科技政策执行力边界研究：科技项目信息化管理模式

所谓边界指的是区分系统与环境的界限，在组织管理学中边界的存在有两项基本职能，一是实现过滤，即对来自组织外部的各种输入进行区分和筛选；二是实现缓冲，当环境产生变化时，保证系统的相对独立性。因此边界在很大程度上起到规范系统范围的作用。任何涉及执行活动的研究都离不开对边界的界定，清晰的边界至少从三个方面为实际操作提供了保障，首先确定了哪些工作属于执行范围之内，具体工作的实施通常对应着相应的成本支出，通过对边界的界定，能够有效提升资源利用效率，避免资源浪费。其次是对哪些主体参与实际活动有了更加清晰的认识，从而在制度设计过程中，更加有利于找准对象和辨别需求。第三是对执行的影响形成更加直观的认识，《尚书·说命》中提到，“非知之艰，行之惟艰”，执行活动错综复杂，涉及多方利益博弈，哪些是直接参与者，哪些是利益相关者均处于不断变化中，而一但边界确定，即可更加有效地将政策执行系统与外部环境区分开来，从而极大提升执行系统的稳定性。

科技政策执行力的边界是构建科技政策执行力概念系统的基础，它从不同维度将科技政策执行力系统与外部制度环境、技术环境和社会环境等区别开来，以便于理清科技政策执行力的内部要素与外部影响因素的区别，更加准确地把握边界变动对科技政策执行力增减的影响。按照系统科学理论边界可以分为两种类型，即物理边界和非物理边界，前者指的是将物理系统与环境隔离开的界面，通常提到的组织边界即属于这一类型；后者指的是将非物理子系统与环境隔离的界面，它可以是某些规则、秩序、文化等。与物理边界相比较，非物理边界更加模糊，难以进行准确界定，但它确实存在，并起到了系统分离的作用。

针对不同类型，系统边界又可以从系统内部、系统的边界面以及系统外部环境三个维度加以分析。对于科技政策执行力这一复杂系统而言，在系统内部，执行力附着的载体决定了执行力发挥影响的主要范围；从系统边界面看，只有当科技政策切实作用于具体对象时，才能体现其执行力的效果；从环境来看，科技政策执行力的表现形式不仅仅集中在其服务对象上，在一定程度上，相关科技政策的执行还会对更加广泛意义中的利益相关者产生影响，这反过来又对执行力产生反馈。此外，长期来看执行力的波动又会推动科技政策、科技制度等的变革，进而带来科技政策执行力边界的拓展或收缩。

科技政策执行力的边界同样可以归纳为三个主要类型，即主体边界、作用边界和辐射边界，主体边界以物理边界为主，反映了科技政策执行力系统的内部节点，作用边界和辐射边界则以非物理边界为主，其中作用边界反映了科技政策执行力系统与外部环境的界面，辐射边界则反映了科技政策执行力系统与外部环境的互动。科技政策执行力总是依托一定的载体而存在的，离开载体执行力便不复存在。

3.1.2.1　科技政策执行力的主体边界

早期的政策执行研究普遍认为，政策的执行力主要源自公共权力部门，或者说来自相关政府机构，它是政府权威在科技管理领域的表现之一。这一观点主要出自公共管理科学，即将科技政策执行力等同于公共政策执行力。然而科技发展有其发展规律，Rosenberg将其表述为对新技术的探索及技术变迁聚焦于技术问题的特定领域和时机。作为一个复杂的过程，技术体系的变革则呈现渐进趋势，经历了“创新-扩散（学习、理解）-再创新”闭环过程，形成所谓“技术轨道”或“技术范式”。尽管同一种技术可能存在多个不同轨道，但是一项技术从出现到成熟，即使改进速度和扩散效率有所不同，但是总体上必然遵循轨道之一。对于公共管理部门而言，虽然在特定情况下其能够加速或延缓技术发展，乃至干预具体轨道的选择，但是相关影响必然只限制于沿轨道进行调整或在现有的若干轨道中进行选择。依靠政府力量创造技术发展轨道往往意味着失败。

图3-1　技术进步的轨迹

既然公共管理部门并不能对技术进步产生决定性影响，或者说对技术发展规律的干预程度有限，那么以促进科技进步为核心目标的科技政策的执行力主体边界，显然也并非仅限于公共管理部门。从字面意义上看，科技政策执行力的主体边界应止步于那些执行科技政策的个人或实体，然而执行科技政策的实体如何选择与政策类别有关。科学探讨的是现象背后的规律，以知识积累为主要目标，它既是一种历史过程，又是一种文化现象和社会体系，参与者以兴趣为导向，以获得新的发现为成果，因此植根于个人。而技术与生产过程相关联，确切地说，任何脱离了生产过程的技术都不能称之为技术，因此技术的参与者主要聚集于生产过程的各个环节，这里特定条件所指即为Rosenberg所言恰当的时机和恰当的领域。而任何能够提升生产过程组织性的措施均有可能对技术发展起到促进作用。从历史的角度看，能够对科学发展起到刺激作用的政策大多体现为间接层面，创造更加开放的发展环境，提供丰富的信息来源是促进科学进步的有效工具；激励技术进步则可以采取相对直接的方式，如加大研发投入，创造对技术成果的需求等等（见图3-1）。

科技政策执行力的主体边界定义了科技政策执行力承接载体系统与非承接载体之间的隔离带，它是执行力的物理边界。科技政策执行力的主体是由若干相互联系的关键节点组成的一组结合体，在执行科技政策的过程中，节点之间存在很强的互补性，这种互补性主要表现为部门间的互信。这些节点通过连接、交流、互动，逐步强化其结构和功能，形成稳定协作的关系，一旦节点被锁定在执行过程的特定环节中，科技政策执行力就能够相对稳固地经由这些节点体现出来。

总体上科技政策执行力的主体边界可以分别从微观和宏观两个层面进行界定，前者依政策执行流程划分；后者则以科学技术历史发展规律为依据。基于执行过程，科技政策执行力的主体覆盖了从科技发展趋势的跟踪和预测、政策工具的选取、政策方案设计、政策制定和发布、各项措施的分工落实、执行成效反馈等各环节。即从事科技发展趋势、跟踪和预测的技术咨询机构，协助完成政策工具创新的研究机构、开展政策方案设计、政策制定和发布的相关部门以及参与具体措施实施的基层政府机构、个人以及承担部分具体职能的服务载体，如科技型企业孵化器、产业技术创新战略联盟、科技投融资机构等。这种划分显示了科技政策执行力的管理特点及科技管理职能的分割和转移。(www.xing528.com)

基于历史发展规律，科学和技术的产生、发展源自特定的社会条件和生产方式，也最终归结于对生产方式的改变，科技政策作为推动科技进步的制度性因素，其执行力的承载同样决定于特定的社会条件，因此科技政策执行力的主体的范围局限在掌握科技发展主动权的群体之中，在专业科技政策出现之前，科技活动主要是孤立进行的，相关制度分散于不同的管理部门，因此这些部门均承担着执行相关政策的职责，成为科技政策的执行主体；随着科技系统性的增强，各个国家先后建立了专业性的科技管理机构和政府部门，于是科技政策执行力的实施主体呈现出相对集中化的趋势。然而在上述两个阶段中，无论是分散化还是集中化，均局限于公共管理机构之中，也即科技政策执行力的主体边界与公共管理的权限密切联系；然而科技的进步和大科学体系的形成，影响科技活动的制度性因素日趋丰富，从而推动科技政策执行力主体边界不断扩张，最终涵盖所有参与科技创新活动的实体为止。

3.1.2.2　科技政策执行力的作用边界

科技政策执行力的作用边界是科技政策及其体系产生的直接成效所能达到的最大限度。现代公共管理理论认为，公共政策的执行受到成本-收益因素的制约。政府与市场代表了两种相互替代的资源配置工具，科技政策作为公共政策的组成部分之一，是政府干预科技活动，调整科技资源分配，引导科技发展方向的重要手段。但是政府对科技活动的干预不可能无限扩大，一方面作为公共科技管理部门自身掌握的资源数量有限，即使是在我国现行“权威政府”体制下，仍然有相当体量的科技资源游离于政府管理权限之外。另一方面公共政策的执行过程需要相当数量的成本投入，宁国良教授将其归纳为决策成本、组织成本、保证成本、灰色成本、阻滞成本和监控成本6个方面。对科技政策而言，其执行成本还包括科技活动带来的风险和不确定性成本等。随着科技政策执行链的不断延长，资源有限性问题不断突出，执行成本也会随之增加，最终当有限的资源已经不能支持科技政策成效的发挥，成本也超出政府能够接受的范围后，科技政策执行力也就达到其能够发挥作用的极限。

科技政策执行力的作用边界回答的是公共权力在科技领域的“效率”问题，科技的发展受到来自两个方面的推动，一方面政府通过制定和执行公共科技政策，引导相关科技创新资源向特定领域聚集，进而满足国家或区域整体发展战略要求；另一方面，基于技术发展轨道，科技进步表现出较强的路径依赖性，即使公共部门不采取任何行动，技术自身也依据发展惯性得以缓慢进步，而这一进步主要由科学家个人、企业和研发机构等科技活动主体驱动。在推进科技发展的过程中，政府部门在决定资源分配，选择技术发展方向等方面与个人、企业和研发机构往往存在矛盾，如果科技活动的开展由非公共部门组织能够更有效率，那么继续付出成本以政策执行的方式推动科技发展就失去其价值；而当按照现有发展轨道，技术进步已经达到瓶颈，无法自发形成科技发展的轨道跃迁，或者外部因素影响下，科技进步及技术扩散面临障碍，科技政策执行成本得到降低，即政策执行成本低于技术自发发展的成本时，实施科技政策就成为促进区域科技能力提升的首要工具。因此科技政策执行力作用边界的设定原则即为要使推动技术进步所需成本达到最低，主要是对执行科技政策的成本和技术自发演进所需成本进行比较，确保科技发展效率达到能力范围内的最大化。

一般来说，科技政策执行力的作用边界并非固定的，随着外部环境变化，以及技术发展的内在规律的演进，科技政策执行力的作用边界会不断进行动态调整。比如在权威体制向市场体制转变的过程中，一些原来由政策力量推动的科技活动，会在效率追求的大背景下，逐步让步为社会自发推动；而一些如环保、节能等公共科技创新，则由于市场失灵，会逐步通过科技政策来确保高效完成。相比之下前者反映了科技政策执行力作用边界的萎缩，后者则表现了科技政策执行力作用边界的扩张。再如与美国相比，我国市场体系建设不健全，政府在推进科技进步的过程中仍然发挥着主导作用，一方面科技资源主要集中在政府手中，从数据上看尽管2011年我国企业R＆D经费投入占比超过75%，但是其中大部分来自国有大中型企业，也就是说至少一半以上科技资源直接或间接沉积在政府及其附属机构手中；另一方面非国有机构科技能力不强，难以在相关技术领域发挥前沿引导作用，我国重大科技创新背后往往都闪现着公共财政支持的影子。因此有效执行科技政策成为我国推进技术进步的重要途径；而相应的，以美国为代表的高度市场化国家，其完善的市场体系能够最大程度地发挥对科技资源的调配作用，一大批世界级科技企业引领着技术创新与扩散的方向，因此美国政府不设专门的公共科技管理部门，由企业和个人驱动的技术自发演进成为美国技术进步的最大推动力。此外如果按照成本类型的不同进行分析可以发现，技术自发演进的时间成本要远远高于科技政策推动下的技术进步；而物质成本则相反。对于一个国家或地区而言，如果时间成本的重要性要高于物质成本，其必然选择拓展科技政策执行力作用边界的方式，以实现在最短时间内，提升技术水平的目标；如果物质成本的重要性高于时间成本，则选择技术自然演进的方式对于一个国家或地区而言更具价值。

3.1.2.3　科技政策执行力的辐射边界

传统政策执行力研究普遍按照逻辑实证主义的观点，认为由公共管理部门赋予各部门执行政策的职位和权限，决定了其执行相关政策的目标和动机。然而公共政策的执行部门是由人组成的，落实各项政策的基础节点也是个人，而对有自主意识的个人来说，其对社会发展趋势有自己的判断，因此必然不会甘为政策被动接受者，而是根据自身行为风格和社会环境，在执行过程中自觉或非自觉地嵌入个人理解、主观认识和行为模式等因素。公共治理理论的兴起在很大程度上是对执行主体特性的认可，事实上在宏观目标基本一致的前提下，政策执行目标、执行内容和执行手段等主要是执行主体和利益相关者之间妥协的产物，顶层决策者通常难以仅依靠理性设计就形成一项具备较强执行力的政策。

科技政策顺利执行的基础在于其出发点、过程、手段和目标获得来自社会各界利益相关者的认可，从而使得该项政策在其自身的影响范围内成为制度的重心。科技进步与发展受到来自各方的影响，在基础理论的产生阶段，科学家、大学的积极性起到重要作用；在实验阶段，如贝尔实验室等的研发机构则占据核心位置；在成果商业化阶段，企业、咨询机构、行业协会等则拥有更加广阔的空间；在形成产品并获取稳定回报阶段，影响未来技术投入方向的各类企业乃至科技产品的用户群体等则成为干扰科技发展方向的重要因素。然而面对科技活动链条中如此众多的利益相关主体，科技政策得以顺利实施，并取得目标成效，不仅仅依赖于执行主体的强制力，各个相关主体认可该项政策能够对自身带来利益，愿意接受相关政策的约束也是该政策具备执行力的重要表现之一。

基于科技政策的影响范围，可以将其执行力的辐射边界理解为认同相关政策对科技发展的影响，并在自身利益上受到政策执行过程和结果影响的个体和社会关系网络的总和。辐射边界的确认在于一项科技政策顺利实施，需要获得来自技术创新网络各节点利益相关主体认知维度和行为维度的一致性。对于科技政策而言，各环节的衔接越紧密，沟通越顺畅，意味着执行力越强，效果越显著。来自利益相关主体的认可能够将不同执行环节的影响对象联系起来，促进各环节之间的交互作用，使其自愿按照政策约束采取行动。一方面这种交互作用的长期保持，逐步加深政策执行链条中执行主体、客体和相关者之间的信任程度，从认知和行为两个维度塑造一致性；另一方面，上述认可也促进了政策执行持续性的维持力量的产生，即当由于外部因素的影响，导致原政策难以顺利实施或需要做出改变的情况下，该项科技政策执行范围内的各利益相关者，能够致力于维持政策实施，并抗拒任何改变意图。与此同时，由信任或认同形成的辐射边界也会为某些有效行为或调整提供强有力的支持。特别是在制度改革过程中，当一些行为需要突破现有制度边界的时候，特定的辐射边界就成为其顺利实施的保障，也即可以通过先采取措施，再寻求政策调整的倒逼机制，实现相关制度的创新，这也是我国改革开放以来经济领域制度改革的典型行为模式。

通常辐射边界要大于政策执行力的作用边界，前者依靠信任度维持，后者则主要依靠公共权力维持，两者的距离约等于强制行为与自发行为的距离。运用边界概念，可以部分解释当前我国知识产权保护政策执行力不足的问题。即现阶段我国知识产权政策以财政性经费奖励，加严格执法为主要手段，其目标在于提高知识产权数量，并减少侵权行为的发生，然而执行过程中更多地依靠政府行政力量推进，及其执行力的作用边界较为清晰。然而从实施过程看，激励政策带来的结果是，专利数量增加和质量提升成反比，大部分以获取财政奖励为目的的垃圾专利不断产生，而真正具备专利运营和保护价值的核心专利数量增加不多；而尽管目前国内知识产权侵权处罚越来越严格，但国内知识产权保护氛围仍然有待提升等。究其原因，根本在于国内各利益相关主体对知识产权政策的认同度不高，相当部分企业不认为积极申报知识产权能够对自身发展起到积极作用，且对国内执法机构知识产权保护缺乏信任等，因此难以形成自愿创造、保护、运营知识产权的意愿。