科技政策执行力：非实体因素影响分析

（1）执行方式

科技政策的执行力随执行方式的不同而产生差异，而执行方式的选择则取决于外部经济发展阶段、社会需求、技术水平以及政策自身的特性。科技政策的执行方式分为引导执行和强制执行两类，前者通过各种激励手段，引导和鼓励相关主体自愿申报，实现政策自主执行，如涉及直接资助的各类科技计划项目等；后者则通过国家权威，强制执行，如知识产权法。在实践中，这一现象表现为基于明确的财政科技支持的各类计划项目，往往会获得执行机构和支持对象的追捧，而缺乏明确财政支持的一些政策，如知识产权运营及保护等则缺乏关注。同时执行方式与执行机构存在关联，即在执行机构为政府的前提下，执行方式可以在引导执行和强制执行之间进行选择，而如选择以中介组织为执行机构，考虑到管理权限的问题，其执行方式以引导执行为主。

（2）执行成本

执行科技政策会产生成本，从宁国良教授提出的公共政策执行力曲线变化可以看出，执行成本与执行力之间的关系表现为倒U型曲线，即执行成本存在一个最优值，在达到该值的情况下，政策执行力最强。科技政策的执行成本包含五个部分：

政策研究与制定成本，科技政策以推动技术进步，促进科技服务于经济为目标，因此需要针对技术发展的方向、阶段、趋势等进行预测与分析，为此付出的代价构成政策执行前置成本；

组织与服务成本，推动科技政策落实过程中构筑科技服务体系、配置专业人员、建立专家智库等投入的资源总和；

信息成本，由于科技政策的执行多数以引导为主，因此拓展影响范围，构筑通畅的信息渠道，确保更多服务对象能够了解科技政策显得尤为重要，这些也要投入必备的资源；

风险成本，科技活动的风险和不确定性会带来政策执行成本的攀升，无论是对技术发展趋势预测的失误，还是对技术与经济社会之间匹配度的高估，均会对相关科技政策的执行力产生影响；

异步成本，按照Dosi提出的技术轨道理论，技术的发展就是在特定范式下沿技术轨道方向的一种强选择性计划活动，特别是在颠覆性创新出现的情况下，技术轨道会在短期内产生剧烈波动，然而制度发展的惯性决定了其难以在短期内随技术轨道同步转化，两者之间的异步现象导致原有制度框架下科技政策执行力的弱化。

成本反映了科技政策执行过程中投入各类资源的总和。科技政策的研究制定成本与执行人员存在关联，科技政策的执行过程中相关人员和机构掌握较强的柔性，因此在政策设计阶段需要充分考虑执行人员素质、执行组织结构、专业知识等情况，以确保政策执行得顺利；同时选择何种执行方式、运用哪些工具等也与前期投入的成本有关。组织服务成本贯穿于政策执行的全过程，与执行机构的组织构成、执行模式的选择、执行机构能力、执行方式、工具选择均存在关联关系，在一定程度上，上述各因素部分通过影响执行组织成本对科技政策的执行力施加作用。(www.xing528.com)

科技管理过程中的信息不对称，是制约科技创新资源高效利用的重要障碍，决定科技政策执行信息成本的根本在于信息渠道，而执行模式、服务对象、行政管理层次等均会干扰信息流动；同时针对不同类型的科技活动，选取特定的政策工具，也有助于提升信息沟通的效率，而信息沟通顺畅则又能够促进社会认同感，提高执行机构的执行兴趣。科技创新过程的高风险性会带来政策制定和执行成本的攀升，而选取更加高效的执行工具、在政策执行前投入更多资源展开研究、加强信息沟通则会降低这一成本。此外风险成本的高低也与执行态度有关，两者共同取决于社会环境是否具备容忍失败、鼓励创新的文化氛围。异步成本反映了科技政策执行成本的动态变化，造成这一变化的根本原因在于制度调整惰性与技术轨道变革自发性之间缺乏匹配，而在实践中这种不匹配则影响到执行模式、服务对象、执行工具以及社会认同。

（3）执行态度

执行态度集中表现了社会文化是否支持相关科技政策的执行，首先执行态度与科技政策执行类型选择有关，考虑到科技创新的不确定性，采取引导执行的方式更容易获得社会认同，进而取得良好的执行效果，良好的执行效果又会对执行机构产生正反馈，增强执行机构的执行兴趣，促使其采取更加负责的态度推动政策落实。其次执行态度与政策服务对象相关联，科技政策的执行在很大程度上依赖于服务对象的配合程度，强制执行对科技政策而言往往难以取得预期效果，同时在服务对象积极参与政策执行的情况下，也有助于倒逼执行机构提升责任心，以更加饱满的热情推动科技政策的落实。第三，政策执行者自身对政策的了解同样会影响其执行态度，而经济发展水平、产业阶段等决定了执行者如何看待科技对经济、社会、产业的作用，这就涉及执行机构的组织构成和人员遴选。

（4）执行兴趣

所谓执行兴趣主要指的是科技主管部门、中介服务机构等执行主体，以及服务对象、利益相关者等在科技政策的执行过程中，其开展政策执行行为的热情以及愿意投入的精力。执行兴趣体现了人的因素对科技政策执行力的影响，是执行过程中各方对科技政策执行的必要性，执行效果反馈以及公众认知等交互作用的结果，也是政策执行刚度和执行速度的统一。科技政策的执行过程具备正反馈特点，政策设计目标能够顺利达成，意味着执行过程中遭遇的障碍和困难相对较少，且能够克服，这将对相关执行机构和执行人员产生极大的激励效果，使其更有意愿推动政策落实，相应的科技政策执行力有所增强；而一旦执行结果与初始目标相距甚远，则表明执行过程中遇到较严重的障碍，需要执行机构和个人付出更大的努力及成本等，从而打击政策执行的积极性，降低执行兴趣，进而削弱科技政策执行力。此外，执行能力又对执行结果有重要作用，特别是对科技政策而言，执行人员具备较高素质、具备丰富的政策执行经验将更加有助于确保执行结果与政策设计目标保持一致。因此从这一角度看，科技政策执行结果分别与执行能力、执行态度以及执行成本等存在关联。

（5）执行责任

科技政策执行责任主要体现管理职责的划分。我国科技政策的制定可以大体分为中央和地方两个层次，前者强调中央政府的管辖权限，后者则由地方政府主导。中央政府与地方政府的力量对比如何影响政策执行力是我国执行力研究领域重点关注的问题之一。特别是随着国家和地方在行政管理权限划分方面的不断调整，不同类型科技政策的执行力也会随之改变。而这种转变又在执行方式等方面体现出来，如在中央政府较为强势的情况下，其执行模式方式更加倾向于采取强制执行的方式，地方政府作为下级机构必须严格遵照上层命令行事即可，承担着巨大的责任，因而表现出较强的执行力；如果地方政府自主权较大，则中央政府在推进科技政策落实的过程中，往往会采取引导执行的方式，通过给予地方政府利益上的妥协，引导地方政府遵照中央需求推动科技政策的落实，此时地方政府执行部门负担的责任相对较小，其执行力则相对较弱。

五项非实体因素中，政策执行责任取决于行政管理组织架构设置和权责划分，它直接影响着执行方式的选择和政策执行成本；执行方式与执行成本互为前提，不同的政策执行方式，衍生为不同的成本构成，而执行成本构成又会反作用于执行方式的选择，最后执行方式与成本均决定着政策执行人员的工作态度和兴趣，过于高昂的成本，往往会削弱执行兴趣，降低其政策参与的积极性（如图4-2）。

图4-2　科技政策执行力非实体影响因素的关系