科技政策执行力的内涵及其研究

科技政策是一个广义的、系统性的概念。按照字面上的理解，它可以看作科学政策、技术政策和创新政策的集合。然而在实践中，科技政策的执行通常会与经济增长、产业发展、社会进步等概念结合起来，成为其他专项政策的组成部分之一。事实上，在大部分OECD国家中，并未针对科技政策设立单独的决策机构，而是将其与经济政策、产业政策等的决策机构进行了合并。因此科技政策就涵盖了两个方面的内涵，分别是“发展科学技术的政策”和“正确运用科技成果的政策”，前者以科技进步为目标，试图营造更加有利于技术发展的制度环境；后者则强调更加高效地运用各类科技进步取得的成就，在实现经济社会的可持续发展的同时，避免技术带来的种种负面效应。

相应的科技政策执行力同样也可以从“以发展科学技术为目的的政策执行力”和“以正确运用科技成果为目的的政策执行力”两个方面加以理解。对于前者，体现执行力的标志是科学技术水平是否得到提升，评价指标以专利申报、受理、授权数量，R＆D/GDP等，当前我国有关研发投入加计扣除政策的执行力等为典型代表，在很大程度上，以普惠性政策的执行力为主；而后者则可以通过对技术扩散的影响范围、影响力度，新产品的产出等为衡量标准，因此大部分表现为专项产业政策的执行力。

科技政策执行力的强弱受限于内外两个方面的因素制约，在外部政策作为制度体系的组成部分，要服从宏观制度框架设计，要符合社会文化需求，因此其执行力也必然受限于制度环境和社会文化环境等。一项超越边界的科技政策的执行力，即使在短期能够见到一定成效，但通常会带来长远的危害，例如当前在我国饱受诟病的以市场换技术政策，应当说该项政策的提出是以更好地推动我国科技水平提升为根本目标的，在20世纪80年代是一项行之有效的举措，然而在执行过程中，一方面地区间的全方位竞争与技术引进这一专项目标间存在巨大矛盾；另一方面应该以法律为依据的市场化行为让位于具备较强随意性的行政指令，结果造成该项政策除部分成功案例外，在大量重要产业中以失败告终。在内部，科技政策执行力受到科学技术自身发展规律的制约，在技术水平和技术发展阶段与政策设计不匹配的情况下，奢谈科技政策执行力是不现实的，例如在我国很长时间中，有关知识产权政策一直面临着执行力不力的情况，特别是知识产权侵权现象屡禁不止，如果从执行力的角度进行解释，其根本在于有关知识产权的各项政策超出我国科学技术发展水平，社会上无论是企业还是个人均没有对知识产权运用和保护形成普遍的共识，同时由于我国处于科技发展的赶超阶段，这一阶段的特性是通过各种手段吸引和消化国际技术成果，促进本地产业发展和提高公民收入，因此从地方政府的角度也缺乏严格执行知识产权保护政策的动力，这些就造成我国知识产权政策执行力的先天不足。

总的来看，科技政策执行力的内涵可以概括如下：

（1）科技政策执行力是科技政策的一项内禀属性

执行力在科技政策制定之初就已经形成，并贯穿于该项政策的全生命周期，因此当探讨一项政策是否具备执行力的时候，应不仅限于政策执行主体具备适当的行动能力、政策认知与认同以及协调能力等等，而应从系统论的角度，将其与组织决策、方案设计、执行组织、目标对象等联系起来，成为组成科技政策的重要部分。

（2）科技政策执行力的传导受到多重外部因素的影响(www.xing528.com)

其中外部因素包括相关制度、社会需求、技术创新、组织文化等等。一项科技政策具备高效的执行力，意味着该政策能够相对完善地内嵌于所属制度框架之中，顺应技术创新的趋势能够迎合广泛的社会需求，且不违背区域组织文化环境等。而造成政策执行力不足的原因，除在政策自身存在缺陷外，还包括执行过程受到各种外部因素影响，进而对政策执行力传递形成的扰动。

（3）科技政策执行力是驱动力与制约力达到均衡的结果

在科技政策目标的实现过程中，同时受到两个方面力量的影响，一是推动目标实现的力量，可能来自上层管理部门，也可能来自利益相关者等；二是阻碍目标实现的力量，主要源自组织态度、信息沟通以及相关者利益损失等等。两者互为反作用力，当前者强于后者时，政策能够较为顺利得到执行；当前者弱于后者时，政策难以执行，往往沦为一纸空文，因此应从动态执行力场的角度加以理解。值得注意的是上述两个方向的力量处于不断变化的过程中，外部扰动因素的持续积累能够逐步改变强弱对比，引发形势逆转，这也是当前国内很多政策制定相当长时间后才逐步得以实现的主要原因。

（4）应从宏观和微观两个层面认识科技政策执行力的表现

宏观上科技政策执行力表现为科技政策体系以及与科技政策相关的制度框架的无障碍运行的可行性，科技政策是由多种类型和多个层次政策组成的综合体系，科技政策的执行力则意味着这一体系在不依靠外部力量干预的前提下，能够实现持续存在和自我完善，也即高效的科技政策执行力意味着在一个社会中，存在一种稳固的促进科技发展或应用科技成果的秩序，这就意味着科技政策执行力是科技政策体系集成与对制度框架适应的综合结果。微观上，科技政策执行力表现为一项科技政策工具在特定的制度框架下，能够正常发挥作用，政策目标能够顺利实现，政策成效达到预期，其影响能够基本满足各利益相关方的要求等。