科技政策执行力生成过程及信息化管理模式研究

科技政策执行力生成机制研究的根本在于摒弃构成论之干扰。从构成论的角度看，科技政策的执行可以被分解为若干不同的单元，进而从实体和部分出发，通过探讨其相互关系，以实现对执行过程的可重复性，执行单元的孤立性等的深入认识。然而与执行过程不同，科技政策执行力的存在本身即为政策内容、执行机构、服务对象、各个利益相关群体等相互纠缠、共同作用的结果，其逻辑起点就是以一个整体的形式而存在，其演化遵循特定的规则和动力源泉，其成长表现为一个自组织、自选择过程，其效果的显现体现于过程之中。

而实践中判断科技政策及其体系是否具备执行力，难以单独归功于任何一个孤立单元之中，而是取决于政策拟系统内部结构，以及存在不同属性的科技政策群落之间的联系。

（1）科技政策架构设计

在科技政策构思期，执行力的构建需要通过一个基于需求导向的自选择过程。即随着科技的发展，社会生产与生活方式面临变革，而传统的制度和政策结构已经不再能提供充分的支持，甚至已经成为障碍。同时那些充分适应原有制度和政策环境的产业已经对经济社会发展形成垄断，基于新技术产生的新产业、新模式、新生活方式得以拓展的空间极为狭小，在两者存在严重矛盾的情况下，全社会对构建适应或鼓励技术进步、技术扩散的制度体系形成强烈需求，当政策制定部门了解到这些需求后，起草针对性科技政策就成为必然选择。

阿尔伯特和克拉克等人曾经将科技进步带来的创新按照市场和技术两个纬度分为四种类型，即所谓利基型创新、结构性创新、常规性创新和革命性创新，其中利基型创新和常规性创新表现为在现有基础上的保守改进，因而对经济社会的冲击较为温和；而结构性创新和革命性创新则会对现有生产体系形成严重冲击，带来较为严重失业和社会动荡，因而从公共管理部门的角度，更加倾向于在保持现有体系稳定的基础上，逐步适应技术进步的影响。所以当上述四种需求同时涌现时，公共管理部门将优先推动满足利基型创新和常规性创新需求的科技政策，而对结构性创新和革命性创新则会采取适当压制的方式，直到其认为现有经济社会结构已经具备承受后者带来冲击的能力，才会考虑设计相关科技政策。

（2）科技政策内容编制

在形成初步的方向和重点之后，科技政策进入编制期，此时为保证政策能够落实，或者说形成政策的执行力，需经过二次选择。即具有占先优势的政策方向，将会在政策执行体系内部经过二次选择。事实上，基于执行者的二次选择遵循一种个人主义的假设，即强调个人行为动机和行为方式对制度的影响。

科技创新的不确定性以及个体行为对科技制度的适应程度导致科技政策执行的参与者在很大程度上决定着政策执行力是否得以充分显现，在这里参与者包括三个方面的内涵：具体从事政策操作的机构或个人；科技政策服务对象，在很大程度上，科技政策的落实需要服务对象的主动配合；其他利益相关方，主要指受到政策执行结果直接或间接影响的个体，在科技创新引发的经济社会转型时期，利益相关方的覆盖范围会得到极大的扩展。

面对通过首次选择的政策方向，科技政策的制定者需要对政策执行的参与方进行广泛的沟通，只有获得各方支持的内容才得以成为正式的制度。进一步，从系统的角度看待一系列科技政策选择过程可以发现，当围绕一个固定的政策目标，多项政策内容，针对大体相同的政策参与者反复进行上述过程。那么选择表现为科技政策参与者的一种共同行为结果，或者说通过选择实现了科技政策执行力的自我复制和放大，这种复制机制相当于对政策执行力的正反馈。通过复制，有利于政策执行的信息得到不断积累，具备执行力的政策内容越来越多，最后通过聚集形成执行力基础。(www.xing528.com)

（3）科技政策的组织实施

经过制定期的筛选，科技政策经由国家权力部门正式发布，由此进入具体执行阶段。在科技政策执行阶段，执行力能否形成主要由相关执行部门或机构决定，这是一个自我组织的过程，它遵循两条路线：一是沿管理职责实现自组织，经由政策设计和制定两轮选择后生成的政策内容或条目，需要按照管理权限等替执行机构内部不同部门和人员之间进行功能整合和职责分配，明确具体分工、责任义务、考核重点等具体工作；二是延政策参与程度进行组织，科技政策目标的达成，从来就不是执行部门自身能够实现的，需要众多外部组织进行配合，因此新政策措施出台后为确保落实需要有所关联的各个部门之间进行反复协商和竞争，最终实现政策功能和各自权责的耦合，最终建立起执行机构内部或跨机构的协同机制，形成相对稳定的政策执行链条。

以科研用品、科技开发用品、教学用品免征进口税政策为例，早在1997年，财政部、海关总署、国家税务总局即颁布了《科学研究和教学用品免征进口税暂行规定》，随后在2007年和2011年对该政策进行了多次修订，对支持对象等给予更加详细的说明，尽管这更加有利于政策执行，但在十多年的时间内该政策的覆盖面都仅限于中央属的少量高校和科研机构，地方科研机构、高校等均难以享受这一优惠，从而极大影响了其政策执行力。究其原因，在地方角度，该政策内始终未能理清执行机构的关系，不同部门之间的配合存在失序情况，如在资格认定阶段，由谁对科学研究用品、科技开发用品和教学用品进行认定，在税收减免阶段，服务对象如何与财政、税收和海关三个部门进行衔接等。2011年之后，部分地方政府科技管理部门主动与海关、财政、税务等部门进行沟通，通过签订备忘录、共同起草政策文件等形式，明确相互之间的关系，理顺执行链条，从而使得该项政策执行力在地方层面得以体现。可见通过自组织，科技政策的执行机构实现内外部的高效合作，在理想状态下将自身打造成一个完整的框架，从而对任何有可能影响政策执行力的行为或冲击予以反击，并作为经济社会发展制度体系这一更大系统中的功能单元，参与更高层次的发展与演化。

（4）科技政策执行力的稳固与反馈

如果一项政策的执行不可持续，即仅能部分执行或间断执行，那么很难说其具备了良好的执行力。科技政策执行力的形成最终必须通过固化过程确定下来，而这种固化则是经过执行效果反馈实现的自稳定过程实现的。在政策落实之后，执行部门通过对科技政策进行评估，了解其执行效果。这些效果总体上至少包括直接和间接两个方面的内容，其中直接效果指的是政策顶层设计阶段已经明确的预计成效，如在科技发展规划中提出R＆D/GDP比重、高新技术产业增加值、专利申请量、专利授权量等，这些是可供度量或观察的政策执行效果；间接效果指的则是在政策顶层设计阶段并未考虑到的执行结果，其产生源自政策制定者对科技发展方向、科技与制度相结合趋势等的信息缺失，以及个体认知存在的主观偏见。间接效果不一定是正面的，如针对基因技术的支持在带来医疗卫生水平提升的同时，也会产生伦理方面的负面效果；政府运用财政科技计划支持企业科技活动的政策，在提高企业研发热情的同时，带来的项目寻租问题等（如图5-5）。

图5-5　科技政策执行力的生成过程

无论是直接效果还是间接效果都会带来反馈，效果反馈往往由执行组织逐层沿执行链条向上传递。考虑到目前我国科技政策的制定和执行大多集中在同一管理部门手中，因而从考核的角度来看，对于负面反馈较为显著的政策内容，往往会被停止执行；而正面反馈则会提升执行热情和兴趣。于是科技政策执行力的形成则以高度关联的执行组织体系为基础，在经过顶层设计、执行过程组织、成效评价等各个层次之间反复循环，特别是当需要不同政策之间进行协同时，适当的正向反馈会带来自催化或交叉催化的结果，科技政策的执行力就通过多重循环选择达到强化自我的目的，政策功能不断得到完善，执行机构对信息的掌握不断积累，使得执行力整体得以稳定生长。

科技政策执行力的生成过程可以大体上分为三个阶段，第一阶段为政策内容的选择阶段，也是科技政策的顶层设计阶段，该阶段主要经过两个层次的政策信息筛选，首先是对需求信息的初次筛选，此时需求信息主要来自三个方向，分别为科技进步与制度适应性之间存在的矛盾引发的需求，来自同类政策执行成效评价带来的政策改进需求，政策执行机构结合具体执行细节提出的需求；其次是基于政策执行方式、工具、职责等的二次筛选，主要由具体执行机构进行。第二阶段为执行程序组织阶段，此时政策文本已经正式发布，具体执行机构须根据政策内容，结合自身权限一方面对内明确具体负责部门或责任人员，制定执行程序和考核办法；另一方面要与政策执行中可能涉及的其他外部机构进行沟通，做好协同配合。第三阶段为政策执行力的稳固阶段，经过前两个过程相关政策条款至少已经经历了一个循环周期，此时需要综合来自执行机构、服务对象、利益相关方等的反应，对政策执行效果进行评估和总结，并将评估结果纳入下一轮政策需求信息筛选周期之中，通过反复循环，该科技政策的执行力逐步稳固下来。