政策内容的合理性与均衡性研究成果

张曙光先生指出，制度实施的不完全来自于制度本身的不完善。政策内容的合理性与均衡性是塑造强大的科技政策执行力的关键。所谓合理性指的是某项科技政策在目标设置上是否可行，任务安排以及保障措施等是否具备充分的逻辑关联。具备执行力的科技政策需要能够解决科技发展中面临的现实问题，是对现实中存在的实际情况的反映，需要符合科技发展的客观规律。

改革开放以来直到1995年前后，我国出台的一系列科技政策如《关于科学技术体制改革的决定》、颁布我国首部《专利法》等，主要解决当时科技资源配置渠道单一、要素流动性不强的问题，由于上述政策适应当时我国改革开放初期的发展情况，因此体现出非凡的执行力，其结果是一批原本隶属于高校、科研机构的研究人员主动向企业流动，带动我国乡镇企业的迅速发展。

1995年之后，前一阶段出现的对科研人员办企业之地位认定模糊，知识产权归属不明确等现实情况，中央政府颁布和实施了《促进科技成果转化法》及其后续规定，并大规模推进科研机构转制，由于上述政策与当时我国科技事业发展的现状结合非常紧密，因此形成较强的执行力，其结果的直接表现即为北京中关村的迅速发展壮大，以及一批科研人员创办的民营企业的崛起。

“十一五”时期到“十二五”前期，针对当时国内企业创新热情不足，科技与经济存在严重障碍的问题，国家制定了《中长期科技发展规划纲要》，并在随后的五年中先后编制了近80项实施意见和专项政策，其根本目标是切实确立企业在科技创新中的主体地位，激发创新热情，使科技更好地服务于经济社会发展，尽管《规划纲要》的制定与当时我国实际情况相符，但是由于拟解决问题较为宏观，且各项政策出台的时机、顺序等逻辑性没有把握好，因此部分政策形成了较强的执行力，而也有一些政策执行力不足。

“十二五”中后期，一方面受到全球经济危机的影响，我国外向型、粗放型经济增长方式已经不适应发展需要；另一方面随着国内人口红利达到拐点，资源、能源、环境制约日趋严重，进一步深化改革成为必然选择，于是在国家层面先后制定《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设》、调整科技计划体系、设立各类自主创新试点，在地方层面出台各类科技金融政策等，但是由于其数量较多，且相关配套政策仍处于编制中，因此其执行力如何还有待进一步观察（见表5-2）。

表5-2　科技政策合理性对执行力生成过程的影响

续表5-2(www.xing528.com)

科技政策内容的均衡性主要通过体现于三个方面：

（1）资源和利益分配的均衡

从前文中有关主体共识的分析可以知道，科技政策执行主体对政策的认可程度越高，该项政策执行力越强，而这种认可的形成则主要受制于政策在资源和利益上的均衡，通常执行主体在执行科技政策的过程中会对该项政策所需资源和带来的收益进行自我评价，如果感觉执行所需资源充足，且能够满足自身的政治利益（对政府部门而言）和经济利益（中介机构或政府）则更加努力地执行该项政策；而如果感觉自身的利益被严重侵犯，或执行资源不足，则会采取消极的执行方式，即使上级政府部门通过公共权力强制推行，其政策执行力也是有限的。一个典型案例是针对科技型中小企业的科技贷款支持政策，考虑到该项政策的执行力在很大程度上以金融机构为载体，因此该类政策通过给予贷款发放银行以适当的风险补偿，减少执行机构的利益损失；通过设立资金池的形式预存部分贷款启动资金，以确保其政策执行资源，两者切合极大地强化了政策的执行力。

（2）政策内容与执行程序之间的均衡

只有执行过程被清晰界定的政策才是最实际的政策，程序和责任直接决定了政策主体（包括执行主体和服务对象）接收政策信息的准确性，而内容模糊笼统也意味着政策执行的弹性较大，这意味着执行主体更加容易通过政策执行谋取自身利益，而服务对象有更多的机会采取搭便车行为。在我国，科技政策执行程序不明确是造成执行力不足的重要原因之一，以研发加计扣除政策为例，2006年《国家中长期科技发展规划纲要（2006-2020年）》的若干配套政策中首次提出应“加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度”；2008年国家税务总局根据颁布的新的《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例，出台《关于印发〈企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）〉的通知》（国税发［2008］116号），对研发费用加计扣除的适用范围、扣除项、执行流程等基本项进行明确规定；2009年天津市颁布了《天津市企业研究开发费用税前加计扣除项目鉴定办法》，并建立了由中介组织组织实施，市科委及市税务部门监管的政策落实体系。至此该项政策才形成充分的执行力，可见没有后续对政策中各项内容的明确界定，研发加计扣除政策并不存在所谓执行力。

（3）科技政策及其配套制度在执行时空范围内的协调

科技政策执行力生成的前提之一是需要有相关配套政策的支持，且不应出现其他政策与之抵触。而协调性主要通过科技政策系统体现出来，在一个协调有序的政策体系中，如果内部各政策单元之间存在矛盾，法律法规与规章制度出现冲突，将会极大地破坏政策体系的整体结构，造成政策执行过程紊乱。在国内，2005年之前由于科技工作管理部门较多，政出多门现象较为严重，因此各项科技政策高度重视政策的功能性，而忽视了系统性的作用，因此相当部分出台后流于形式，并未形成有效的执行力，如科技部门制定政策，提出企业开展科技研发给予税收优惠，而税务部门不予认可；科技部门对专利技术转移转化给予支持的同时，国有资产管理部门要求使用国家投资获取的成果实施转化，必须经过审批等。2005年之后，以国家中长期科技发展规划纲要为契机，我国科技管理部门对各项政策进行了系统化的梳理，强化了科技政策执行过程中部门之间的联系，对某些关键政策内容要求参与执行的各个机构采取联合发布的形式，同时进一步突出政策之间的配套性，这些都成为促进科技政策执行力形成的动力。