科技管理部门行为能力研究

系统之宏观行为源自其微观结构，政府是政策执行行为的第一载体，因此作为公共政策组成部分之一的科技政策要形成基本执行力，同样取决于科技管理部门的有效行为能力。莫永波指出提升政府执行力是减少政策执行失误的关键，所有的政策执行失败，其根本原因在于作为执行主体的政府的执行力不足。政府的执行力可以看作其通过运用自身掌握的各类资源，达成政策目标的能力。通常政府部门的管理职责边界、管理幅度、职能配备以及监督评估机制等都会影响科技政策执行力的生成过程。从科技政策的角度来看，科技管理部门的行为能力应包含三个方面的内容，即在宏观上体现为基于中央政府与地方政府责权划分的科技管理权限划分；在中观上表现为地方政府科技管理部门职能分配与政策边界的耦合；在微观上则表现为科技管理部门对科技政策执行的控制和监督机制的构建。

（1）中央政府与地方政府执行权限的划分

权力是行政管理的生命，中央政府与地方政府的关系植根于一个国家的基本社会制度之中，其权力的划分是否合理，直接决定了政策执行效率的高低。

中央政府与地方政府之间关系的核心是通过资源与责任的匹配实现利益的均衡，这种利益均衡的实现方式包括权力集中和权利分解。

权利集中指的是中央政府统一调配各类科技资源，进而将政策制定、监督权限集中，仅赋予地方政府部分执行权，以提高效率。其科技政策执行力源自中央政府，地方政府仅仅作为政策执行的末端环节而存在，更加注重宏观层面的科技政策问题，且科技资源相对充裕，因而对公平性、公正性的重视程度更高。

权利分解指的是给予地方政府对部分科技资源的使用权限，并承认其在某个方面享有自主制定和执行政策的权限，而自身仅针对资金等少数方面进行监管。其执行力的来源转到地方政府手中，由于不同地区发展阶段不同，政策重点也有差异，且地方政府能够调配的科技资源相对有限，因此科技政策能否形成执行力则更多体现为区域性差异的结果。以高新技术企业税收优惠政策为例，该政策的制定和执行采取权利集中的方式，由中央政府统筹管理，主要着眼于强化企业在科技创新中的主体作用，在我国科技政策体系中占据重要地位。尽管在政策条目中没有区域性歧视，但是由于中央政府对该类政策投入的资源有一定限度，而地方政府在事实上需要承担政策落实后带来的税收缩减等后果，于是其政策执行力受到地方政府财政能力的强烈制约，财政能力较强的地区政策执行力就会提升，而财政能力不足的地区则执行力较低。

（2）政府机构之间的职能配置与政策边界的耦合

我国政府机构之间的职能配置讲究“上下对口”，即按照行政级别，特定职能部门从上到下逐步设定，下级机构主要对上级对口部门负责，不同职能部门之间往往被一条无形的边界隔绝。但是公共管理的对象与机构职能配置之间并不高度对应，以科技工作为例，其内容涉及领域广泛，参与的职能部门众多，而这些部门又都有其自身的利益。于是通过制定和执行科技政策，尽可能扩大自身权限，争取更多利益成为各职能部门决策的占优选择，同时在权利扩张过程中，职能部门间的职权冲突也同样不可避免。(www.xing528.com)

科技政策执行中出现的机构职能冲突表现为三个方面：不同部门对同一项政策都认为自己拥有排他性执行权，如部分科技计划的执行，由于涉及大量资源，因此其执行权会面临多个部门的竞争；不同部门对同一政策都认为自己没有执行权，如科技与文化融合相关政策的执行会在科技部门和文化部门之间扯皮；不同部门均认可自身对一项政策具有非排他性执行权，但以哪个部门为主导存在认识上的不同。例如2013年天津市滨海新区获得国家现代服务业示范区批复，并给予专项经费用于支持现代服务业相关计划项目，但是围绕现代服务业的构成，科技部门、商务部门和文化部门均结合自身职能范围内的科技服务、现代物流商贸服务和文化提出自身要求，同时天津市与新区两级政府部门也对该项计划的主导权展开竞争，其结果是相关政策始终无法形成完整的执行力。可见政策执行力的生成和存续，其前提是政策边界与执行部门职能配置相互耦合，自2010年以来由中央政府下发的政策大多由相关的职能部门共同颁布，如研发加计扣除政策等，因而执行力得到显著的增强。

（3）科技管理部门对政策执行过程的控制和监督机制建设

监督和评估也是政府行为中能够对科技政策执行力产生直接影响的一项内容。监督机制的建立指的是对科技政策执行过程与成果加以评价，确认执行主体应承担的责任。建立严格的监督、评价和反馈制度，能够有效地调动执行主体的积极性，确保科技政策得到高效灵活的执行。目前对科技政策执行的控制机制分为三个层面：

设立清晰准确的执行效果评价标准，科技政策的效果往往存在较长的滞后性，难以量化，且其衍生结果也很多，因此需要理清近期和远期、直接效果与间接效果之间的关系；

正确选择监督和评价的主体，目前国内针对科技政策的监督和评价主体大多以相关政府部门为主，表现为典型的自评特性，然而考虑到科技创新的普适性，政府部门自我评价的客观性受到普遍质疑，如以转基因技术为代表的技术成果推广政策等，引入新的评价主体成为推动相关政策执行力形成的重要手段，这一点也兼顾对政策执行中社会共识的达成。

建立及时的反馈与责任追究机制，反馈与责任追究机制的建立在很大程度上是保证科技政策执行力不会逐步衰退的重要因素，由于科技政策的执行主要依赖于服务对象的主动参与，因此政策执行出现偏差带来的负面效果对执行力的影响也格外巨大，如果不能及时纠正执行中出现的错误，将会严重打击服务对象的积极性，如目前国内部分地区实施的科技计划项目，由于劣质企业搭便车行为没有得到及时惩处，因此使得部分好企业不愿意花费精力参与申报，这从根本上削弱了该项科技政策的执行力。