□ 张湘兰 叶 泉[31]
内容摘要建设海洋强国是未来我国海洋事业的发展方向。海洋强国拥有四大标志，即海洋经济发达、海洋科技先进、海洋生态优美和海防管控力量强大，而这都需要完善的海洋法体系作支撑。自中华人民共和国成立以来，我国的海洋法制建设取得了巨大成就，海洋法体系已初步形成。然而，我国的海洋法体系无论在立法理念、形式还是内容上都存在诸多缺陷，与建设海洋强国的要求相差甚远。为此，我们应更新立法理念，在科学的指导思想下，构建一套具有国际性、实用性、开放性和先进性的海洋法体系，该体系由宪法、海洋基本法、单行性海洋立法和地方性海洋立法构成。其中，海洋基本法是完善我国海洋法体系的关键环节，也是现阶段我国海洋立法的重心所在。
关键词海洋强国法律保障海洋法体系海洋基本法
目 次
一、建设海洋强国需要完善的海洋法体系保驾护航
(一)法制化是促进海洋经济发展的内在要求
(二)法制化是推动海洋科技创新的必然选择
(三)法制化是保护海洋生态环境的重要保障
(四)法制化是增强海洋管控力量的有力支撑
二、我国现行海洋法体系评析
(一)我国海洋法律制度的成就
(二)我国海洋法体系的缺陷
三、完善我国海洋法体系的路径
(一)更新立法理念
(二)我国海洋法体系的应有特点
(三)我国海洋法体系的应有基本框架
四、完善我国海洋法体系的重要环节:制定海洋基本法
(一)海洋基本法的目标
(二)海洋基本法的两大举措
(三)海洋基本法的三个统筹
《联合国海洋法公约》(以下简称“《海洋法公约》”)的生效，引发了世界海洋格局的大变革，公有海域面积大幅度减少，而属于国家管辖范围内的海域面积却大大增加。由于各地海情不一，很多地区并没有足够宽的海域给沿海国瓜分，从而导致争夺海洋管辖权的斗争日益激烈。不少国家竞相通过国内立法，以期在海洋权益争夺战中占据主动地位。根据《海洋法公约》，我国可主张管辖的海域面积达300多万平方公里，但我国是海洋地理位置相对不利的国家，除渤海属于我国的内海外，我国在黄海、东海和南海都与有关国家存在或多或少的权益之争。同时，在我国内部，还存在海洋资源开发不合理，海洋科技创新不足，海洋生态破坏严重等不利状况。这些问题已成为制约我国海洋事业发展的瓶颈。面对内忧外患的形势，党的十八大报告适时地提出，“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”这表明，要建设海洋强国，我国必须做到海洋经济发达、海洋科技先进、海洋生态优美、海洋管控力量强大。建设海洋强国目标的实现有赖于良好的外部环境，而外部环境的改善离不开完善的法律体系作支撑。自中华人民共和国成立以来，我国颁布了一系列涉海法律法规，我国的海洋法体系已初步形成，为维护我国海洋权益和保障海洋开发利用的有序进行发挥了至关重要的作用。但我国海洋法体系仍存在诸多缺陷，尤其是在海洋争夺日益激烈的今天，这些法律法规已远远不能适用国内外形势发展的需求，与建设海洋强国的目标也相差甚远。因此，完善我国海洋法体系，为建设海洋强国保驾护航显得迫切而必要。
一、建设海洋强国需要完善的海洋法体系保驾护航
建设海洋强国离不开政治、经济、文化、军事等方面的支持，也有赖于完善的海洋法体系作支撑。通过合理的法律制度设计，可以为建设海洋强国营造良好的外部环境，从而实现建设海洋强国的目标。
(一)法制化是促进海洋经济发展的内在要求
随着陆地资源的日益枯竭，海洋以其丰富的资源为人类提供了新的发展空间。海洋经济发达不仅是建设海洋强国的重要保障，也是海洋强国的标志。实施海洋开发的过程，必须是海洋法制建设与实施的过程。完善的海洋法体系，能够保证海洋开发过程中依法“管海”、“用海”和“护海”。
1.海洋经济是我国国民经济的新增长点
在能源和资源压力日益增大、粗放型经济增长方式难以为继的今天，发展海洋经济是我国实现可持续发展的新增长点，也是顺应时代潮流、占据未来世界经济发展制高点的新机遇。[32]近年来，我国无论是在海洋捕捞业、海洋运输业和海水制盐业等传统产业，还是在海洋养殖业、海洋油气业、滨海旅游业、海洋生物医药业和海洋砂矿业等新兴产业上都发展迅速，取得了长足的进步。根据《2012年中国海洋经济统计公报》，我国海洋经济继续保持平稳增长的良好势头，全国海洋生产总值达50087亿元，比上年增长7.9%，生产总值占国内生产总值的9.6%。[33]海洋经济已成为我国国民经济的倚重点，为提高我国的综合国力发挥了不可替代的作用。
2.海洋经济的可持续发展有赖于良好的法制环境
需指出的是，我国海洋经济发展过程中呈现出一系列问题，如海洋资源开发利用不合理、海洋产业结构性矛盾突出、支撑海洋经济发展的科技水平和基础设施有待加强、海洋产业发展的投资融资机制不完善和海洋经济宏观调控力度不足等。[34]这些问题成为制约我国海洋经济进一步发展的症结所在，其解决之道在于充分发挥法律的规制作用。但我国有关海洋经济尤其海洋产业的立法甚少，发展海洋经济无章可循。为此，我们需要围绕海洋经济的发展，构建一套合理的法律法规体系，提高海洋资源开发利用的效益，保障海洋经济的可持续发展。
(二)法制化是推动海洋科技创新的必然选择
海洋科技的发展扩大了人类开发利用海洋的范围。我国海洋科技与发达国家仍有很大差距，这固然有投入不够有关，但缺乏法律法规来引导也是重要原因之一，法制化是推动海洋科技创新的必然选择。
1.海洋科技是衡量综合国力强弱的重要标志
海洋科技直接关系到一国的海洋经济发展水平。未来世界的竞争必定是海洋的竞争，而海洋的竞争关键是海洋科技水平的竞争。拥有海洋高科技，才有能力开发利用海洋，才能在未来的海洋竞争中抢占先机。否则，在面对丰富的海洋资源时，我们只能“望洋兴叹”。与发达国家相比，我国的海洋科技在引领海洋产业发展方向存在明显差距，海洋科技创新能力尚显薄弱。为建设海洋强国，我国必须发展海洋科技，包括发展高新产业技术、深海开发技术、海洋环境保护技术等，将海洋科技转化为生产力，带动海洋经济的发展。值得欣喜的是，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》把海洋科技列为我国科技发展的五大战略之一。我们应该抓住机遇，促进海洋科技迈上新的台阶。
2.海洋科技创新需要法律来引导和推动
海洋科技立法是我国海洋法体系中的薄弱环节。将海洋科技发展纳入法制化轨道，可以有效推动海洋科技的创新，从而促进我国海洋经济的快速发展。因为法律制度能够通过调整海洋开发利用活动中产生的各种社会关系，直接组织和管理海洋开发利用活动，从而为海洋科学技术的进步创造良好的外部环境，确保科学技术受人类控制，并造福于人类。[35]同时，海洋科学技术的提升，反过来又能为我国今后制定相关法律提供科学依据，从而实现法律与海洋科技之间的良性互动。
(三)法制化是保护海洋生态环境的重要保障
1998年联合国环境规划署负责人克劳斯·托普弗提出威胁人类的“十大环境祸患”，海洋污染名列其中。而随着人类开发利用海洋越来越频繁，海洋污染有增无减，海洋生态破坏日益严重，保护海洋生态环境已成为各国不得不重视的问题。
1.保护海洋生态环境是建设海洋强国的应有之义
海洋具有较强的自然净化能力，但污染超过一定的限度将破坏海洋生态环境，甚至造成无法挽回的损失。人类要实现对海洋资源的可持续利用，必须在开发利用海洋资源的同时，保护和改善海洋生态环境。[36]党的十八大报告中将涉及海洋的内容放在大力推进生态文明建设部分加以论述，这表明提高海洋资源开发能力并不是简单地加大海洋资源开发的强度和规模，而是在社会主义生态文明建设的总要求下，坚持规划用海、集约用海、生态用海、科技用海和依法用海，提高资源利用的效率和水平，实现海洋资源的节约、集约和可持续利用。[37]因此，保护海洋生态环境，促进人类与海洋的和谐共存，是建设海洋强国的应有之义。
2.保护海洋生态环境离不开法律的有效规制
人类在大规模开发利用海洋的同时，也给海洋生态环境带来了严重威胁。在追求经济利益至上观念的指引下，仅仅依靠个人的自觉并无法实现对海洋生态环境的保护。保护海洋生态环境必须依靠法律来予以规制。尽管我国在海洋环境保护方面的法律体系已经初步形成，但还很不完备，相关部门对已有法律法规的执行也不严格。尤其是近年来，我国海洋事业的发展和变化对海洋环境保护提出了更高的要求，为促进海洋事业的可持续发展，我国应该根据新的形势变化，进一步加强海洋环境保护法制建设，完善现行的海洋环境法律、法规，填补法律空白，使其在保护我国的海洋环境、防止海洋污染、保护生态平衡、促进海洋事业的发展上发挥重要的作用。[38]
(四)法制化是增强海洋管控力量的有力支撑
海洋管控力量是指有效维护与拓展本国海洋权益的能力以及在国际海洋事务中的影响力。目前，我国海洋面临严峻的形势，海洋管控能力缺失，这些都与我国海洋法律体系的缺陷不无关系。
1.为维护我国海洋权益提供法律依据
《海洋法公约》的生效为沿海国拓展海域管辖权奠定了国际法基础，从而掀起了一轮蓝色圈地运动。不少沿海国家卷入了对岛礁、专属经济区及大陆架的激烈争夺，国家间海域划界争端及海洋资源纠纷骤然增多。我国依据《海洋法公约》主张的300余万平方公里的管辖海域中，有近一半的面积与他国存在争议，致使岛屿争端、海域划界、资源开发纠纷不断。[39]而目前我国缺乏有效维护我国海洋权益的法律依据。国内立法的不完善给周边国家提供了可乘之机，也在一定程度上助长了他们的气焰，很多岛礁被周边国家侵占，这些国家公然在我国管辖的海域从事石油开采、捕鱼等活动，甚至有些国家还通过国内立法先发制人，企图为侵占我国的岛礁提供法理依据。我们应积极采取对策，不仅从地理特征、历史渊源等方面据理力争，更需要加紧制定相应的法律法规，为维护我国海洋权益提供有力的国内法支持。[40]
2.为我国分享“公有海洋资源”提供法律保障
从地理范围来讲，海洋可以划分为国家管辖范围内海域和国家管辖范围外海域。国家管辖范围外海域包括公海和国际海底区域，且这两者都蕴藏着极为丰富的资源。根据《海洋法公约》第87条，公海对所有国家开放，不论其为沿海国或是内陆国;而依照《海洋法公约》第136条，国际海底区域及其资源是人类的共同继承财产。因此，公海和国际海底区域中的资源可被称之为“公有海洋资源”。据统计，在我国已探明的45种主要矿产中，2010年可满足需求的有21种，而到2020年仅有6种。[41]同时，我国又是世界上人口最多的国家，人均占有资源量很少。从长远发展的战略上考虑，为我国在21世纪中叶赶上中等发达国家提供必要的战略储备，在国家管辖范围外海域寻求新的资源是一项重要的战略任务。[42]我国应尽快制定规制在国家管辖范围外海域进行勘探开发的法律法规，为我国分享“公有海洋资源”提供法律保障。
3.为建设强大的海防力量提供法律基石
海洋是国家的安全屏障，也是别国入侵的跳板。冷战结束后，世界上影响最大、范围最广而又最难以解决的热点问题大多发生在海洋或沿海地区。[43]我国是海陆兼备的国家，近代以来受陆海双重夹击，威胁主要来自西方海洋国家。[44]虽然我们可以依据国际海洋法，在海洋权益上“守住自己的，分享公有的”，但现实的海洋政治显示，如果没有强大的军事实力，特别是强大的海上力量做后盾，则很有可能既守不住自己的，更分享不了公有的。[45]正如霍布斯所言，没有武力保证的契约只是一纸空文。在利用国际法来维护我国权益时，背后需要有强大的硬实力作为支撑，再完善的国际制度也不能代替国家对自身实力的依赖。[46]因此，我国必须建立和健全海上安全法律制度，加强海上执法力量，保障国家的海上安全。
4.为增强我国的话语权提供国内法支持
建设海洋强国一个很重要的方面是对世界海洋事务的影响力，包括在各种国际海洋海事组织以及国际公约制订进程中的发言权及其主导作用。[47]没有参与国际海洋事务的能力，就只能作为规则的执行者而非制定者，也就谈不上海洋强国。从《海洋法公约》等国际公约的制定过程来看，往往是:海洋强国或多数沿海国首先声明自己对特定海域的主权要求，甚至出台本国的基本海洋法律——然后以此作为国际海洋法讨论会议上自己的主张或利益集团的主张——最后经博弈达成公约，形成国际海洋法。[48]我国应充分利用国际组织所提供的平台，积极陈述本国的观点和立场，引导国际规则向着有利于本国利益的方向发展。而要做到这点，需要我们事先在国内层面上做好相关的立法工作。
二、我国现行海洋法体系评析
完善我国海洋法体系的主要目标是要建立科学、合理和实用的海洋法体系，这就要求我们必须对各类海洋法律制度有客观、正确的认识和反映。[49]自新中国成立以来，我国海洋立法取得了长足的进步，但我们应该清醒地认识到，这些成就与我国海洋强国战略对法制的要求仍有很大差距。
(一)我国海洋法律制度的成就
自中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放后，一大批涉海法律法规相继问世，其范围覆盖海洋权益、海洋资源开采、海上安全、海洋环境保护、海洋科学研究等领域。在海洋权益方面，我国颁布的立法主要包括1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》、1992年《领海及毗邻区法》、1996年《关于中华人民共和国领海基线的声明》、1998年《专属经济区和大陆架法》、2009年《海岛保护法》、2012年《关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》;在海洋资源开采方面，我国出台的立法主要有1982年《对外合作开采海洋石油资源条例》(2011年修订)、2001年《海域使用管理法》;在海上交通安全方面，我国先后制定了1979年《外籍船舶管理规则》、1983年《海上交通安全法》、1987年《航道管理条例》(2008年修订)等法律法规;在海洋环境保护方面，我国通过的立法主要包含1982年《海洋环境保护法》(1999年修订)、1983年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、1985年《海洋倾废管理条例》(2011年修订);在海洋科学研究方面，我国于1996年颁布了《涉外海洋科学研究管理规定》。除上述专门性海洋立法外，我国还颁布了一些含有海洋条款的法律法规，如1986年《矿产资源法》(1996年修订)、1990年《盐业管理条例》、1992年《测绘法》(2002年修订)、2007年《物权法》等，这些规定对维护我国海洋权益，规范海洋开发秩序，保障海上安全，保护海洋环境都起到了不可或缺的作用。与此同时，从20世纪80年代中期起，我国沿海省、自治区、直辖市和有地方立法权的市的人大常委会和人民政府，在维护社会主义法制统一的前提下，结合本地海洋工作的具体情况和实际需要，开展了多项立法工作。[50]这些立法也是我国海洋法体系的重要组成部分，对于规范各地的海洋活动发挥了积极的作用。
(二)我国海洋法体系的缺陷
囿于“重陆轻海”思想，我国对海洋的重视程度不是很高。加之我国海洋立法经验不足，立法技术落后，我国的海洋法体系无论在立法理念、形式还是内容上都存在诸多缺陷。
1.立法理念上的缺陷
立法理念是指蕴涵于立法这一环节的法律内在精神和最高原理，是立法者对立法的本质、原则及其运作规律的理性认识以及由此形成的一种价值取向。[51]从我国海洋法律的立法现状可以看出，我国的海洋立法缺乏一个贯穿始终的理念来指导，缺乏整体的统筹考虑与安排，立法的应急性和随意性都比较强。[52]以有关海洋权益的法律法规为例，我国制定的很多法律法规主要是为了对海洋权益进行宣示，而不是为了充分开发利用海洋，如1996年《关于中华人民共和国领海基线的声明》。当然，并不是说不能这样制定法律法规，事实上，在当时《海洋法公约》即将对我国生效的情况下，对我国海洋权益作法律上的宣示很有必要，否则，就等于自愿放弃了权益。[53]然而，在1996年之后的十余年里，我国本有充分的时间对尚未公布的领海基线进行研究，并出台相关立法对其予以公布，但我国并未对领海基线进行任何后续立法工作。直到2012年，面对愈演愈烈的日本购岛行动，我国不得不采取紧急行动，再次以声明的形式发布了《关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》，这不得不引起我们的深刻反思。随着海洋经济的发展，在世界展开了对海洋权益争夺战的情况下，如果我们的法律还只是停留在对海洋权益的声明、宣示上，而不是采取有力措施，将难以适应新形势发展的需要。[54]
立法理念的缺陷导致的另一个后果就是海洋立法规划的缺失。从国家海洋战略立法层面看，我国迄今既无宏大的战略目标，亦无长远的战略规划。很多立法都是为形势所迫，临时动议、应急起草的，但距离社会和国家对海洋法体系的整体要求来说，距离不断发生且日趋激烈的海洋争端和冲突事件对我国执政能力的挑战升级而言，还存在很多错位或不足的效应，从而很难达到起初对它的设想和设定。[55]随着国内外形势的不断变化，很多涉海法律法规的弊端逐渐显露出来，成为我国海洋事业发展的桎梏，也造成今日的被动局面。
2.立法形式上的缺陷(www.xing528.com)
从形式上来看，我国海洋立法缺乏宪法依据，也没有海洋基本法这类综合性海洋立法。上位法的缺失，使我国海洋法体系呈现出结构性弊端，显得“头轻脚重”。
(1)缺乏宪法依据。
新中国成立后，分别于1954年、1975年、1978年和1982年颁布了宪法，然而，在这四部宪法中，只有1978年宪法中出现过“海洋”的字眼。该法第6条第2款规定:“矿藏、水流、国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。”遗憾的是，1982年宪法将1978年宪法中明确的“其他陆海资源”用“等自然资源”取而代之。关于这一条是否包括海洋资源，目前没有形成共识。持肯定观点的人认为，此处的“矿藏”可解释为包括海底矿产资源，“滩涂”可解释为包括海岸滩涂，“荒地”也可解释为包括无居民海岛资源。[56]同时，他们认为，宪法已对海洋资源做了概括式列举，如可以在“等”的“自然资源”定义中对之作潜藏式理解。但在当前这一新的历史时期，这种理解应该说是缺乏力度和深度的。[57]在其他部门法中，它们的基本法律一般都在第1条中直接规定立法的宪法根据，如“根据宪法，制定本法”。而在海洋法的基本法律中很难找到这样的字眼。[58]如《海岛保护法》第1条规定:“为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展，制定本法。”《海域使用管理法》第1条指出:“为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，制定本法。”因此，从众多涉海法律法规的条文来看，它们对宪法中是否包括海洋持否定的态度。
(2)缺乏海洋基本法。
世界上很多海洋强国以及我国的海上邻国都颁布了综合性的海洋立法。例如，1997年加拿大颁布了《加拿大海洋法》，是世界上最早进行综合性海洋立法的国家。2000年美国国会通过了其第一部海洋综合管理法《海洋法》，英国也于2009年颁布《英国海洋法》。而与我国相邻的国家中，日本在2007年颁布了《海洋基本法》，甚至连越南也在2012年出台《越南海洋法》，企图通过国内立法将其主张合法化。事实证明，海洋基本法为这些国家海洋事业的快速发展发挥了举足轻重的作用。但我国的涉海法律法规都是针对某一领域制定的专门性规定，而且我国制定海洋法律法规的部门繁多，各涉海法律法规之间并不协调，存在很多交叉与冲突之处。解决这些问题的关键所在是制定一部海洋基本法，建立一个拥有上位法的完整的海洋法律体系，以明确我国的海洋基本政策，理顺法律关系、消除法律冲突、弥补重要制度的缺失以及建立协调海上执法制度等问题。[59]海洋基本法能从全局的高度出发，以国家的整体和长远利益为重，协同各部门的需求，从而避免“各自为政”、“画地为牢”的现象发生。
3.立法内容上的缺陷
通过认真梳理我国现有的海洋立法，我们会发现，这些看似数量丰富的法律，实际上存在“还债多，超前少;缺口大，不配套”[60]的缺陷。
(1)海洋立法严重滞后。
由于我国对海洋的重视程度不够，我国的海洋立法反应比很多国家要慢得多。例如，作为我国海洋管理领域一部重要的法律——《渔业法》，在1986年才颁布实施。而邻近国家和发达海洋国家类似的法律在联合国海洋法会议刚刚召开时的20世纪70年代就已颁布实施。[61]而且我国很多海洋立法的周期过长，如《专属经济区和大陆架法》仅审批程序就历时6年，《海岛保护法》从立法规划到颁布达8年之久。[62]同时，我国对涉海法律法规的修订也不及时。我国的海洋法律制度主要是在改革开放以后建立和发展起来的，尤其是在1996年我国加入《海洋法公约》前后制定的。它们是改革开放与发展的产物，其中很多立法已不符合当前形势发展需求，有进一步发展、丰富和完善的必要。[63]例如，《海上交通安全法》自1983年颁布以来，历经30年都未有任何修订。而过去的30年，我国船舶的吨位不断升级，船舶的种类不断推出，我国的对外贸易和航运业也发展十分迅速，该法早已不能满足我国海上交通安全管理的需要。此外，我国地方立法速度太慢，跟不上实际的需要。近年来我国颁布和修改了许多涉海法律法规，如《海域使用管理法》、《渔业法》等，但是原有地方法规的立、改、废工作却未能及时跟进，有的地方立法已经非常陈旧，却仍在使用，造成法律与现实的脱节。[64]
(2)涉海法律法规操作性差。
我国有很多海洋法律法规都缺乏可操作性，有的条文甚至还存在实施主体的模糊性、内容的缺陷性以及机理的单向性和孤立性。所有这些问题不仅从表面上看与世界海洋强国以及海上邻国相比还存在十分明显的差距，而且与我国海洋大国的地位极不相称。[65]例如，我国尚未制定《专属经济区和大陆架法》的配套法规和实施细则，该法只有粗线条的规定，不具有可操作性。虽然该法总共只有16条，但却有27处提及“中华人民共和国”，8处提到“中华人民共和国主管机关”，1处使用“中华人民共和国政府”;尤其是该法第12条第2款规定，“中华人民共和国对在专属经济区和大陆架违反中华人民共和国法律、法规的行为，有权采取必要措施，依法追究法律责任，并可以行使紧追权”，但该法并未明确紧追权具体由哪个部门来行使。[66]正是这些缺陷，给我国的执法带来了实际困难，有时甚至出现无法应对而陷入被动局面。[67]
(3)法律空白地带众多。
尽管从广度上来说，我国海洋立法所涉范围在不断扩展，但是仍存在很多空白地带，甚至有些空白地带尚未有立法规划。我国对以《海洋法公约》为核心的国际海洋法理解不够，在按照《海洋法公约》规定完成其配套法规方面，我国还有10多个领域有待建立正式的法律制度。[68]以海岸带综合管理立法为例，很多国家对此非常重视，如美国在1972年就制定了《海岸带管理法》，而我国的相关立法却付之阙如。另外，虽然在很多领域，我国拥有涉海法律法规，如《物权法》和《矿产资源法》等，但这些立法并不以海洋为专门的调整对象，是陆地立法在海洋上的延续，在实践中的适用空间有限。同时，海洋形势已发生了翻天覆地的变化，新情况、新形势、新问题不断出现，我国应针对这些情势，在深入研究的基础上制定新的法律，弥补法律空白，有效维护我国海洋权益。[69]
(4)海洋法律法规之间衔接困难。
我国对海洋事务实行分散型的管理体制，有权管理海洋事务的部门包括公安部、环保部、农业部、国家海洋局等，它们在各自负责的管辖领域制定法律法规。但我国尚无一个高层次的机构对海洋立法进行统筹规划，各部门在立法时往往将本部门的利益放在首位，过分强调其所分管领域的特殊性，而不是考虑其他行业以及整个海洋管理的需要，这势必导致各单行性海洋法律法规之间的冲突或者重叠，从而使海洋法体系衔接不流畅，造成法律适用上的困难，甚至使有的法律法规形同虚设。例如，根据《海洋环境保护法》第5条第1款规定，国务院环境保护行政主管部门为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督;而根据《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，国家海洋局主要职责之一是“承担保护海洋环境的责任”。可见，“负责海洋环境的监督管理”就是负责全国的海洋环境保护工作，这就造成了国务院环境保护行政主管部门与国家海洋行政主管部门在全国海洋环境保护工作方面的职能重叠与交叉问题。[70]
三、完善我国海洋法体系的路径
面对全球化背景下新一轮国际海洋世界“圈海”竞争现实，以及周边国家和地区对海洋权益的诉求越来越强烈的态势，我国在海洋法体系建设中仍然存在着很多亟待提速、提高的地方。[71]完善我国海洋法体系，应更新立法理念，在科学的指导思想下，构建一套具有国际性、实用性、开放性和先进性，并由宪法、海洋基本法、专门性海洋立法和地方性海洋立法组成的纵向层次较高、横向内容丰富的海洋法体系。
(一)更新立法理念
任何一部法律的创制都必然受制于一定的立法理念，立法理念对于制定科学的法律、充分发挥法律的作用具有积极意义。[72]随着国内外形势的变化与发展，为维护我国的海洋权益，我国必须更新立法理念。在新形势下，完善我国海洋法体系的目标是为建设海洋强国提供法律保障。因此，我们应在建设海洋强国这一立法理念的指导开展立法工作。鉴于海洋强国有着丰富的内涵，在完善我国海洋法体系时，应把握四条主线，即发展海洋经济、创新海洋科技、保护海洋生态环境和提升海洋管控能力，形成海洋经济发展法律体系、海洋科技创新法律体系、海洋生态环境保护法律体系、海洋管控力量提升法律体系。立法理念的落实离不开科学的海洋立法规划，因为科学的海洋立法规划是我们保障涉海法律法规之间衔接良好的重要因素，也是海洋立法工作的首要步骤。我们要根据上述四条主线进行立法规划，从而扭转目前海洋立法“头疼医头、脚痛医脚”的状况。
(二)我国海洋法体系的应有特点
我国应以现有的海洋法律制度为基础，对其进行立、改、废工作，逐步建立起具有国际性、实用性、开放性和先进性的海洋法体系。
1.国际性
海洋法常常都是既反映建立统一海洋秩序的需要，又反映本国的特别意愿。[73]因此，海洋法的一个重要特点是具有国际性，而这种国际性很大程度上体现在与《海洋法公约》等国际公约相衔接。自《海洋法公约》颁布以来，不仅《海洋法公约》本身有了较大的发展，而且其它国际海洋法也经历了深刻的嬗变。我国海洋立法深受国际海洋法的影响，[74]完善我国的海洋法体系，必须密切关注国际海洋法的最新发展动态，并紧跟国际海洋法的发展步伐。但目前我国对《海洋法公约》等涉海国际公约的理解并不深入，反映在国内立法上便是留有很多漏洞。我国的海洋立法必须与我国缔结的有关国际公约协调一致，这既是推进全球、地区性和国家间在海洋领域的合作的重要途径，也是提高我国海洋管理的科学水平，有效促进国家海洋事业健康发展的必由之路。[75]
2.实用性
法律的实用性是衡量法律体系是否完备的重要尺度。虽说我国的海洋立法应与国际公约接轨，但最重要的是要符合我国国情，与我国的经济和社会发展相协调。对国际海洋法做机械、消极的理解只会更加束缚自身的发展，这是我们应予以省察和摒弃的。[76]同时，如果一套制度仅有原则性规定而缺乏可操作的规则，其法律就像一个无牙齿的法律，法治也就失去了应有的效用。[77]因此，为确保我国所颁布的海洋立法能够得到有效实施，我国应关注海洋法在实践中的效果，适时地出台相关的配套措施和实施细则，切实改变“法律齐备配套缺位”、“有法律却无法实施”的窘况。[78]法律法规健全完备，与之配套的实施细则内容科学且结构合理，能够充分保证上位法的实施，使利用者和管理者都能够“有章可循”。[79]
3.开放性
法律体系在空间和时间上都具有独立性，法律自身也具有相对的稳定性，但这并不意味着法律体系是一个僵化与封闭的体系。[80]正如庞德所言，法律必须是稳定的，但不可一成不变。因为法律在一个封闭的不可知的容器中不可能得到健康发展，而且我们也不能把法律同其周围的、并对它无害的非法律生活隔离开来。[81]随着人类对海洋的认识逐渐加深，人类开发利用海洋的活动也不断向深度和广度两个轴向上发展。海洋法体系必须对这些变化予以回应，包括制定新的法律、修订和废止原有的立法，从而使各项海洋活动纳入法律的运行轨道，确保海洋开发利用有序进行，实现海洋法与社会的有效互动。海洋法律的立、改、废活动，使得海洋法体系成为一个动态而非一成不变的体系，从而具有强大的生命力。
4.先进性
法律既要反映经济基础，又不能落后于生产力的发展，要有预见性和指导性，应对经过科学论证而确认的经济发展中必然出现的问题作出适度超前的规定。[82]随着海洋科学技术的发展，越来越多的海洋领域将会被人们所认识，新的法律制度也将应运而生。我国的海洋立法应该具有适当的先进性，尤其是通过参加国际海底管理局、国际海洋法法庭、外大陆架界限委员会、关于海洋法和海洋事务非正式磋商进程等活动，及时了解国际海洋事务的最新发展态势，不失时机地推动有关国内立法活动，从而在激烈的海洋争夺战中抢占先机，并引领世界的海洋法实践。
(三)我国海洋法体系的应有基本框架
完善的法律体系最基本的特点是其系统性和完整性，以及不同层次立法之间的相互配合与协调。[83]从应然的角度来看，我国的海洋法体系应由宪法、海洋基本法、单行性海洋立法和地方性海洋立法构成。
1.宪法
我们通常宣称我国有960万平方公里的领土，却往往忽视我国可主张的海域面积达300多万平方公里。作为海洋大国，我国有必要将海洋写进宪法，升格海洋立法的效力层次，提升海洋的地位。具体的做法是在宪法中将海洋明确列出，将海洋资源与“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”等资源并列，使其获得宪法的认同。[84]因为海洋资源与陆地资源具有密切的联系。一方面，海洋资源与陆地资源具有较好的互补性。另一方面，由于海洋资源的产品转化为商品的活动都是在陆地上进行。海洋资源的开发应同陆地经济活动有机结合起来，这样才能把资源优势转化为经济优势，实现海陆一体开发。[85]海洋入宪，不仅有利于进行陆海统筹，也有利于加强国民的海洋意识，还有利于完善我国的海洋法体系。
2.海洋基本法
21世纪是人类全面开发利用海洋的世纪，制定海洋基本法不仅是顺应国际形势、实现与《海洋法公约》等国际公约接轨的实际需要，同时也是我国海洋事业发展的客观需求，更是维护我国海洋权益、管理我国海域的必然要求，体现了一个海洋大国的责任和实现海洋强国的伟大目标和决心。[86]海洋基本法作为海洋法律体系中的上位法，在整个海洋法律体系中起统筹协调作用，因此立法宜早不宜迟，否则各海洋法律法规之间交叉打架和法律空白并存的问题将越来越严重。[87]
3.单行性海洋立法
无论是宪法还是海洋基本法，它们的规定大多是指引性的，无法事无巨细地将所有海洋事务都予以明确规定，其所确立的各项制度需要单行性海洋立法来逐步细化与完善。单行性海洋立法包括涉海的法律、法规和部门规章，是我国海洋法体系的主体部分，也是我国现行海洋立法采取的模式。目前我国海洋面临严峻的形势，很多问题都需要依靠单行性海洋立法来解决。为使单行性海洋立法能充分发挥作用，我们要坚持“两手抓”:一手抓紧制定在法律体系中起支撑作用的新法和及时清理修改与经济社会发展不相适应的旧法，另一手抓紧出台在法律体系中承担细化和补充功能的配套规则。[88]在单行性海洋立法方面，现阶段我国最重要的是要出台诸如《海岸带综合管理法》、《国际海底区域勘探开发法》、《海洋警备法》等立法。而在配套法规和规章方面，我国应尽快制定《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《涉外海洋科学研究管理规定》的配套措施，特别是要对紧追权、登临检查、无害通过、专属经济区内海洋科学调查与海洋测量、专属经济区和大陆架生物资源养护与管理、人工构造(建)物的建造与管理等各项制度予以规定。[89]
4.地方性海洋立法
地方性海洋立法的主要目的在于创制在一定区域内实施的海洋法律规范，通过法律手段对地方涉海关系和地方涉海活动起协调和保障作用，从而将地方涉海活动纳入法制化轨道。[90]我国共有11个沿海省、市、自治区(不包括港澳台地区)，由于纬度跨度较大，各沿海省市的自然条件差异显著，经济发展水平也各不相同，这就决定了我国必须重视地方性海洋立法。地方海洋立法是我国海洋法体系的重要组成部分:一方面，地方海洋立法是对国家法律法规具体适用的细化和变通，有利于国家意志的贯彻实施;另一方面，地方海洋立法的灵活和创新也为国家海洋立法提供了探索途径，从而有利于国家海洋法体系的完善。[91]例如，在《海域使用管理法》实施后，辽宁、山东、浙江、福建等地也相继推出了适用于其本省的海域使用管理条例或办法。这些地方立法除规定了《海域使用管理法》明确的相关制度外，有部分地方立法还对该法未明确的问题作出了具体规定，如海岸线的确定、海域使用金的征收管理、海域使用权的收回补偿和海域的保护等。[92]又如，尽管我国尚未出台有关海岸带综合管理的立法，但早在1991年江苏省人大常委会就通过了《江苏省海岸带管理条例》(1997年修订)，海南省人大常委会也于2013年通过《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》。毋庸置疑，这些地方立法将为国家一级的海洋立法积累经验，提供参考。
四、完善我国海洋法体系的重要环节:制定海洋基本法
完善我国海洋法体系是一项系统工程，不可能一蹴而就。面对内忧外患的形势，当务之急是制定一部综合性的海洋法律即海洋基本法，这也是目前我国海洋立法的重心所在。海洋基本法应对我国海洋管理中最基本和最重要的问题作出明确规定，从而为单行性海洋立法提供指引，促进各单行性海洋立法之间的协调。根据目前国际海洋局势，参照国外的立法经验，并结合我国的特殊情况，我国海洋基本法应主要包括如下内容:
(一)海洋基本法的目标
海洋基本法的目标应该是多重的，但归根到底是为了建设海洋强国。虽然我国已明确提出了建设海洋强国的战略，但是如果不用立法的形式予以确认，则难以得到有效实施。面对错综复杂的海洋形势，我国应在海洋基本法中确立我国是一个海洋国家的法律地位，将建设海洋强国的政策提升为国家意志，保全我国的海洋资源和海洋空间，反制他国对我国的牵制，维护国家海洋权益和海上安全，促进海洋事业全面、快速、和谐发展。[93]而《海洋基本法》作为我国海洋法体系中的上位法，势必需要将建设海洋强国的目标纳入其中。
(二)海洋基本法的两大举措
海洋强国具有丰富的内涵，要达成这个目标，需要采取一系列措施，其中最关键的就是加强海洋综合管理和海上安全保障。
1.加强综合管理
将各海洋区域的相关问题作为一个整体加以考虑是制定《海洋法公约》时的一项重要原则和理念。海洋综合管理业已成为国际海洋事务管理的趋势。[94]目前，我国出台的法律法规中存在着许多问题，甚至一些早应该出台的规章制度被扼杀在摇篮之中，这些不正常的现象与现行的分散型海洋管理体制有重大关联。[95]我国的海洋管理面临的新形势和新环境要求一个统一、协调、综合的海洋管理体制。[96]根据国际社会的经验，实施综合管理需要建立一个高层次的机构来进行协调。[97]我国的海洋基本法应当明确设立专门的海洋工作组或委员会，负责海洋法律的立法、修改及解释，对海洋法律实施中新法与旧法、上位法与下位法的衔接中出现的问题给予指导、答复，从而实现对海洋资源立法的统一规划与管理，消除部门壁垒，避免海洋工作中的条块管理、交叉管理等问题，防止法与法之间的交叉与矛盾以及空白地带的出现，使海洋的综合效益得到充分发挥。[98]
2.加强安全保障
我国与14个国家接壤，并与其中12个国家划定了边界，已划定的边界占我国陆地边界线总长度的90%。可以说，未来威胁我国安全的因素主要来自于海洋。在和平与发展的时代背景下，我国周边海洋政治形势处于深刻变革中，亚太地区海洋安全不稳定因素增多，领土和海洋权益争端时有升温，给地区安全与和平发展带来隐患。加之美国、印度等域外大国对地区事务的介入，不利于争端的解决和地区的稳定。[99]我国的海洋基本法应对海上安全作出相应安排，包括海上维权巡航执法制度、海上运输安全制度、远海孤岛保护制度、海上事故应急制度、船舶与船员制度、外国船舶在我国管辖水域从事科研活动制度、海洋防灾减灾制度等，从而为我国营造安稳的外部环境，保障我国海洋事业的顺利发展。
(三)海洋基本法的三个统筹
海洋对人类具有多重价值，而这种多重价值在法律内容上的表现形式就是调整领域的宽泛性。[100]为此，我国的海洋基本法应做好三个方面的统筹:
1.统筹国内与国际
由于世界海洋是一个整体，我国管辖海域是全球海洋的组成部分。我国负有维护国际海洋新秩序，促进和平利用海洋，合作开发和保护海洋的责任以及履行我国缔结的与海洋有关的国际公约的义务。[101]因此，海洋基本法应统筹国际与国内两个大局，我们应依照《海洋法公约》等国际公约以及有关国际习惯法，并根据我国一直以来所坚持的立场，以海洋基本法的形式将国际法赋予给我国的权利具体化。建立领海制度、毗连区制度、专属经济区制度、大陆架制度、岛屿制度等各项制度，为维护我国海洋权益提供法律保障。
2.统筹开发与保护
如上所述，海洋经济已成为我国国民经济的重要组成部分。海洋基本法应对如何发展海洋经济，尤其是如何发展海洋产业进行规定，引导海洋产业朝着合理的方向发展。为确保海洋经济的快速发展，海洋基本法应鼓励海洋高科技创新，从而通过高科技改造传统海洋产业，发展新型海洋产业，加大海洋科技在海洋产业发展中的作用，形成合理的海洋产业结构布局。考虑到目前我国很多地区在开发利用海洋时片面追求经济发展指标，只重视眼前利益，而忽视了长远利益，无度用海，无节制地开发资源这一状况，[102]海洋基本法应规定有关部门保护海洋环境的义务和责任，建立对海洋开发活动的环境监测制度。从而在海洋开发与海洋环境保护中找到平衡，促进海洋资源由重开发、轻保护向开发与保护并重转变，海洋环境由重视污染防治向污染防治与生态建设并重转变。[103]
3.统筹国家管辖范围内与国家管辖范围外
20世纪80年代以来，我国实行由沿海地区、近海海域向远海公土的“由近及远”开发战略，采取海洋渔业、海洋运输、海洋油气、海洋旅游等“多业并举”的发展模式。这些战略举措和发展模式，已不能适应当今世界开发海洋资源所通行“守住自己的，分享公有的”的做法。[104]我国应调整开发海洋资源的时序，具体来说:优先开采中远海资源;在中远海域，优先开发利用有争议的资源，再开采由我国完全控制的海域的资源;对于海岸带及近海资源，则以保护为主，合理利用近海可再生资源，限制采掘近海不可再生资源。[105]实际上，我国在国际海底区域的权益已经取得突破性的进展，2001年我国在东太平洋获得7.5万平方公里多金属结核资源勘探合同区;2011年我国又与国际海底管理局签订了为期15年的国际海底多金属硫化物矿区勘探合同，该合同区位于西南印度洋，面积为1万平方公里;[106]而在2012年国际海底管理局审议通过《“区域”内富钴结壳探矿与勘探规章》后的第一时间，我国就提交了位于西太平洋的富钴结壳矿区勘探申请，目前该申请已获得国际海底管理局法律技术委员会审议通过。但我国现行立法的适用范围仅限于我国所管辖的区域，这不利于维护与拓展我国的海洋权益。因此，海洋基本法在关注国家管辖范围内的事项时，也应该对国家管辖范围外区域的勘探、开发和管理进行必要的规制，表明我国在这些问题上的基本立场，为我国未来制定相关的专门性立法提供指引。
The Legal Safeguard of Building M aritime Power:The Perfection of China's Marine Legal System
Abstract:Building a maritime power is the future direction of the development of China＇s marine programs.The maritime power has four symbols，namely，developed marine economy，advanced marine technology，beautiful marine biological environment and strong marine security force.Any fulfillment of these necessitates the support of a developed marine legal system.Since the foundation of the People＇s Republic of China，significant progress has been made in China＇smarine legal regime，and a basic marine legal system has already been established.Meanwhile，far from meeting the requirement of being a maritime power，this system still shows some drawbacks both in the lawmaking concepts as well as in the forms and in the content.Therefore，we shall update our lawmaking concepts，and under the scientific guiding ideology，establish a system which is international，feasible，open and advanced.This system should be composed by the constitutional law，the basic ocean law，the ocean law code and local ocean laws，among which，the basic ocean law is the key of perfecting ourmarine legal system，and it is also the emphasiswe should pay attention to at the present stage.
Key words:Maritime Power;Legal Safeguard;Marine Legal System;Ocean Basic Law
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