科技项目信息化管理模式研究：政策执行力探究

自政策执行问题被引入学术研究范畴以来，有关政策执行的研究逐渐形成两种不同的观点：

（1）将公共政策的执行看作一种过程

相关政策经正式公布，并具备法律意义后，将其内容和目标转化为行动与实际成果的动态行为过程。普利斯曼等人给予政策执行的定义是“在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用的过程”，Sabatier给出的定义是“用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形势，实施一种基本政策决定的过程”，Gustavsson和Markku Kiviniemi则认为政策执行包括“从政策意图到观察其效果和影响的全过程”，郑石明将政策执行界定为一个社会构建过程。

（2）将政策执行看作行为的组合

Montjoy和Toole提出政策执行定义为执行政策所需一系列决定的集合；Snow和Trilling将政策执行概括为问题剖解、工作分配以及政策调整和塑造等一系列活动；Van hom和Van Meter将政策的实施分为两类行动，即将政策转换为可操作措施的行动和推动政策变迁的行动；Edwards Ⅲ和Sharkansky则提出了一个更加具体的解释，即发布指令、拨付资金、安排工作、雇佣人员、建立组织等活动；李文彬将政策执行归结为“制度——偏好——行为”的策略组合等。

这些概念界定主要从新公共管理理论提出的治道变革、效率追求等观点出发，将政策执行作为与政策制定、政策分析等并立的独立过程变量加以讨论。与政策执行不同，政策执行力的概念延伸自政府执行力，它不再单纯表现为一个过程因素，而是以一项公共政策或执行该项政策的公共部门的特征变量的形式存在。丁煌将政策执行力看作政府执行力的基础、载体和实现机制；宁国良等人认为公共政策执行力是执行主体在执行过程中以公共政策资源的投入和产出来衡量政策目标实现程度以及获得成果大小的能力。王学杰等提出政策执行力是以政府集中统一行动的意志力为内核，由行动力、规划力、组织力、文化力等组成的综合实力。前者可以看作政府执行力能力论在公共政策方面的表现，后者则可以运用合力论加以理解。

现有研究中对政策执行力的界定主要分为两个大的方向，分别是按内容区分和按执行主体区分：(www.xing528.com)

（1）按照政策内容不同区分

即特定政策的执行力，如惠农政策执行力可以定义为由政策普惠性、方案科学性、政策知晓度、激励监督机制、执行效率等决定的政策目标实现程度；教育政策执行力则可以被定义为执行主体执行上级课程政策、实现预期目标的能力，被分为组织执行力和个人执行力两个部分。

（2）按照执行主体的不同区分

即特定主体执行政策的能力，它又可以进一步划分为单个执行主体的政策执行力和跨主体的政策执行力，宁国良、黄兴生等人认为地方政府执行力强调对上级政府部门相关政策的理解和反馈等过程，而随着执行主体在公共管理结构中所属层级的逐步下移，执行政策过程中的自主权随之降低，因而其政策执行力也逐步简化为单纯的行动力；跨主体政策执行力在内涵上强调不同主体间的博弈关系，宋林霖等人将没有行政隶属关系的同级地方政府政策执行力归结为一种集体行动困境下的府际博弈能力，殷华方、潘镇等人则从有行政隶属关系的中央与地方政府关系的角度，将政策执行力看作一个动态性均衡过程等。

对政策执行力基本概念的研究存在两项问题：政府执行力与政策执行力的概念边界缺乏明确的区分；政策执行与政策执行力在定义上的差异处理模糊化。在表现形式上，前者体现为政策执行力与政府执行力定义重叠，部分学者简单地将政策执行力看作政府执行政策的行动能力，而对政策间的差异缺乏深入思考；后者则将动态均衡过程与静态特性混淆起来，未能对政策执行力中“力”的概念给予深入解释，使得政策执行力成为对执行过程的简单描述。而由于对政策执行力概念认识的不足，现有研究专注于对政策执行力不足的因果律探讨，止步于影响执行过程的各种因素、变量的选择与分析，忽略了政策执行力作为一项附着于政策本身的独立属性，在政策制定之初就对整个政策生命周期产生的巨大作用，从而在根本上割裂了特定政策系统研究框架的整体性。

同时政策执行力与制度执行力、政府执行力等存在差异。首先政策执行力不限于政府自身所具有的多种能力之和，一方面政策是否具备执行力并非单纯由政府决定，外部利益相关者对政策是否具备执行力具有强大的影响；另一方面政府执行力的服务范围不仅限于公共政策，国家安全、经济建设、社会发展等与政府职能相关的工作都与政府执行力密切相关。其次在概念边界上，制度执行力要大于政策执行力，公共政策主要属于正式制度的范畴，主要由国家权力部门制定，并通过强制力推动实施，而对于正式制度外的非正式制度，其执行力并未涵盖在政策执行力的范围中。