划署与联合国贸发会议发起了一个关于全球气候的会议，参加者都是各领域的专家。会议结束时发表了宣言，强调废弃物与环境恶化和经济增长的关系。该宣言直接批评了发达国家，并间接批评了发展中国家，从而遭到了发达国家和发展中国家的共同反对。在这个案例里，国际组织为国家设置了议事日程，并发表了遭到所有主要成员国反对的观点，显现了其自主性。

二是国家方面的原因。

从各个国家的角度来看，即使权力和利益分配格局发生了对自己有利的变化，也未必会同步提出改变国际制度的诉求。

第一，一个国家遵守国际制度已成为一种习惯，即使权力结构和利益分配格局发生了变化，各国不一定会改变自己的行为，即对国际制度形成了“路径依赖”。

第二，国家不总是时时评估它们之间的互动和交往。国家往往只是周期性评估其利益和权力或国际制度安排。事实上，国际制度一旦形成，就会引导国家行为走向模式化，使得国家不会在每次行动前都花费高成本对决策进行评估。

第三，出于对不确定性的担忧，国家不愿轻易放弃既有的国际制度。这种不确定性一方面来自各国对权力结构和利益分配格局变化是暂时的现象，还是永久的结局，没有把握；而对新的国际制度能否建立以及即使建立，是否确当和可行，尤其是会带来何种结果，无法准确预料。按照实证主义国际法理论，国际法律制度的建立需经各国的共同同意，“破旧”之后，如无法“立新”，对各国来说，都将是一个巨大的风险。例如，克拉斯纳认为，在争取建立国际经济新秩序的斗争中，发展中国家要求建立基于权威分配原则的国际制度是可以理解的，但其现实可行性却值得怀疑，因为发展中国家没有足够的权力资源来创建一个同时可为发达国家接受的国际制度。^[68]

第四，基于成本的考虑，国家不敢轻言“除旧布新”。一旦既存的国际制度不复存在，不但会造成各国在该国际制度中沉没成本的损失，而且重建或新建替代性国际制度的代价可能会很高。

第五，国家之间缺乏共同的认知，也可能使得国际制度无法更新。国际制度的稳定性可能来源于共同的认识，各国虽然对现有的制度不满，但是无法建立一个替代性的共同认知框架，国际制度仍难以发生变迁。国际法律制度比一般国际制度具有更强的合法性，即使建立时的权力结构和利益基础已经改变，国际法律制度仍能依靠各国对其合法性的固有认同而得以维持。